CC BY
209
* РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ *
К вопросу о концепции проекта федерального закона «О финансовом контроле»
Т. В. Конюхова
Создание действенной системы финансового контроля в нашей стране сознается как объективная необходимость. В эффективной системе государственного финансового контроля заинтересованы все субъекты бюджетного процесса, поскольку соблюдение бюджетной дисциплины позволит обеспечить интересы как российского государства, так и граждан. Это также будет способствовать экономической безопасности государства, ибо соблюдение законности в финансовой сфере не самоцель, а основание для создания строгой системы бесперебойного поступления в бюджет государственных доходов.
В настоящее время усилено внимание к финансовому контролю. Межведомственная комиссия Совета Безопасности в недавнем прошлом отмечала, что финансовые нарушения, их суммарный объем и количество стали представлять угрозу для национальной безопасности.
В связи с этим на заседании секции публичного права Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации под председательством первого заместителя Директора института доктора юридических наук, профессора Ю. А. Тихомирова было предложено разработать Концеп-
Конюхова Таисия Владимировна — старший научный сотрудник отдела бюджетного и налогового законодательства ИЗиСП.
цию федерального закона «О финансовом контроле».
В данной статье хотелось бы высказать глубокую признательность докторам юридических наук О. Н. Горбуновой и Е. Ю. Грачевой, Н. М. Казанцеву за поддержание идеи создания Концепции федерального законопроекта «О финансовом контроле».
В разработанной Концепции проекта федерального закона «О финансовом контроле» предпринята попытка дать определение финансового контроля, очертить основные его задачи, а также общие положения по разграничению функций финансового контроля и надзора.
Основная идея проекта федерального закона «О финансовом контроле» будет заключаться в создании основы нормативной правовой базы в области осуществления в Россий- ; ской Федерации финансового контроля деятельности государственных и муниципальных органов власти, организаций, предприятий (вне зависимости от форм собственности)' и физических лиц.
Целью федерального законопроекта явится устранение правовой неопределенности правового регулирования и совершенствование правовых норм в области финансового контроля в связи с проведением административной реформы, реформы бюджетного процесса и других реформ.
Предметом правового регулирования законопроекта будут являться организационные, экономичес-
кие, административные, финансовые (включая бюджетные, налоговые) и иные отношения, возникающие в процессе проведения финансового контроля с использованием различных форм и методов финансового контроля, использования экспертиз и других методов.
Законопроект будет относиться к отрасли финансового законодательства (в том числе бюджетного, налогового, страхового, банковского), хотя, как и многие акты финансового законодательства, проект федерального закона «О финансовом контроле» будет носить комплексный характер, включая нормы, отнесенные к конституционному и административному законодательству.
При принятии законопроекта будут урегулированы следующие вопросы:
— о законодательном закреплении определений понятий «финансовый контроль», «надзор», «ревизии», «комплексные ревизии», «проверки» и др., определены принципы, виды и формы финансового контроля, а также системы финансового контроля;
— об иерархии органов финансового контроля и о принципах их взаимодействия и координации;
— о стандартизации контрольной деятельности органов финансового контроля;
— об унификации оснований и мер ответственности должностных лиц уполномоченных органов финансового контроля.
Законопроект явится базовым актом, определяющим четкую нормативную основу для правового регулирования финансового контроля в Российской Федерации.
Его принятие даст возможность выделения из финансового права отдельной подотрасли финансового права «Финансовый контроль»; создаст правовое обеспечение учебной дисциплины «Финансовый контроль», что будет способствовать улучшению подготовки профессиональных ревизионных кадров.
Новый закон будет способствовать формированию правовых основ для правового регулирования финансового контроля в субъектах Российской Федерации и органах местного самоуправления.
При разработке концепции законопроекта «О финансовом контроле» использован опыт ряда зарубежных стран и материалы «круглого стола» «Практика и проблемы совершенствования государственного финансового контроля в государствах — участниках СНГ», проведенного 7 июня 2005 г. Комиссией Федерального Собрания по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации.
Правовое регулирование контрольных и надзорных функций должно обеспечить решение задач гармонизации финансового законодательства стран СНГ и стран Евросоюза.
