CC BY
82
УДК 362
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© 2009 г. А.Г. Ваградян
Московский государственный институт Moscow State Institute of International
международных отношений МИД России, Relations MID of Russia,
119454, г. Москва, пр. Вернадского, 76 Vernadskiy Ave, 76, Moscow, 119454
Рассматривается механизм бюджетного контроля в Российской Федерации и актуальные проблемы его регулирования.
Ключевые слова: бюджет, исполнение, контроль, финансовая дисциплина, рассмотрение, ревизия.
The mechanism of the budgetary control in the Russian Federation and actual problems of its regulation is considered.
Keywords: the budget, execution, the control, financial discipline, consideration, audit.
Вопросы организации контроля за общественными финансами играют важнейшую роль в жизни любого государства. А хорошо отлаженная система контроля является неотъемлемым атрибутом демократического общества.
О необходимости построения эффективного государственного финансового контроля речь идет давно. Однако до сих пор не выработана единая политика в этой области, не отрегулирована нормативно-правовая база.
Практика свидетельствует, что в настоящее время в Российской Федерации существует конгломерат разрозненных звеньев финансового контроля, в том числе и на высшем уровне, слабо взаимодействующих между собой. Случается, что один и тот же экономический субъект последовательно подвергается проверке со стороны нескольких контрольных органов. В результате имеет место непрерывный контрольный процесс. Однако, как справедливо полагает Е. Трубникова, он не имеет подчас практического смысла и вызывает негативное отношение [1]. До сих пор не разработана и не утверждена официальная концепция становления и развития государственного финансового контроля. Но уже пришло осознание того, что без постоянного усовершенствования системы государственного финансового контроля с целью обеспечить неукоснительное выполнение норм финансового законодательства добиться финансовой дисциплины невозможно. Очевидно также, что её обеспечение - основное условие экономического благополучия и безопасности государства. Важнейшей составляющей финансовой дисциплины является бюджетная, т.е. соблюдение норм бюджетного законодательства. Поэтому проблемы правового регулирования организации и деятельности финансово-бюджетного контроля в настоящее время очень актуальны. Насущная потребность в бюджетном контроле, его суть и значимость определяются государственным устройством Российской Федерации. Конституционно-правовые аспекты такого контроля берут свое начало от наиболее общих категорий бюджетного права, по отношению к которым Конституция РФ выступает фундаментальным юридическим источником.
Конституция РФ устанавливает принципы государственного устройства нашей страны и осуществления государственной власти, такие как федерализм, равноправие субъектов РФ, разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов, принцип разделения властей [2]. Эти конституционные принципы пронизывают всю сферу бюджетной деятельности государства. Они во многом определяют законодательное регулирование бюджетных отношений в государстве, в том числе по бюджетному контролю, и в рамках бюджетного законодательства получают свою дальнейшую конкретизацию.
Необходимо заметить, что в Конституции РФ и, в частности, в новеллах, регулирующих разделение предметов ведения между Федерацией в целом и ее субъектами (ст. 71, 72), финансовое законодательство вообще не обозначается. Кроме отдельных его элементов (федеральный бюджет, федеральные налоги и т.д.), в ней ничего не говорится о финансовом контроле, непосредственно не отражается каких-либо базовых принципов, оставляя все вопросы его регулирования на усмотрение Бюджетного кодекса РФ (далее БК РФ). Как верно подмечено С.О. Шохиным, «это свидетельствует либо о непризнании Конституцией финансового права в качестве самостоятельной отрасли права, либо о наличии явного и существенного пробела в системе конституционных норм» [3]. Он же вполне корректно полагает, что финансовое законодательство следует отнести к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это положение следует, по его мнению, закрепить отдельным пунктом в ч. 1 ст. 72 Конституции России. Оно в свою очередь соответствовало бы принципу бюджетного федерализма и отражало бы реальную картину, когда почти все институты финансового права подвергаются двойному регулированию как со стороны Федерации, так и со стороны ее субъектов [3, с. 78-79].
