CC BY
111
Финансовый контроль
координация деятельности органов контроля за исполнением федерального бюджета
е.и. Трубникова
Финансовая академия при Правительстве РФ
В настоящее время приходится констатировать отсутствие единого подхода к определению внешнего и внутреннего контроля за исполнением федерального бюджета, а также разграничения контрольных полномочий между представительными и исполнительными органами государственной власти. Отсутствие должной координации между органами контроля, неупорядоченность их в действиях порождают разногласия при осуществлении деятельности контрольных органов в контроле за исполнением федерального бюджета и снижают эффективность контроля за управлением средствами федерального бюджета.
Наибольший эффект контроля за исполнением федерального бюджета может быть достигнут только тогда, когда органы, представляющие различные институты государственного финансового контроля в стране, будут взаимодействовать организованно и постоянно. Еще в 2002 г., выступая на V Конгрессе Европейской организации высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ) в Москве, Президент РФ В. В. Путин особо подчеркнул важность взаимопрозрачности и взаимодополняемости различных структур контроля1.
Однако именно в этом плане дело обстоит пока особенно неблагополучно. Ни параметры контроля, ни полнота и периодичность никакими документами не установлены. Соответственно, нет реального, предметного разграничения полномочий, обязанностей и функций органов контроля за исполнением федерального бюджета. Не определены конкретные объекты, подлежащие регулярным ревизиям или проверкам конкретных контролирующих органов. Координация взаимодействия
1 Официальный сайт Президента РФ.
органов контроля за исполнением федерального бюджета не установлена, равно как и обязательность организованных совместных усилий.
В соответствии с Указом Президента РФ от 25.07.1995 № 1095 (в ред. от 18.07.2001) «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» и Федеральным Конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в целях надлежащего контроля за формированием государственных доходов и рациональным их использованием, а также улучшения взаимодействия и координации деятельности контрольных органов, контроль за исполнением федерального бюджета возлагается на Счетную палату РФ, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, Федеральную налоговую службу, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора (далее — Росфиннадзор), Федеральную таможенную службу, а также на другие органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета.
Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти в области контроля за исполнением федерального бюджета и совершенствования законодательства о государственном финансовом контроле представлено автором в виде рисунка.
Действующая практика контроля показывает, что должной координации между контрольными органами за исполнением федерального бюджета, к сожалению, пока нет. Ее отсутствие приводит к высокому уровню дублирования в их работе, а также наличию остающихся вне пределов финансового контроля «серых зон» государственной экономики.
Например, Счетная палата РФ, находясь в системе законодательных органов власти и подотчетная
Легенда:
.............................. Заключения о проектах федерального бюджетного законодательства.
----------- Сотрудничество/рабочие отношения.
Работа по контролю за исполнением федерального бюджета и работа по аудиту эффективности.
Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти в области контроля за исполнением федерального бюджета и совершенствования законодательства
о государственном финансовом контроле
Федеральному собранию РФ, взаимодействует с Президентом РФ и его администрацией, двумя палатами Федерального Собрания РФ, с различными органами исполнительной власти: Правительством РФ, Министерством финансов РФ, правоохранительными и иными органами исполнительной власти.
Взаимодействие Счетной палаты РФ с Президентом РФ и его администрацией строится следующим образом. Согласно Конституции РФ, Президент РФ не принимает участия в формировании Счетной палаты РФ. В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», запросы Президента РФ подлежат рассмотрению ее коллегией, однако обязательного реагирования Счетной палатой РФ на эти запросы законом не предусмотрено.
Немаловажную роль в эффективности осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Счетной палатой РФ является координация ее деятельности с правоохранительными органами. В последнее время в целях повышения качества контроля за исполнением федерального бюджета Счетной палатой были подписаны соглашения о сотрудничестве и взаимодействии с рядом правоохранительных органов и другими органами государственной власти, были разработаны методические рекомендации по взаимодействию между Счетной палатой РФ и правоохранительными органами при проведении контрольно-ревизионных мероприятий.