Состоявшийся в г. Лиме IX Конгресс Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) провозгласил руководящие принципы финансового контроля, определив в качестве ведущей цели контрольной деятельности высшего органа финансового контроля: законность, правильность, целесообразность, экономичность и эффективность финансовой деятельности. ;
Известно, что в США крупнейший ' контрольно-финансовый орган — Главное контрольно-финансовое управление — подчиняется законодателям. Во Франции выявление и' предотвращение бюджетно-финансовых злоупотреблений возложено на Счетную палату.
В Великобритании функции контролирующего бюджетно-финансового органа, действующего от лица Парламента, выполняет Национальное контрольно-ревизионное управление. Канадский опыт государственного финансового контроля построен на базе взаимодействия Комитета по финансовому контролю Палаты общин и Офиса
Генерального аудитора. Аналогично строится работа в парламентах Германии, Швеции.
В Казахстане, например, Счетный комитет является конституционным органом, принят специальный Закон «О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов», но отсутствует системность контрольной деятельности.
В Украине Счетная палата Верховной Рады — постоянно действующий орган государственного финансового и экономического контроля за исполнением государственного бюджета Украины. Примерно аналогичное положение в Грузии, Азербайджане.
Правовое регулирование финансового контроля в России в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществляется нормами актов разного уровня, в частности Бюджетного кодекса Российской Федерации, Налогового кодекса Российской Федерации и других федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов Российской Федерации, международных договоров и соглашений, заключенных или признанных Российской Федерацией.
Однако в системе российского законодательства отсутствует самостоятельный федеральный закон о финансовом контроле, что ведет к бессистемности в урегулировании отношений в области финансового контроля и характеризует неадекватное его развитие.
В стране отсутствует единая система органов финансового контроля, не разработана система законодательства о финансовом контроле, что ведет к разобщенности и хаотичности норм данного института финансового законодательства. Действующие в области финансового контроля нормы различных актов не в полной мере обеспечи-
вают правовое регулирование, соответствующее задачам развития рыночной экономики.
В Указе Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах»1 одним из приоритетных направлений административной реформы определено организационное разделение функций надзора и контроля. Между тем это указание не получило необходимого дальнейшего развития, что и должно быть отражено в законопроекте.
Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной влас-ти»2 функции контроля и надзора возложены на федеральные службы.
Под функциями контроля и надзора понимается осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения, выдача ор-' ганами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. Таким образом, не проведена разница между контролем и надзором.
Известно, что положение с организацией финансового контроля и осуществлением его правового регулирования в субъектах Россий-
1 См.: СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.
2 См.: СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
ской Федерации также все еще требует совершенствования.
В соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р3, в частности, проводится совершенствование действующей системы контроля и надзора, внедряются мероприятия, направленные на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора, на организационное разделение функций надзора и контроля и правоустанавливающих и других функций органов государственной власти. В связи с проведением бюджетной реформы основное внимание должно уделяться бюджетированию, то есть результатам.
В этих условиях необходимо принять федеральный закон «О финансовом контроле», который явится базовым актом в области регулирования финансового контроля.
В преамбуле законопроекта «О финансовом контроле» следует отразить необходимость осуществления финансового контроля в Российской Федерации различными органами, а именно государственными, муниципальными органами, предпринимательскими организациями, а также участия в финансовом контроле общественных организаций.
В первом разделе «Общие вопросы» законопроекта «О финансовом контроле» надлежит определить цели, задачи, направления его осуществления, понятие «финансовый контроль» и его виды.
Финансовый контроль — это проверка соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами финансового законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, рациональности и эффек-
3 См.: СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
тивности использования государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов, а также правильности постановки бухгалтерского учета и отчетности.
Финансовый контроль — это деятельность уполномоченных органов и лиц по проведению проверок соблюдения законности в целях достижения стоящих перед государством публичных социальных задач.
Правовыми основами финансового контроля в Российской Федерации должны быть Конституция Российской Федерации, базовый федеральный закон «О финансовом контроле». Правовое регулирование финансового контроля могут осуществлять и иные федеральные законы, а также указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, международные договоры и соглашения Российской Федерации и другие правовые акты.
В соответствии с федеральным законодательством о финансовом контроле в Российской Федерации, в субъектах Российской Федерации в установленном порядке также формируется законодательство о финансовом контроле.
Правовыми актами муниципалитетов в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации осуществляется правовое регулирование финансового контроля местного самоуправления.
В законопроекте следует охарактеризовать систему, виды, принципы, формы и методы финансового контроля.
