CC BY
133
Проблемы совершенствования законодательства о финансовом контроле в Российской Федерации
Т. В. Конюхова
В системе законодательства и системе права каждого государства важное значение имеют акты и нормы, регулирующие отношения в области финансовой деятельности государства, юридических лиц и имущественных отношений граждан, в том числе в деле осуществления финансового контроля.
Лимская Декларация руководящих принципов контроля, принятая IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля в 1977 г., содержит положение, согласно которому организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансами1, определив следующие принципы финансового контроля: законность, правильность, целесообразность, экономичность и эффективность финансовой деятельности.
В соответствии с этими принципами в Российской Федерации осуществляется совершенствование правового регулирования отношений, складывающихся при осуществлении контроля над соблюдением органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими и физическими ли-
Конюхова Таисия Владимировна —
старший научный сотрудник ИЗиСП, заслуженный юрист РФ.
1 Лимская Декларация руководящих принципов контроля // Контроллинг. 1991. № 1. С. 56—65.
цами финансового законодательства Российской Федерации, рациональным и эффективным использованием ими государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов, а также правильностью постановки бухгалтерского учета и отчетности.
В Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2008— 2010 гг.» Президент РФ В. В. Путин отметил, что в России созданы все необходимые предпосылки для перехода на отвечающий общепризнанным принципам и международным стандартам уровень управления общественными финансами2.
Между тем в настоящее время в РФ действуют более двухсот актов федерального и регионального уровня, а также актов органов местного самоуправления, регулирующих отношения в области финансового контроля. В Бюджетом кодексе РФ, в Налоговом кодексе РФ имеются главы о финансовом контроле, также действуют Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 10953 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», Указ Президента РФ4 от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре фе-
2 См.: Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2007. № 7.
3 СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3696.
4 СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
деральных органов исполнительном власти» и др.
В связи с проведением административной реформы постановлениями Правительства РФ утверждены положения о министерствах, и осуществление контроля возложено на федеральные службы и агентства. Отдельные нормы, регулирующие отношения в области финансового контроля, содержатся в различных актах федеральных органов исполнительной власти. Например, действуют Концепция системы планирования выездов налоговых проверок, утвержденная приказом Федеральной налоговой службы РФ от 30 мая 2007 г. № ММ-3-06/ 333@5, Инструкция о порядке проведения ревизий и проверок Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, утвержденная Приказом Министерства финансов РФ от 2 мая 2007 г. № 39н6.
В субъектах Российской Федерации приняты многочисленные акты, регулирующие отношения в области финансового контроля, в том числе и специальные. По содержанию и объему они специфичны, вместе с тем данные акты имеют различный характер, но их можно сформировать в однородные группы.
В первую группу следует выделить основные акты субъектов РФ. Во всех конституциях и уставах субъектов РФ содержатся общие нормы об органах, осуществляющих финансовый контроль.
В частности, согласно Уставу г. Москвы7, принятому законом г. Москвы от 28 июня 1995 г. (в ред. от 15 февраля 2006 г. № 11), внешний аудит бюджета г. Москвы возложен на Контрольно-счетную палату г. Москвы. Предварительный, те-
5 См.: Российский налоговый курьер. 2007. № 13—14.
6 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 27. С. 124.
7 См.: Ведомости Московской городской Думы. 1995 № 4; С. 130.
кущий и последующий контроль за исполнением бюджета г. Москвы осуществляют органы государственной власти г. Москвы.
Взаимоотношения органов государственной власти г. Москвы и органов местного самоуправления регулируются посредством принятия законов г. Москвы и иных правовых актов г. Москвы, а также заключения соглашений и договоров между органами исполнительной власти г. Москвы и органами местного самоуправления. В целях обеспечения взаимодействия создаются совместные координационные, консультационные, совещательные и другие рабочие органы, действующие на постоянной или временной основе. Органы государственной власти г. Москвы обязаны оказывать органам местного самоуправления содействие в осуществлении их полномочий.