Взаимодействию с правоохранительными органами уделяется особое внимание, поскольку оно является залогом того, что по результатам проводимых Счетной палатой РФ контрольных
мероприятий будут предприняты исчерпывающие меры, а государству будет компенсирован причиненный ему ущерб.
Одним из направлений взаимодействия является сотрудничество Счетной палаты РФ с Высшим Арбитражным Судом (ВАС) РФ. Данное сотрудничество должно развиваться по таким направлениям, как взыскание задолженности перед федеральным бюджетом с субъектов хозяйствования, являющихся получателями связанных кредитов, предоставленных зарубежными банками и фирмами под гарантии Правительства России; взыскание средств федерального бюджета, размещенных в коммерческих банках, являющихся банкротами и находящимися в состоянии конкурсного производства.
Особый характер взаимоотношений складывается у Счетной палаты РФ с Минфином России по контролю за исполнением федерального бюджета. Право контроля за федеральным бюджетом закреплено за Счетной палатой РФ в Конституции РФ2. В целом данным органам удалось преодолеть разногласия, возникающие вследствие общих функций в сфере контроля за движением и использованием средств федерального бюджета. В настоящее время организовано эффективное их взаимодействие при подготовке заключений на проекты законов о федеральном бюджете, на отчеты об исполнении федерального бюджета, на разработку законопроектов в бюджетной сфере. Кроме того, Минфин России является непосредственным исполнителем многих поручений Президента РФ и Правительства РФ, связанных с реализацией предложений Счетной палаты РФ по устранению нарушений в использовании бюджетных средств и государственного имущества. Полностью урегулирован вопрос о порядке применения Минфином России штрафных санкций к главным распорядителям, к главным администраторам доходов, к главным администраторам источников финансирования дефицита федерального бюджета, у которых по результатам проверок Счетной палаты РФ было обнаружено нецелевое использование средств федерального бюджета. Соответствующими нормами дополнен Бюджетный кодекс РФ и приняты в его исполнение нормативные акты Минфина России и Счетной палаты РФ.
Можно с уверенностью утверждать, что кропотливый и повседневный контроль за исполнением федерального бюджета в большей мере отвечает целям и задачам исполнительной власти по управлению средствами федерального бюджета. В Министерстве финансов РФ контроль за испол-
2 Конституция РФ, ст. 101, п. 5.
нением федерального бюджета организационно и функционально разграничен между соответствующими департаментами. Все они в соответствии со своей компетенцией осуществляют бюджетный контроль. К примеру, Департамент межбюджетных отношений участвует в осуществлении контроля за рациональным и целевым расходованием бюджетных средств, бюджетных кредитов, выделяемых на расширение сферы услуг, поддержку предпринимательства и другое, межбюджетных трансфертов, контролирует использование, своевременность и полноту возмещения субъектами РФ обязательств перед федеральным бюджетом.
В структуре Министерства финансов РФ имеются федеральные службы, которые специально предназначены для регулирования контроля за исполнением федерального бюджета, либо осуществляющие его как одну из необходимых функций своей основной финансовой деятельности. В рамках данных федеральных служб Минфина России выстроена контрольная вертикаль, которая призвана обеспечить законность и эффективность формирования и использования средств федерального бюджета.
Обеспечивая исполнение федерального бюджета, Министерство финансов РФ стремится контролировать деятельность главных распорядителей и получателей средств федерального бюджета. Составляя бюджет, проверяя составление смет, оно осуществляет вместе с тем и контроль за законностью их действий. Эффективность такого контроля может быть различной в зависимости от разделения полномочий в сфере контроля за исполнением федерального бюджета службами контроля и надзора, отнесенными к ведению Минфина России.