Поддерживая Ю.А. Колесникова, мы согласны с тем, что на нынешнем этапе подобного рода закон должен базироваться на специальном разделе БК РФ, посвященном государственному и муниципально-
му финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений (ст. 265-280 в гл. 26-27 БК РФ) [4, с. 80-85].
На сегодня БК РФ в ст. 7 устанавливает, что к ведению Российской Федерации в области регулирования бюджетных отношений относится определение основ составления и рассмотрения проектов, а также утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения отчетов об исполнении и осуществления контроля за этим процессом [5]. Применительно к бюджетному контролю такие основы содержатся во многих главах БК РФ, поскольку контроль органически связан и проходит почти по всем стадиям бюджетного процесса, но наиболее полно они отражены в гл. 26 «Основы государственного и муниципального финансового контроля».
Несмотря на значимость названной главы и представленных в ней положений, все же БК РФ не решил некоторых актуальных проблем бюджетного контроля. Глава 26 в основном определяет органы, ответственные за его осуществление на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации, их контрольные полномочия и в некоторых случаях формы контроля. Однако она не устанавливает правовых основ самой контрольной деятельности, не предусматривает методов ее проведения, принципов организации специализированных органов бюджетного контроля и механизмов взаимодействия органов, его реализующих [6, с. 18-21].
Как верно подмечено А.А. Васильевым, в бюджетном законодательстве все еще не получили своего правового закрепления понятия проверки и ревизии, основания их назначения, порядок проведения и оформления материалов, права и обязанности субъектов контрольного правоотношения. Бюджетный Кодекс - основополагающий акт российского бюджетного законодательства, устанавливающий правовые основы бюджетного контроля в стране, - оставил без внимания данные вопросы, а ревизию вообще предал забвению. Такая тенденция к принижению роли этого инструмента бюджетного контроля вызывает у работников контрольных органов непонимание и более того - серьезные опасения, поскольку создает дополнительное правовое основание для оспаривания законности ее проведения [7].
Пытаясь объяснить факт исключения ревизии из кодекса, Л.Н. Овсянников отмечает, что такое стремление законодателя может облегчить не задачи проверяющих, а положение нарушителей финансовой дисциплины.
Законодательная неопределенность относительно ревизии и проверки препятствует реализации задач и функций контрольных органов, ограничивает оперативность бюджетного контроля и требует для легитимности контрольного мероприятия привлекать сотрудников других органов государственной власти.
Отсутствие законодательно закрепленных понятий «ревизия» и «проверка» приводит к терминологической путанице в федеральном и региональном законо-
дательстве. В нормативно-правовых актах (см., например, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» [8], указ Президента РФ «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» [9]) речь идет о ревизиях и проверках, комплексных ревизиях и тематических проверках, проверках и обследованиях.
Вот почему законодательная регламентация ревизии и проверки крайне необходима. Но она не должна быть нацелена лишь на устранение отдельных проблем правоприменительной деятельности. В рамках федерального закона нужно предельно полно определить и соответственно законодательно защитить интересы обеих сторон контрольной деятельности - проверяющего органа и подконтрольной организации. Только закрепленная в законе четкая правовая модель контрольного мероприятия, определяющая права и обязанности субъектов, основания и порядок его осуществления, позволит органам государственной власти действовать со знанием допустимых границ своего поведения и одновременно с уверенностью в обоснованности и правовой защите полученных результатов контроля. Для подконтрольных организаций деятельность контролера, основанная исключительно на законе, будет главной и действенной гарантией соблюдения их прав.
Анализируя правовые аспекты государственного бюджетного контроля, нельзя не указать на некоторые редакционные недостатки БК РФ в вопросах его регулирования.