Общие принципы осуществления финансового контроля — это, несомненно: законность, достоверность, объективность, гласность и согласованность проведения финансового контроля с различными органами.
Финансовый контроль разделяется на государственный и негосударственный контроль.
Негосударственный контроль осуществляется: в виде муниципального контроля, аудита (внутрихозяйственный контроль, главным образом, в негосударственной сфере) и общественного контроля.
Под видом понимается составная часть, выражающая (частично) содержание целого, но отличающаяся от других частей по функциям, объектам и методам.
В настоящее время в зависимости от видов субъектов финансового контроля можно выделить четыре основных вида: государственный, муниципальный, аудиторский и общественный финансовый контроль, что и составляет систему финансового контроля.
Финансовый контроль осуществляется в формах предварительного, текущего и последующего контроля, и это следует определить в законодательном порядке для всех видов финансового контроля.
Методами государственного финансового контроля являются ревизии, комплексные проверки и проверки. При проведении проверок могут быть использованы обследования и проведены экспертизы и другие действия, например счетная проверка.
Во втором разделе «Государственный финансовый контроль» следует определить понятие государственного финансового контроля — это проверка соблюдения органами государственной власти, юридическими и физическими лицами норм финансового законодательства Российской Федерации и правовых норм субъектов Российской Федерации, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов. Государственный финансовый контроль проводится на федеральном и региональном уровне.
Совершенствованию государственного финансового контроля постоянно уделяется внимание. Так, на проведенном в июне 2005 г. Ко-
миссией Федерального Собрания по взаимодействию со Счетной палатой Российской Федерации заседании «круглого стола» «Практика и проблемы совершенствования государственного финансового контроля в государствах — участниках СНГ» были выработаны определения понятия государственного финансового контроля. Однако некоторые его положения устарели (с 1 января 2006 г. Счетная палата Российской Федерации вправе проверять бюджеты-получателей финансовой помощи из бюджета Российской Федерации).
Государственный финансовый контроль на федеральном уровне включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых (таможенных, налоговых, бюджетных и др.) льгот, финансовой эффективностью использования государственной собственности, переданной хозяйствующим субъектам в той или иной форме, обращением государственных финансовых средств в кредитно-финансовых организациях.
Государственный финансовый контроль в Российской Федерации осуществляется за доходами физических и юридических лиц в целях налогообложения, за соблюдением установленных законом форм бухгалтерской отчетности всеми хозяйствующими субъектами, за соблюдением правил внешнеэкономи- е ческой и банковской деятельности, а также за соблюдением защиты прав и законных интересов граждан, общества и государства путем создания правового механизма противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Государственный финансовый контроль в субъектах Российской Федерации включает в себя контроль за бюджетными и внебюджетными финансовыми средствами субъектов Российской Федерации, финансовой эффективностью использования государственного имущества субъекта Российской Федерации, использованием кредитных ресурсов и заемных средств, обращением финансовых средств субъекта Российской Федерации в кредитно-финансовых организациях.
(С 1 января 2006 г. органы власти субъектов Российской Федерации вправе проверять местные бюджеты-получателей финансовой помощи из бюджетов Российской Федерации.)
В разделе «Принципы организации и осуществления государственного финансового контроля в Российской Федерации» надлежит предусмотреть следующие принципы организации государственного финансового контроля:
— разграничения деятельности органов федерального уровня (или на уровне субъектов Российской Федерации) государственного финансового контроля в соответствии с установленными законодательством Российской Федерации (или субъектов Российской Федерации) функциями и полномочиями соответствующих органов законодательной и исполнительной власти;
— разграничения функций и полномочий между федеральными органами государственного финансового контроля и органами государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации;
— функциональной, организационной, персональной и финансовой независимости органов государственного финансового контроля и их должностных лиц от объектов контроля;
— координации деятельности органов государственного контроля в целях исключения дублирования в их деятельности и обеспечения еди-
ной системы государственного контроля на всех уровнях государственной власти.
В законопроекте, в соответствии с общими принципами осуществления контроля, следует четко определить принципы осуществления государственного финансового контроля, а именно: законность, достоверность, объективность, эффективность финансовой деятельности, гласность — при условии соблюдения государственной, коммерческой, банковской тайн, проведение органами финансового контроля во взаимодействии с другими органами, системность и плановость в деятельности органов государственного финансового контроля в целях наиболее полного охвата контрольными мероприятиями всех направлений финансовой деятельности государства.