В связи с административной реформой переданные отдельные контрольные функции Минфина России Росфиннадзору и Федеральному казначейству не прибавило данным органам принципиально новых полномочий в контроле за исполнением федерального бюджета. Так, главная задача Росфиннадзора — это контроль за целевым использованием средств федерального бюджета, контроль за получением финансовой помощи из федерального бюджета, бюджетных кредитов и инвестиций, правительственных гарантий. Росфин-надзор имеет соглашение с Минфином России, Министерством внутренних дел и Федеральной службой безопасности об обмене информацией по нецелевому расходованию бюджетных средств.
Новшеством явилось то, что Росфиннадзор в рамках своих полномочий осуществляет контроль и
надзор за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти. Это новое направление деятельности Росфиннадзора, ранее у контрольных органов Минфина России таких полномочий не было. Здесь необходимы нормативы, содержащие унифицированные требования к процедурам организации и осуществления финансового контроля. Кроме того, согласно регламенту деятельности Росфиннадзора3, данная служба имеет определенные полномочия по применению мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства. В рамках своей компетенции Росфиннад-зор осуществляет следующую деятельность:
— ведет дела об административных правонарушениях (компетенция сотрудников службы распространяется в основном на факты нецелевого использования средств федерального бюджета);
— направляет в проверенные организации и их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений;
— контролирует своевременность и полноту устранения проверяемыми организациями выявленных нарушений, в том числе добровольное возмещение средств.
Кроме того, сотрудники службы представляют права и законные интересы Российской Федерации в судебных органах. Вместе с тем они не имеют права на взыскание сумм, использованных не по назначению. Кроме того, следует отметить, что существует коллизия между полномочиями, предоставленными данной службе Правительством РФ, и методами бюджетного контроля, закрепленными в Бюджетном кодексе РФ. В Росфиннадзоре главным методом осуществления контроля за использованием средств федерального бюджета является проведение ревизий и проверок. А в Бюджетном кодексе РФ теперь предусмотрены только проверки.
Кроме того, поскольку реализация функции контроля за исполнением федерального бюджета возложена на федеральные службы Министерства
3 Приказ Минфина России от 04.09.2007 № 75н «Об утверждении инструкции о порядке применения Административного регламента исполнения Федеральной службой федерально-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере при исполнении средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности».
финансов РФ, постольку требуется четко определить компетенцию каждого из них, а также установить нормативный порядок их правоотношений. Например, операционный контроль за исполнением федерального бюджета (осуществляемый на стадии текущего контроля, который в свою очередь охватывает весь процесс исполнения бюджета) должен быть исключительной прерогативой Федерального казначейства, поскольку именно на него возложена функция исполнения федерального бюджета, управления счетами федерального бюджета и бюджетными средствами. Функции остальных служб контроля за исполнением федерального бюджета Министерства финансов РФ должны координировать свою деятельность с Федеральным казначейством. Возникает необходимость в издании соответствующих регулирующих нормативно-правовых актах.
Таким образом, возникает необходимость издания Минфином России нормативного совместного документа, регламентирующего взаимоотношения Росфиннадзора, Федерального казначейства, Федеральной налоговой службы и Федеральной таможенной службы (в части уплаты в федеральный бюджет таможенных платежей) в ходе осуществления ими контроля за исполнением федерального бюджета.
Но самое главное то, что Росфиннадзор и Счетная палата РФ, имея один объект контроля, процессы, связанные с исполнением федерального бюджета, часто дублируют друг друга в процессе своей деятельности и никак не могут прийти к консенсусу в разграничении контрольных полномочий. Данная ситуация ведет к дублированию функций, объективно снижает качество контроля за исполнением федерального бюджета.
Точка зрения Минфина России заключается в том, что высшим органом государственного финансового контроля в Российской Федерации есть и должны оставаться органы, уполномоченные Правительством РФ. В частности, федеральные контрольные службы Минфина России.