Контроль за исполнением Устава и иных правовых актов г. Москвы возложен на Московскую городскую Думу, Мэра Москвы и Правительство Москвы. Специализированный контроль осуществляют контрольные органы г. Москвы.
Особо следует отметить конкретность норм этого закона. Так, утвержден порядок организации Московской городской Думой контроля за соблюдением и исполнением законов Москвы и постановлений Московской городской Думы, исполнением бюджета г. Москвы, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов г. Москвы, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью г. Москвы.
Органы исполнительной власти г. Москвы, органы местного самоуправления, иные организации, должностные лица обязаны в месячный срок по обращению Московской городской Думы, депутата Московской городской Думы, депутатской комиссии, рабочей группы или фракции Московской городской Думы предоставлять запрашиваемую ин-
формацию по вопросам, относящимся к ведению Московской городской Думы, а в случае указания на нарушение законодательства незамедлительно принимать меры для устранения нарушения и привлечения виновных к ответственности.
Конституцией Республики Карелия, принятой 12 февраля 2001 г. (в ред. от 5 июня 2006 г. Проблемы совершенствования законодательства о финансовом контроле в Российской Федерации № 987-ЗРК)8, определены лишь общие нормы об осуществлении контроля за соблюдением и исполнением законов Республики Карелия, исполнением бюджета Республики Карелия, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Республики Карелия, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью Республики Карелия.
Ко второй группе относятся законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, принятые в основном во всех субъектах РФ, и в которых выделены статьи или главы о финансовом контроле, в частности, в Законе Сахалинской области «О бюджетном процессе в Сахалинской области»9 от 18 июля 2000 г. (в ред. от 6 июля 2006 г.) имеются общие положения о финансовом контроле, осуществляемом органами исполнительной власти области. Аналогичные нормы содержатся в Законе Алтайского края «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае»10 от 11 ноября 2005 г. № 199 (в ред. от 30 июня 2006 г.).
Третью группу актов составляют законы о счетных палатах законодательных (представительных) органов государственной власти субъ-
8 См.: СЗ РК. 2001. № 2. Ст. 106.
9 См.: Губернские новости Сахалинской области. 2000. № 143.
10 См.: Сборник законодательства Алтай-
ского края. 2005. № 115. Ст. 144.
ектов РФ. Это важные нормативные акты, регулирующие отношения в области финансового контроля. Названная группа актов более конкретна и разнообразна, что отражается в названиях счетных палат субъектов РФ.
В Законе Приморского края «О Контрольно-Счетной палате Законодательного Собрания Приморского края»11 от 13 апреля 2000 г. № 67-кз (в ред. от 15 ноября 2001 г.) содержатся нормы, устанавливающие контроль за исполнением краевого бюджета, за внебюджетными фондами, кредитными ресурсами и заемными средствами, а также в гл. «Полномочия Контрольно-счетной палаты» определяется порядок проведения проверок обследования финансово-хозяйственной деятельности в органах государственной власти и местного самоуправления.
Закон Ставропольского края от 27 июля 2006 г. № 67-кз «О Счетной палате Ставропольского края»12 определил основные задачи Счетной палаты в ст. «Основные направления деятельности Счетной палаты», конкретизировал порядок осуществления финансового контроля за исполнением областного бюджета, в других статьях — порядок проведения ревизий и проверок, порядок финансового контроля за исполнением бюджета Ставропольского края, за использованием кредитных ресурсов, заемных средств и урегулировал взаимодействие Счетной палаты с органами государственной власти РФ, ее контрольными органами, с Министерством финансов Ставропольского края, а также определил международные связи Счетной палаты.
Четвертую, малочисленную группу, составят специальные акты о финансовом контроле. Такие акты
11 См.: Ведомости Думы Приморского края. 2000. № 57.
12 Сборник законов и других правительственных актов Ставропольского края. 2006. № 22. Ст. 5777.