В разделе «Система государственного финансового контроля» необходимо отметить своеобразие структуры органов финансового контроля, состоящее в отсутствии единой системы органов финансового контроля в Российской Федерации. Система государственного финансового контроля состоит из различных подсистем, так, в систему государственного финансового контроля (в зависимости от органов, осуществляющих финансовый контроль) включаются конституционный контроль (парламентский контроль и контроль Счетной палаты), президентский контроль (органы, уполномоченные Президентом Российской Федерации, осуществляющие контроль за исполнением актов, такие как Главное контрольное управление и полномочные представители Президента Российской Федерации в регионах), финансовый контроль (правительственный, финансовый контроль финансовых, налоговых и таможенных органов и внутриведомственный контроль, осуществляемый в пределах их полномочий).
В рамках административной реформы в Российской Федерации
проводится четкое разграничение предметов ведения и полномочий в сфере контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В целях недопущения осуществления аналогичных по содержанию мер должен быть предусмотрен запрет на проведение государственного финансового контроля и надзора в отношении одного объекта одновременно органами государственного контроля и надзора разных уровней власти.
Следует иметь в виду, что функции по контролю и надзору осуществляются федеральными органами исполнительной власти в случаях, устанавливаемых федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Объекты контроля и надзора, требования к осуществлению контроля и надзора, в том числе особенности осуществления контроля и надзора в отдельных сферах государственного управления, устанавливаются федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Министерство организует плановые проверки деятельности федеральных служб, федеральных агентств и государственных внебюджетных фондов, а также проверки по жалобам граждан и организаций на действия (бездействие) и решения указанных органов, фондов и их должностных лиц.
Аналогичные функции должны быть определены и для органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
В настоящее время поставлена задача постоянно контролировать
состав функций органов федеральной государственной власти и органов субъектов Российской Федерации. Некоторые положения осуществления государственными органами полномочий финансового контроля обременительны для бизнеса. Между тем в юридической печати неоднократно ставился вопрос создания единой системы мониторинга движения всех денежных потоков.
В некоторых случаях система требований несколько избыточна, непрозрачна и противоречива — контрольные полномочия (исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации) соединены с надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности).
Необходимо разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов, это позволит сосредоточить надзор в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции, исполняемой как государством, так и общественными организациями.
В разделе «Методологические; основы и процедуры государственного финансового контроля» законопроекта следует отразить, что плановый контроль и надзор осуществляются с периодичностью, установленной федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Внеплановый контроль должен проводиться в целях проверки исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений и в иных случаях, установленных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Одной из приоритетных задач является формирование эффективно работающего механизма разре-
шения споров между гражданином и государством за счет совершенствования финансово-административных процедур в части досудебного коллегиального рассмотрения споров.
Государственный финансовый контроль, в зависимости от круга контролируемых объектов контроля, делится на два подвида: общегосударственный (межведомственный контроль), ведомственный (внутриведомственный).
Государственный контроль в зависимости от уровня органов власти делится на финансовый контроль, осуществляемый федеральными органами государственной власти, и на финансовый контроль, осуществляемый органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В Концепции следует предусмотреть необходимость определения законопроектом классификации финансового контроля по содержанию. Он классифицируется в зависимости от специфики подотраслей финансового законодательства, а именно на бюджетный, налоговый, валютный, таможенный контроль, банковский надзор, страховой надзор, финансовый контроль на рынке ценных бумаг.
Так, правовое регулирование основ финансового контроля, рассматриваемого в науке как бюджетный контроль, содержится в разделе IX «Государственный и муниципальный финансовый контроль» Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Нормы этого раздела определяют формы финансового контроля (предварительный, текущий и последующий финансовый контроль), основы финансового контроля, осуществляемого различными органами, устанавливают обязанность исполнительной власти, органов местного самоуправления предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля. В этом разделе
также урегулирован порядок подготовки, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении федерального бюджета.
В главе 14 «Налоговый контроль» Налогового кодекса Российской Федерации имеются нормы, конкретно регулирующие действия налоговых и иных органов по осуществлению в различных формах налогового контроля (налоговые проверки, осмотр помещений и другие).
В данном случае понятия форм бюджетного контроля не совпадают с формами налогового контроля и требуется привести их в сопоставимость. Следует в законодательном порядке определить единые формы финансового контроля.