Статья 7 кодекса определяет компетенцию органов государственной власти Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений. Руководствуясь её положением и следуя логике изложения разделов и глав, кодекс в разд. IX должен был урегулировать основные вопросы контроля, единые и обязательные для всех уровней бюджетной системы, а также вопросы контроля за федеральным бюджетом. Однако гл. 26 «Основы государственного и муниципального финансового контроля» совместила и то и другое. Она определила основы финансового контроля, осуществляемого органами законодательной, исполнительной власти, главными распорядителями, распорядителями бюджетных средств, и включила положения о финансовом контроле федерального казначейства, Минфина России, финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований [6, с. 18-21].
Немаловажным недостатком БК РФ является и то, что в этот же раздел включены положения о порядке составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета. Причем правовые основы такой деятельности закреплены в гл. 26 вместе с основами государственного и муниципального финансового контроля. А значит, вполне оправданно мнение о самостоятельном характере деятельности по составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета [10, с. 164].
Прямого отношения к финансовому контролю такая деятельность не имеет, поскольку включает организационные отношения по сбору, подготовке документации и ее рассмотрению. Контрольные полномо-
чия соответствующих органов власти реализуются в процессе ее осуществления и являются лишь вспомогательными.
Финансовым контролем за исполнением бюджета на федеральном уровне в структуре исполнительной власти в соответствии с БК РФ занимаются Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, также главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Однако БК РФ не определяет их роль и место даже в системе исполнительных органов власти. Более того, за пределами государственного финансового контроля остаются такие органы, как Счетная палата РФ, Главное контрольное управление Президента РФ и другие специализированные органы контроля.
В ст. 268 БК РФ зафиксировано, что «Минфин России осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств...». Этим определена его главенствующая роль как в структуре исполнительной власти в целом, так и в системе органов финансового контроля. Но в кодексе далее определено, что федеральные исполнительные органы власти и исполнительные органы местного самоуправления также осуществляют соответственно государственный и муниципальный финансовый контроль. Однако к какому виду контроля они относятся - внутреннему или внешнему, разъяснения не дано.
Как, справедливо полагает А.А. Васильев, государственные органы и организации вне зависимости от видов и форм собственности, использующие государственные средства, должны осуществлять внутренний финансовый контроль за целевым и эффективным использованием и сохранностью государственных финансовых и материальных ресурсов, полнотой, своевременностью и достоверностью ведения финансовой, бухгалтерской и статистической отчетности [6].
Теоретически неверно и практически ущербно замыкать государственный контроль за исполнением бюджета только на органах исполнительной власти, т.е. на внутреннем финансовом контроле. Это противоречит ряду принципов государственного финансового контроля, например, принципу объективности. Может ли быть эффективным государственный финансовый контроль, если структура власти сама разрабатывает бюджет, сама его исполняет и сама контролирует? Фактически контролирует сама себя. Ни о каком независимом финансовом контроле за исполнением бюджета в этих условиях речи быть не может.
В соответствии с БК РФ (ст. 265) законодательные (представительные), органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления осуществляют предварительный, текущий и последующий финансовый контроль, т. е. все формы финансового контроля, имеют право создавать для этих целей контрольно-счетные органы, требовать от органов государственной власти оперативную информацию об исполнении бюджета; дают оценку деятельности органов, исполняющих бюджет. Однако эта статья кодекса лишь фиксирует, что контрольные органы, формируемые законодательными (представительными)
органами, создаются «для проведения внешнего аудита бюджетов».
Однако содержательная сторона «внешнего» контроля в БК не раскрывается. Механизм взаимодействия органов «внешнего аудита» за контролем исполнения бюджетов с органами внутреннего финансового контроля и между собой не определен, что и является базой возникших противоречий между высшими органами финансового контроля.