приняты лишь в отдельных субъектах РФ.
Например, Закон Республики Саха (Якутия) от 22 марта 2006 г. 320-3 № 653-111 «О государственном финансовом контроле в Республике Саха (Якутия)»13 установил, что государственный финансовый контроль включает в себя контроль (предварительный, текущий и последующий) за бюджетными и внебюджетными финансовыми средствами Республики Саха (Якутия), использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного долга Республики, государственных резервов, финансовой эффективностью использования государственной собственности и обращением государственных финансовых средств этой Республики в кредитно-финансовых организациях.
При решении вопроса об оказании финансовой помощи муниципальным образованиям органы государственной власти Республики Саха (Якутия) вправе осуществить проверку обоснованности предоставления финансовой помощи, а после принятия положительного решения проверить достаточность мер по увеличению доходов местных бюджетов, соблюдению законодательства Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) по расходованию средств местных бюджетов, включая их целевое использование.
В целях обеспечения государственного финансового контроля хозяйствующие субъекты, получающие в той или иной форме государственные (муниципальные) финансовые и материальные ресурсы Республики Саха (Якутия), ведут их обособленный учет.
С целью сбора, регистрации и обобщения информации о материальных и финансовых ресурсах в Республике Карелия принят Закон Республики Карелия от 11 мая
13 Якутские ведомости. 2006. № 29.
2004 г. № 770-ЗРК «О едином балансе активов и пассивов Республики Карелия», определивший понятия активов и пассивов, их единого баланса и чистого резерва, принципов структуры, а также порядок составления баланса активов и пассивов. Информация подлежит ежегодному официальному опубликованию, что позволяет осуществлять контроль за финансовым состоянием Республики Карелия и обеспечивать осведомленность населения.
Пятую группу составляют акты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.
Кроме того, необходимо отметить, что органы местного самоуправления также принимают многочисленные нормативные акты, в том числе о финансовом контроле. Эти акты должны соответствовать федеральному законодательству и законодательству соответствующих субъектов РФ. В частности, можно упомянуть Положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе города Салехарда, в котором подробно регулируется порядок осуществления муниципального финансового контроля14, и Положение о Контрольно-счетной палате города Благовещенска, принятое Благовещенской городской Думой решением от 30 марта 2006 г. № 12/34, в котором детально регулируются полномочия палаты в области финансового контроля15.
Таким образом, многочисленные акты о финансовом контроле на федеральном уровне, в субъектах РФ и на уровне местного самоуправления разнообразны не только по их наименованию, но и по содержанию. Однако в Российской Федерации нет связующего базового акта о финансовом контроле, и необходимо рассмотреть проблему
14 См.: решение Думы г. Салехарда от 26 марта 2005 г. (в ред. от 27 ноября 2006 г.) // Полярный круг. 2005. № 15.
15 См.: Благовещенск. 2006. № 15.
определения места и значения правового института финансового контроля в системе финансового права и финансового законодательства.
В юридической науке выделяются понятия системы законодательства (как совокупности актов и деления всего комплекса нормативных правовых актов государства на определенные части) и системы права (деление норм права на отрасли и институты16), т. е. проводится классификация, помогающая обнаружить существенные качества элементов системы, от качеств которых зависят другие производные признаки каждого элемента подразделения17.
Федеральные, региональные и местные органы власти посредством нормативных правовых актов регулируют отношения в области финансового контроля в пределах своей компетенции. Эти акты отражают как общегосударственные задачи, так и особенности правового регулирования экономики субъектов РФ, демографической ситуации и некоторые другие особенности18.
Основной задачей финансового контроля в РФ является осуществление деятельности по проверке, выявлению, констатации и устранению выявленных нарушений в финансовой деятельности субъектов финансового права. Разнообразны виды и методы финансового контроля. Различаются, в частности, бюджетный контроль, налоговый контроль, банковский контроль,
16 См.: Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 329.
17 См.: Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 61.