Таможенный контроль регулируется Таможенным кодексом Российской Федерации. Таможенный контроль направлен на осуществление контроля за правильностью исчисления и своевременностью уплаты таможенных пошлин, налогов и сборов.
Валютный контроль проводится с целью обеспечения реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка.
Финансовый контроль на рынке ценных бумаг осуществляется Федеральной службой по финансовым рынкам, которая имеет как контрольные функции, так и надзорные функции в эмиссионном деле, а также в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений.
Целью банковского надзора явля- ; ется соблюдение кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов для поддержания стабильности банковской системы Российской Федерации и защиты интересов вкладчиков и кредиторов.
Страховой надзор регулируется правовыми нормами ряда федеральных законов, предусматривающих специфику отношений, связанных с целевым использованием формируемых денежных фондов и социальной направленностью страхования.
Финансовый контроль должен быть также эффективным инструментом по противодействию отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Целью финансового контроля является предупреждение, выявление и пресечение деяний, направленных на придание легального статуса имуществу, приобретенному преступным путем. Несмотря на многообразие подсистем финансового контроля, как уже указывалось, финансовый контроль должен осуществляться по единым принципам, при этом его правовое регулирование непременно должно отражать специфику каждой подсистемы.
В законодательном порядке следует определить функции Межведомственного совета по государственному финансовому контролю для формирования общей тактики и общей методологии всех видов финансового контроля.
В разделе «Методы финансового контроля» следовало бы в основном согласиться с предложениями указанного выше «круглого стола» и в законодательном порядке определить понятия ревизий, комплексных ревизий и проверок. Отсутствие определения ревизии и проверки в ряде случаев ущемляет права граждан и интересы юридических лиц.
Понятие ревизии следовало определить как взаимосвязанное изучение всех сторон деятельности организации с целью выявления законности, достоверности и экономической целесообразности (рациональности и эффективности) хозяйственных и финансовых операций. В настоящее время в законо-
дательном порядке не предусмотрено проведение ревизий и они не проводятся, проводятся лишь комплексные ревизии.
Под комплексной ревизией понимается взаимосвязанное изучение экономической и юридической сторон деятельности организации, максимально возможное сочетание различных методических приемов документального и фактического контроля с целью выявления законности, достоверности и экономической целесообразности (рациональности и эффективности) хозяйственных и финансовых операций.
Проверка может проводиться в виде:
— тематической проверки, которая проводится по определенному кругу вопросов или одной теме (вопросу) путем ознакомления на месте с отдельными сторонами хозяйственной и финансовой деятельности. При проведении тематической проверки используются приемы выборочного и документального контроля;
— счетной проверки отчетности, которая представляет собой совокупность специальных приемов контроля достоверности бухгалтерских отчетов и балансов, в том числе проверку согласованности показателей, прямо влияющих на налогооблагаемую базу, различных форм отчетности, сличение отдельных отчетных показателей с записками в регистрах бухгалтерского учета, проверку обоснованности учетных записей по данным первичных документов;
— счетно-аналитической проверки, которая представляет собой оценку финансово-хозяйственной деятельности организаций, предприятий и учреждений на основе методов документального и фактического контроля и экономического анализа в целях определения рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов, полноты и своевременности испол-
нения финансовых обязательств перед государством;
— иных видов тематических проверок, проводимых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти, принятыми в пределах их компетенции в целях реализации закрепленных за ними функций и полномочий.
Надлежит установить стандарты проведения ревизий и проверок различными органами, определить комплексные ревизии как важнейшую деятельность контрольных органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В разделе «Финансовый контроль в муниципальных образованиях» следует определить, что финансовый контроль осуществляется органами местного самоуправления за исполнением своего бюджета, а также за использованием органами местного самоуправления финансовых и материальных ресурсов, переданных им в той или иной форме органами государственной власти Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, в том числе в виде финансовой помощи, для исполнения отдельных государственных функций и в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Этот раздел должен содержать общие нормы, предоставляющие право финансового контроля соответствующим государственным органам за исполнением местного бюджета и решений, принимаемых органами местного самоуправления, и указания необходимости использования основ методологии финансового контроля, определяемого федеральным законодательством.