Государственный контроль ведется и Счетной палатой РФ, образованной парламентом в соответствии с п. 5 ст. 101 Конституции РФ, которая наделена полномочиями осуществления финансового контроля за исполнением федерального бюджета. В процессе исполнения бюджета текущий государственный финансовый контроль реализуется казначейскими органами Минфина РФ - исполнителем федерального бюджета. Эта функция отражена в ст. 267 БК РФ. Однако и в ст. 14 федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» оперативный контроль за исполнением федерального бюджета возложен также и на Счетную палату РФ. Происходит явное дублирование функций. Более того, принципиальная ошибочность ст. 14 очевидна - Счетная палата РФ не может отвечать «за исполнение федерального бюджета». В соответствии с Конституцией РФ (ст. 114) именно Правительство РФ разрабатывает и обеспечивает исполнение федерального бюджета.
Мы согласны с утверждением Е. Трубниковой, что было бы более целесообразным разнести функции Правительства РФ и Счетной палаты РФ в системе государственного финансового контроля в части текущего контроля исполнения федерального бюджета. В федеральный закон о Счетной палате РФ могла бы быть внесена поправка об изъятии ст. 14 [1, с. 21].
Счетная палата, например, как конституционный орган, находясь вне структуры исполнительной власти, могла бы более полно осуществлять внешний финансовый контроль за рациональным формированием государственных ресурсов, целевым и эффективным использованием бюджетных средств и государственной собственности высшими исполнительными органами власти, министерствами и ведомствами при реализации крупных стратегических, а также межведомственных программ. В сферу ее полномочий могли бы быть включены комплексные проверки эффективности деятельности Центрального банка РФ, высших государственных органов как получателей бюджетных средств. Другими словами, осуществлять не столько финансовый аудит, сколько аудит эффективности использования государственных средств.
С нашей точки зрения, предоставленные Счетной палате в настоящее время распорядительные полномочия недостаточны для ее эффективного функционирования. В частности, в отличие от Минфина и Федерального казначейства Счетная палата не вправе выносить решение о бесспорном взыскании с бюджетополучателей бюджетных средств, используемых не
по целевому назначению, налагать санкции за бюджетные правонарушения.
Очевидно, такое положение объясняется опасением нарушить принцип разделения властей. Эта опасность явно преувеличена, так как Счетная палата не может быть признана представительным органом в собственном смысле слова. Во-первых, ее аудиторы назначаются решением палат Федерального собрания, а не избираются, причем депутаты Госдумы и члены Совета Федерации не могут входить в состав Счетной палаты; во-вторых, она обладает известной независимостью не только от исполнительной, но и от законодательной власти, так как срок полномочий ее аудиторов (6 лет) на два года больше срока полномочий Госдумы очередного созыва. По нашему мнению, степень независимости Счетной палаты от смены большинства в парламенте следует усилить. Ведь доверие парламента к её деятельности должно обеспечиваться не совпадением политических взглядов ее должностных лиц и депутатов, а профессионализмом аудиторов Счетной палаты и их независимостью от исполнительных органов. В пользу такого решения говорит и опыт развитых стран, в которых руководители контрольных органов, образуемых парламентами, назначаются на сроки более длительные, чем сроки полномочий самих парламентов (в США - на 15 лет, в Канаде - на 10, в ФРГ, Австрии и Венгрии - 12 лет), и могут быть освобождены от должности решением парламента только в случае некомпетентности или в порядке импичмента. Во многих странах законом гарантируется независимое положение членов и сотрудников высшего контрольного органа. В ФРГ, например, президент, вице-президент, заведующие отделами и секторами Федеральной Счетной палаты подобно судьям подчиняются только закону и не могут быть сняты со своих постов без их собственного на то согласия [11]. В этой связи представляется необходимым исключить из ст. 29 Федерального закона «О счетной палате» пункт «д», предусматривающий возможность досрочного прекращения полномочий должностных лиц Счетной палаты в виду формирования Госдумы нового созыва.