Таким образом, полного взаимопонимания по вопросу разграничения полномочий Счетной палаты РФ и контрольных органов Минфина России: Росфиннадзором и Федеральным казначейством до сих пор достигнуть пока не удается. Это подтверждает тот факт, что Счетной палатой РФ и Минфином России подготовлены два варианта Концепции единого государственного финансового контроля, которые построены на принципиально различных положениях и фактически несовместимы, а также
два варианта изменений и дополнений в Раздел IX «Государственный и муниципальный финансовый контроль» уже новой редакции Бюджетного кодекса РФ, вступившей в силу с 01.01.2008. Основные разногласия сводятся к главенствующей роли в иерархии институтов государственного финансового контроля. Данные разногласия связаны из-за отсутствия четкого разграничения и нормативного закрепления внешнего, внутреннего и внутриведомственного бюджетного контроля в Бюджетном кодексе РФ. До тех пор пока не будет достигнуто полного взаимопонимания между Счетной палатой РФ и федеральными службами в решении данного вопроса, не будет и реального результата в контроле за исполнением федерального бюджета. Крайне важно добиться, чтобы функции не пересекались и не противоречили друг другу. Между тем до сих пор Минфин России настаивает на проверке Росфиннадзором деятельности Счетной палаты РФ, что само по себе является, по крайней мере, неконституционным.
В этой связи отметим, что проблема аналогии и параллелизма деятельности Счетной палаты РФ (контрольный орган, подотчетный Совету Федерации и Государственной Думе) и Министерства финансов РФ (контрольный орган в системе исполнительных органов власти, правительственный орган) в контроле за исполнением федерального бюджета требует скорейшего разрешения. В настоящее время в деятельности этих органов отсутствует детальное распределение сферы деятельности по проведению внешнего и внутреннего контроля.
Следует отметить, что в зарубежных странах важнейшим звеном государственного финансового контроля принято считать орган законодательной власти. При этом существуют различные специальные институты контроля, подотчетные парламенту, осуществляющие контроль за расходованием государственных средств: в США — Главное бюджетно-контрольное управление Конгресса, в Великобритании — Национальное контрольно-ревизионное управление, в Канаде — Ведомство Генерального ревизора, во Франции — Суд счетов, в Швеции — Национальное ревизионное бюро, а в Австрии, ФРГ, Венгрии — Счетные палаты при бундестаге и парламенте. Кроме институтов парламентского контроля, в большинстве зарубежных стран действует система контроля по линии исполнительной власти (или так называемый «правительственный контроль»), а также органы финансового контроля при главе государства («президентский контроль»).
На взгляд автора, ведущую роль в контроле за исполнением федерального бюджета должна зани-
мать Счетная палата РФ. Правоту данной позиции подтверждает и мировой опыт, и тот факт, что Счетная палата РФ создана вне органов исполнительной власти, а значит — реально независима от них. Проанализировав сложившуюся ситуацию в целом, автор считает целесообразным повысить статус и расширить полномочия Счетной палаты РФ, внеся соответствующие изменения в действующее законодательство, в целях повышения результативности и эффективности мер, принимаемых по итогам проведенных Счетной палатой РФ проверок.
На взгляд автора, помимо предложенных Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» изменений в Бюджетный кодекс РФ и Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» в рамках наделения Счетной палаты РФ дополнительными полномочиями, считаем необходимым наделить Счетную палату РФ еще и следующими полномочиями:
— наложение дополнительных мер ответственности за ненадлежащее исполнение федерального бюджета помимо административной еще и уголовной;
— расширение полномочий Счетной палаты РФ по координации деятельности контролирующих органов в части контроля за исполнением федерального бюджета, а также за использованием государственной собственности, что в свою очередь определяет реальное взаимодействие контрольных органов между собой и с другими государственными органами;
— внедрение в контрольную деятельность органов внутреннего и внутриведомственного контроля разработанных Счетной палатой РФ методик и критериев эффективности контроля и на их основе осуществление мониторинга по оптимизации текущего и последующего бюджетного контроля.