18 См.: Потапов М. Г. Система права и си-
стема норм права актов субъектов РФ //
Журнал российского права. 2001. № 12. С. 59;
Г. В. Петрова, Т. В. Конюхова, А. А. Васильев, Н. В. Герасименко. Гл. 8 «Финансовое законодательство» // Соотношение законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации / Отв. ред. Т. Я. Хаб-риева. М., 2003. ИЗиСП. С. 255.
валютный контроль, аудиторский контроль19.
Трудно переоценить значение правоприменительной деятельности в области финансового контроля органов власти, способствующей соблюдению норм в области финансовой деятельности предприятий и организаций всех видов собственности, своевременному поступлению доходов бюджетов всех уровней, целевому и эффективному расходованию бюджетных средств, соблюдению правил бюджетирования, развитию экономики страны.
Автор настоящей статьи считает, что в России должна быть создана единая взаимосвязанная система нормативных правовых актов российского федерального финансового законодательства и законодательства субъектов РФ, объединенная общими принципами и осуществляющая в полном объеме правовое регулирование финансового контроля, включая правовое регулирование как государственного, так и муниципального контроля, что может быть достигнуто с помощью принятия федерального закона о финансовом контроле.
19 Термин «аудит» в российской законодательстве применяется в различных смыслах. Например, в Федеральном законе от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности» под аудиторской деятельностью понимается предпринимательская деятельность по независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей. Аудит не подменяет государственного контроля достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности, осуществляемого в соответствии с законодательством Российской Федерации уполномоченными органами государственной власти.
Вместе с тем в ином смысле термин «аудит» употребляется в других актах, например, в ст. 270 «Внутренний аудит» БК РФ (в ред. от 24 апреля 2007 г.), в ст. 95 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центробанке Российской Федерации (Банке России)».
При этом совокупность норм, издаваемых органами субъектов РФ и регулирующих отношения в области государственного финансового контроля, относится к финансовому праву субъекта РФ (которая является подсистемой российского финансового права) и включается в институт «финансовый контроль» финансового права Российской Фе-дерации20. Правовой институт «финансовый контроль» занимает ведущее место в системе финансового права. Проведенные в России законодательные реформы (в частности, административная, бюджетная, налоговая) направлены на создание единого правового поля.
В соответствии с юридической наукой отрасли, подотрасли права, институты права могут быть комплексными, т. е. регулируемыми правовыми нормами различных отраслей права, (например, конституционного, административного, гражданского права).
В категорию комплексной отрасли входит финансовое право, следовательно, правовой институт «финансовый контроль» регулируется не только нормами финансового права, но и нормами других отраслей, например, конституционного права и административного права. Подобный факт давно отмечается в юридической литературе. Так, М. В. Карасева полагает, что некоторые финансовые отношения (по поводу установления и взимания местных налогов, формированию и исполнению местных бюджетов, внебюджетных фондов) имеют комплексный характер21. Таким образом, характерной чертой правово-
20 В юридической литературе высказываются и другие мнения, например, что правовое регулирование финансового контроля является подотраслью финансового права. См.: Грачева Е. Ю., Толстопятенко С. П., Рыжкова Е. А. Финансовый контроль: Учебное пособие. М., 2004.
21 См.: Карасева М. В. Финансовое правоотношение. Воронеж, 1997. С. 48.
го регулирования в области финансового контроля является его комплексность.
1. Основной проблемой совершенствования законодательства о финансовом контроле является разработка и принятие федерального закона о финансовом контроле. В России до сих пор не имеется специального федерального нормативного правового акта о финансовом контроле, что тормозит создание стройной системы законодательства о финансовом контроле.
Неоднократно в юридической и экономической литературе поднимался вопрос о необходимости разработки и принятия федерального закона о государственном финансовом контроле22 .
Вместе с тем делались попытки разработать концепцию федерального закона, и был разработан модельный закон23.
2. Трудной проблемой разработки законопроекта о финансовом контроле является урегулирование федеральным законодательным актом отношений в области муниципального финансового контроля.