В разделе «Аудит» следовало бы указать на специфику финансового контроля, осуществляемого как предпринимательская деятельность по независимой проверке бухгал-
терского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей на обязательной или добровольной основе в соответствии с отдельными федеральными законами. В законопроекте должны быть определены понятия добровольного аудита и обязательного аудита и указание о том, что аудит не подменяет собой государственный финансовый контроль.
В разделе «Общественный контроль» указать на специфику финансового контроля, если федеральным законодательством общественным организациям предоставляется право осуществлять финансовый контроль в определенных пределах. Созданная в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ Общественная палата Российской Федерации должна обеспечивать взаимодействие граждан с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления и осуществлять общественный контроль за их деятельностью, что будет способствовать своевременному и действенному финансовому контролю4 . Аналогичные общественные организации, возможно, следовало бы создать в субъектах Российской Федерации.
Деятельность Общественного Со-; вета по инвестированию средств пенсионных накоплений должна способствовать рациональному использованию средств пенсионных накоплений трудовых пенсий, защите интересов пенсионеров и всех участников формирования и инвестирования пенсионных накоплений.
Раздел «Взаимодействие органов, осуществляющих финансовый контроль» законопроекта должен конкретизировать взаимодействие органов государственного финансового контроля Российской Федера-
4 См.: СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277; 2006. № 1. Ст. 6.
ции. Это взаимодействие должно осуществляться с органами субъектов Российской Федерации, органами государственного контроля и контрольных органов местного самоуправления, между органами государственного контроля и правоохранительными органами, а также и с независимыми аудиторами организаций и объединений и общественными организациями.
С 2000 г. в стране действует Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации, в нее входят Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, Союз муниципальных органов. Четкое законодательное регулирование деятельности этой Ассоциации в части согласования порядка и сроков проведения финансового контроля, несомненно, способствовало бы улучшению дела постановки финансового контроля в стране и стабильности экономики.
Улучшение координации деятельности органов финансового контроля различных уровней власти приобретает большое значение и требует четкого порядка регламентации их деятельности, а также проведения профилактических мер.
В целях совершенствования деятельности государства в области финансового контроля, возможно, следовало бы ввести норму, согласно которой в случае передачи Председателем Счетной палаты Российской Федерации материалов о выявленных хищениях государственных (материальных или денежных) средств в прокуратуру в обязательном порядке возбуждается уголовное дело, по результатам которого извещается Председатель Счетной палаты Российской Федерации.
Раздел «Права, обязанности, ответственность органов финансового контроля» должен содержать нормы, предоставляющие право проверяющим требовать предоставления как документальных данных, так и информации в пределах упол-
номочивающего акта, на основании которого они осуществляют проверку, а также нормы, устанавливающие обязанности соблюдения принципов проведения финансового контроля и предусматривающие ответственность за неправомерные действия проверяющего.
В разделе «Гарантии проверяющего» предусмотреть гарантии правового статуса проверяющего лица, а также меры административной (уголовной) ответственности лица, препятствующего проверке либо оскорбляющего проверяющего.
В разделе «Порядок оформления результатов проверок и их обжалования» следует предусмотреть коллегиальные принципы управления надзорными органами, эффективные механизмы досудебного обжалования их действий и решений, например, в органах Федеральной налоговой службы, в таможенных органах и др.
В разделе «Заключительные положения» определить порядок вступления в силу законопроекта и порядок внесения изменений в связи с этим в действующее законодательство.
В заключение необходимо отметить, что социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона будут заключаться в создании такой нормативно-правовой базы в области финансового контроля, которая, во-первых, будет способствовать лучшей организации этого контроля, во-вторых, дальнейшему раз-' витию рыночной экономики на цивилизованной основе.
Политическим последствием, несомненно, будет укрепление доверия граждан к преобразованиям, проводимым в Российской Федерации в ходе экономических (налоговой, бюджетной и др.), административной, а также социальных реформ (пенсионной, сферы науки и образования) и др.
Планируемые правовые последствия состоят в формировании нор-
мативно-правовой базы, обеспечивающей основы правового регулирования, общий порядок проведения финансового контроля в Российской Федерации. Внесение изменений в российское законодательство (в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации и другие акты) в части уточнения общих принципов финансового контроля и
других новелл облегчит правоприменение. Принятие федерального закона «О финансовом контроле» улучшит осуществление финансового контроля.
Иные последствия реализации будущего закона будут заключаться в создании единого правового поля, стабильности законодательства, дальнейшем развитии экономики страны.