Более того, для повышения эффективности деятельности Счетной палаты РФ в контроле за исполнением федерального бюджета необходимо развивать многостороннее сотрудничество с международными контрольными органами, поскольку с использованием международного опыта в Счетной палате РФ совершенствуется практика планирования работы, подготовки отчетов и заключений, применения средств электронной обработки данных, переподготовки кадров. Через проверку субъектов государственного финансового
управления и особо значимых сфер бюджетной деятельности Счетная палата РФ должна гарантировать стабильность федерального бюджета, заниматься стратегическими, наиболее важными вопросами государственного бюджетного контроля. Такими как контроль исполнения целевых программ, финансовая эффективность выделяемых бюджетных средств, проверять, насколько эффективно были израсходованы выделенные средства главным распорядителям и получателям бюджетных средств. Для эффективного контроля за средствами федерального бюджета Счетной палатой РФ необходимо, чтобы обе палаты Федерального Собрания по материалам проверок Счетной палаты РФ принимали адекватные решения, давали соответствующие общественно-политические оценки действительно серьезных дел.
Проанализировав сложившуюся ситуацию, автор считает, что в целях разграничения полномочий между органами внешнего и внутреннего контроля могут стать вносимые поправки в Федеральный закон о Счетной палате РФ, принятые Государственной Думой в первом чтении. Согласно поправкам, касающимся проверок расходов контрольного ведомства (Счетной палаты РФ), контроль за использованием Счетной палатой РФ средств федерального бюджета может осуществляться только на основании постановлений палат парламента.
Кроме того, в целях решения названной проблемы по разграничению полномочий в области контроля за исполнением федерального бюджета, считаем необходимым классифицировать данный вид контроля исходя из целей контроля. Речь идет о классификации контроля на «контроль соответствия» и «контроль эффективности».
Главной задачей «контроля соответствия» является не оценка эффективности принимаемых решений в ходе исполнения бюджета, а сравнение фактических данных по исполнению федерального бюджета с установленными показателями, которые предполагалось получить при выделении указанных ресурсов.
В отличие от «контроля соответствия», «контроль эффективности» преследует цель установить целесообразность и эффективность достигнутых в процессе расходования средств федерального бюджета результатов, эффективность принятых управленческих решений. На взгляд автора, значимость разделения контроля за исполнением федерального бюджета на «контроль соответствия» и «контроль эффективности» состоит в том, чтобы внести некоторую ясность в разграничении полномочий орга-
нов государственной власти в бюджетном контроле, а также рационального осуществления контроля за средствами федерального бюджета на всех этапах бюджетного процесса. Очевидно, что «контроль соответствия» — в большей степени это прерогатива Росфиннадзора, а «контроль эффективности» является основной функцией Счетной палаты РФ. Хотя данное разделение не дает права утверждать, что Счетная палата РФ не проводит того же «контроля соответствия», тем не менее, возможно, это станет отправной точкой в разграничении полномочий этих двух контрольных органов.
Кроме того, в целях повышения эффективности системы управления средствами федерального бюджета органами государственной власти должна вестись активная работа по совершенствованию внутриведомственного контроля в рамках внутреннего контроля в органах исполнительной власти. Например, включение в полномочия органов внутриведомственного контроля контрольно-аналитических обоснований организационных и управленческих решений, выявление резервов повышения эффективности деятельности соответствующих органов внутреннего контроля за исполнением федерального бюджета.
В целях разграничения полномочий в контроле за исполнением федерального бюджета считаем необходимым установить стандарты по контролю за исполнением именно федерального бюджета в связи со сложностью и объемом осуществления данного вида контроля. При формировании стандартов контроля за исполнением федерального бюджета следует решить несколько важных задач, а именно:
— определить терминологию и понятийный аппарат;
— определить цели, задачи, принципы и методы достижения;
— унифицировать методики контрольных мероприятий;
— обеспечить целостность системы нормативно-правовых актов;
— разработать порядок систематизации нормативно-правовых актов;
— создать единую унифицированную информационную базу контроля за исполнением федерального бюджета.