22 См.: Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации». В июне 2005 г. в Федеральном Собрании РФ проводилось обсуждение о совершенствовании финансового контроля в государствах СНГ. В начале 2007 г. вопрос о совершенствовании финансового контроля в РФ обсуждался в системе Счетной палаты РФ.
23 См.: Модельный закон // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ас-
самблея государств — участников Содружества Независимых Государств. 2005. № 35 (п. 2). С. 283—195.
См. например: Конюхова Т. В., Гармае-ва М. А., Горева А. В. Правовое обеспечение финансового контроля в Российской Федерации // Право и экономика. 2006. № 4, 5 и 6; Конюхова Т. В. К вопросу о концепции федерального закона «О финансовом контроле // Журнал российского права. 2006. № 6. С. 16.
В Европейской хартии местного
24
самоуправления24 заложены основы контроля над местным самоуправлением, который может осуществляться лишь на основе Конституции государства или закона; административный контроль должен осуществляться в основном за соблюдением законности; быть соразмерным; муниципалитет должен иметь достаточные средства, которые должны соответствовать полномочиям его органов, и часть средств — поступать в местный бюджет за счет местных налогов и сборов.
3. На основании ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуп-равления25 формируют местные бюджеты. В финансовых ресурсах местного самоуправления основную роль играют средства местного бюджета, часть из которых ранее формировалась за счет многочисленных местных налогов и сборов, численность которых ранее в отдельных субъектах РФ составляла около сотни.
Первоначально в России, как и в других странах СНГ, устанавливался порядок определения минимальных размеров местных бюджетов за счет местных доходных источников. Вместе с тем практика показала, что твердое закрепление в законах Российской Федерации о местном самоуправлении тех или иных видов налогов и сборов неоправданно.
В странах Европейского Союза экономическое развитие территорий примерно одинаковое, что позволяет местному самоуправлению получать основные доходы от одних и тех же видов налогов и сборов.
24 См.: СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
25 Т. Я. Хабриева справедливо считает, что местное самоуправление — это публичная власть территориального коллектива муниципального образования в соответствии с конституциями и законами. См.: Хабриева Т. Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 10—18.
В Российской Федерации на ее обширной территории имеются большие различия субъектов РФ как в климатических условиях, так и в экономическом развитии, образе жизни населения и в наличии залежей полезных ископаемых, что существенно влияет на доходы местных бюджетов от одного и того же вида местных налогов и сборов.
В соответствии с Указом Президента РФ от 18 августа 1996 г. № 12 1 426 было установлено, что региональные органы и органы местного самоуправления не могут вводить не предусмотренные федеральным законодательством местные налоги и сборы.
Ранее действовавшим Законом РФ от 21 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» было предусмотрено 23 вида местных налогов и сборов, а в ст. 15 Налогового кодекса РФ (в ред. от 29 июля 2004 г. № 95-ФЗ) этот перечень был ограничен 5 видами: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы. В настоящее время к местным налогам ст. 15 НК РФ относит только земельный налог и налог на имущество физических лиц.
Однако тенденция сокращения числа местных налогов и сборов компенсировалась. В соответствии с БК РФ в законах о бюджетах (федеральном бюджете, бюджетах субъектов РФ) стало шире применяться закрепление за местным самоуправлением долей от федеральных налогов и сборов.
Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ27 внесены изменения в гл. 9 («Доходы местных бюджетов») Бюджетного кодекса РФ, которые вступили в действие с 1 января 2008 г. Налоговые доходы бюджетов поселений (ст. 61),
26 СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4146.
27 С3 РФ. 2007. № 18. Ст. 2117.