Статья 14 закона о Счетной палате обязывает контрольный орган ежеквартально представлять Федеральному собранию оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета, в котором приводятся фактические данные о формировании доходов и произведенных расходах в сравнении с утвержденными законом о бюджете. В целях обеспечения своевременного сбора и обработки информации, необходимой для составления отчета об исполнении федерального бюджета, статья предусматривает введение в Российской Федерации обязательной для всех федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций финансовой отчетности. В течение трех лет, одновременно с принятием закона о федеральном бюджете на очередной год, Госдума РФ приостанавливает действие этой статьи. Таким образом Счетная палата лишается права оперативно кон-
тролировать действия федеральных органов по исполнению бюджета.
В настоящее время Счетная палата имеет право осуществлять контроль только по факту нарушения, это снижает эффективность контроля за исполнением бюджета и расходованием бюджетных средств.
Учитывая комплексный и кодифицирующий характер БК РФ, мы согласны с мнением Ю.А. Колесникова, что гл. 26 «Основы государственного и муниципального финансового контроля» могла бы открываться специальной статьей, посвященной финансово-бюджетному контролю, осуществляемому Счетной палатой РФ. Затем уже могла бы следовать ныне действующая ст. 265 о формах финансового контроля, реализуемых законодательными (представительными) органами [4, с. 80-85].
Таким образом, в условиях бюджетного федерализма существенно повышаются роль и требования к правовому регулированию государственного бюджетного контроля. При провозглашенной в стране самостоятельности бюджетов только четкая правовая основа, закрепляющая принципы, методику финансовой деятельности и бюджетного контроля, в состоянии интегрировать отдельные элементы в единую бюджетную систему, придать Российской Федерации реальную финансовую целостность и обеспечить подконтрольность государственных ресурсов. Из-за существующей слабости правовых основ бюджетного контроля, связанной с отсутствием развитых механизмов взаимодействия, координации и в необходимых случаях прямого контроля органов государственной власти вышестоящего уровня бюджетной системы над нижестоящим, возникает замкнутость контроля по уровням бюджетной системы страны. Чтобы это преодолеть, требуются дальнейшие шаги по совершенствованию бюджетного законодательства, которые должны не только оптимизировать механизм осуществления бюджетного контроля, но и придать ему качество динамической системы, отражающей многоуровневый характер бюджетной системы страны и одновременно обеспечивающей целостность и единство государственных финансов в достижении задач государственного развития.
Эффективный государственный контроль за исполнением бюджета возможен только при обеспечении реальной консолидации и координации возможностей субъектов парламентского, правительственного контроля, а также контрольных структур окружного уровня и уровня субъектов РФ.
Литература
1. Трубникова Е. Организационные основы государственного финансового контроля // Бюджет. 2005. 20 янв.
2. Конституция Российской Федерации // Доступ из справ.-правовой системы «Гарант» (дата обраще-
ния: 25.09.2007).
3. Шохин С.О. Финансовая система России: основные факторы устойчивости. М., 2001. 288 с.
4. Колесников Ю.А. Бюджетный контроль в России и в субъектах РФ, его организационно-правовые формы // Правоведение. 2002. № 5(244).
5. Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы «Гарант» (дата обращения: 25.09.2007).
6. Васильев А.А. Актуальные проблемы правового регулирования государственного бюджетного контроля в Российской Федерации // Адвокат. 2003. № 4.
7. Овсянников Л.Н. Время узаконить ревизию // Финансы. 1997. № 11. С. 50; Ревизоры ждут новую инструкцию // Там же. 1999. № 12. С. 59-61; Фи-
Поступила в редакцию
нансовый контроль как система // Там же. 2000. № 12. С. 68.
8. Федеральный закон «О Счетной Палате Российской Федерации» от 11.01.1995. № 4-ФЗ (ред. от 01.12.2004) // СЗ РФ от 16.01.1995. № 3, ст. 167; СЗ РФ от 06.12.2004. № 49, ст. 4844.
9. Указ президента РФ от 25.07.1996 г. №1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» // СЗ РФ 1996. № 31, ст. 3696.
10. Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России. М., 2002.
11. Семенков А.Д. Парламентский контроль за исполнением государственного бюджета. Элиста, 1998.
21 ноября 2008 г.