При условии выполнения данных задач стандартизация контроля за исполнением федерального бюджета позволит обеспечить высокое качество осуществления контроля, экономичность, эффективность и объективность контрольной деятельности. Кроме того, автор придерживается
мнения, что урегулирование со всеми последствиями проблем четкой координации органов по контролю за исполнением федерального бюджета лежит в принятии данных стандартов. Так, при условии выполнения поставленных задач для формирования указанных стандартов регулирование конкретных аспектов реализации полномочий контрольных органов по контролю за исполнением федерального бюджета позволит:
— организовать порядок контроля с соблюдением его принципов;
— скоординировать права и обязанности органов государственной власти в процессе контроля;
— анализировать, делать соответствующие выводы и выносить правильные решения о результатах работы разных органов контроля;
— для конкретного контрольного органа определить наиболее оптимальные формы и процедуры контроля.
Следует отметить, что стандартизация контроля за исполнением федерального бюджета будет являться системообразующим фактором координации деятельности основных органов по контролю за исполнением федерального бюджета. Подготовит почву для создания организационно-методических процедур. Например, сопоставление результатов деятельности данных органов в целях более эффективного осуществления данного контроля и анализа эффективности деятельности проверяемого объекта.
По мнению автора, в целях улучшения координации деятельности органов государственного финансового контроля за исполнением федерального бюджета также необходимо выполнение и следующих задач, которые должны найти отражение в стандартах и методологии контроля за исполнением федерального бюджета:
— Счетной палате РФ, Росфиннадзору, Федеральному казначейству координировать деятельность и более тесно взаимодействовать в плане организации, проведения и реализации материалов контроля (включая проведение совместных контрольных мероприятий, осуществление контроля на основе поручений по взаимной договоренности и т. д.), согласовывать цели, задачи контроля, средства и методы их достижения и т. п. (в рамках координации);
— установить критерии эффективности контроля для оценки деятельности органов контроля за исполнением федерального бюджета;
— регламентировать выполнение функций контрольных органов по содержанию и времени, что
в свою очередь должно уменьшить дублирование, непроизводительные затраты и потери времени в процедурах контроля;
— установить единые методики раскрытия правонарушений в финансово-бюджетной сфере (нарушений, злоупотреблений и иных отклонений) в рамках самых разных объектов контроля за исполнением федерального бюджета;
— создать единую информационную базу контроля за исполнением федерального бюджета.
В целом необходимо разграничить функции внутреннего и внешнего финансового контроля за исполнением федерального бюджета как подсистемы бюджетного контроля, для того чтобы четко разграничить сферы деятельности контрольных органов, а самое главное, разграничить сферы воздействия контроля по устранению выявленных фактов нарушений.
литература
1. Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств. Принята решением Коллегии Счетной палаты РФ от 23 апреля 2004 г.
2. Бурцев В. В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. — М.: Маркетинг, 2000.
3. Бурцев В. Основные методологические аспекты системы государственного финансового контроля. — М.: Учет и контроль, 2006. — С. 14 — 17.
4. Зырянова Т., Даниленко Н, Даниленко Д. Методологические и методические аспекты реализации концепции развития системы внутреннего контроля и аудита в Федеральном казначействе. — М.: Финансы и кредит, 2006. - С. 57 - 64.
5. Зырянова Т., Даниленко Н., Даниленко Д. Федеральное казначейство в системе органов государственного финансового контроля РФ. — М.: Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях, 2006. — С. 16 — 23.
6. Коробкина Л. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора как орган государственного финансового контроля. — М.: Финансовое право, 2007. — С. 2 — 5.
7. Овсянников Л. Экономическая необходимость закона о государственном финансовом контроле. — М.: Финансы, 2007. — С. 48 — 51.
8. Павленко С. Полномочия Росфиннадзора четко определены. — М.: Финансы, 2005. — С. 8 — 11.
9. Степашин С. Бдительный аргус — образ Счетной палаты — 2007. — М.: Финансовый контроль, 2007. — С. 20 — 23.