налоговые доходы муниципальных районов (ст. 61налоговые доходы бюджетов городских округов (ст. 612) будут состоять из двух видов местных налогов: земельного налога и налога на имущество физических лиц, а также отчислений от значительного числа федеральных и региональных налогов. Предусмотрено значительное число неналоговых доходов местных бюджетов. Кроме того, муниципальным образованиям оказывается существенная финансовая помощь в форме дотаций, субсидий, субвенций. Органы местного самоуправления могут выпускать займы. Население муниципальных образований вправе принимать решения о добровольных сборах.
Это привело к необходимости улучшить бюджетное регулирование. Бюджетное регулирование является составной частью финансового регулирования, которое включает правовые нормы о финансовом контроле. Обычно понятие финансового регулирования (в широком смысле слова) понимается как правовое регулирование всей финансовой деятельности государства, так как в данном случае Российская Федерация представляет государство в целом, обладая финансовым суверенитетом28.
Таким образом, местное самоуправление располагает значительным количеством источников доходов и крупными бюджетными средствами, за расходованием которых необходим эффективный финансовый контроль.
4. Поскольку Россия — государство федеративное, постольку правовое регулирование государственного контроля за исполнением
28 См.: Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 47; Тихомиров Ю. А. Публичное право. М., 1995. С. 146; Заполь-ский С. В. Правовые проблемы самофинансирования предприятий в условиях полного хозяйственного расчета (финансово-правовой аспект): Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1989.
федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов осуществляется Российской Федерацией (п. «з» ст. 71 Конституции РФ) как собственником федеральной казны.
Аналогичным образом собственником бюджета (казны) является субъект РФ, и он в соответствии с федеральным законодательством осуществляет правовое регулирование государственного финансового контроля за исполнением бюджета субъекта, региональных внебюджетных фондов. Такое право субъекта РФ основано на норме ст. 76 Конституции РФ, в которой установлено, что «вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование».
Конституционный Суд РФ в постановлении от 10 декабря 1997 г. № 19-П29 решил, что отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению РФ не препятствует органам государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных ресурсов.
5. Европейская хартия местного самоуправления допускает возможность установления государственного контроля над органами местного самоуправления в основном в части соблюдения законности финансовой деятельности, а в отдельных случаях — и целесообразности расходования средств.
В России государственный финансовый контроль способствует поступлению в местные бюджеты доходных источников, а также эффективному расходованию бюджетных средств на государственные и муниципальные расходы и на социальную сферу.
29 СЗ РФ.1997. № 51. Ст. 5877.
Согласно п. «в» ст. 71 Конституции РФ регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина относится к ведению Российской Федерации и регулируется федеральными нормативными правовыми актами. На основании п. «б» ст. 72 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ, что предоставляет право субъектам РФ и в соответствии с федеральным законодательством принимать в пределах своих полномочий нормативные правовые акты. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения и принимает свои нормативные акты.
Россия — государство социальное, и в нем предусмотрена защита прав человека всеми органами, как государственными, так и муниципальными, т. е. всеми ветвями публичной власти, в деятельности которой одно из важных значений имеет контроль. Таким образом, Российская Федерация осуществляет общегосударственные функции.
В Концепции развития финансового законодательства, разработанной сотрудниками отдела финансового законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, отмечалось, что финансовая деятельность органов местного самоуправления не может рассматриваться вне единой государственной дисциплины и должна быть подчинена в рамках бюджетного процесса общим принципам бюджетного и налогового регулирования и контроля30.
30 См.: Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского // Концепция развития финансового законодательства (Г. В. Петрова, Т. В. Конюхова, М. А. Прищепа, М. И. Иванова). М., 2004. С. 234.
С 1 января 2008 г. Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ введен в новой редакции, Раздел IX «Государственный и муниципальный финансовый контроль» Бюджетного кодекса РФ, регулирующий основы государственного и муниципального финансового контроля.
Правовые нормы этого раздела определяют: формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами, и их права в области контроля соответствующих бюджетов; а также органы исполнительной власти, осуществляющие финансовый контроль.
При этом формы и порядок проведения ими финансового контроля устанавливаются БК РФ, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ и муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления РФ. БК РФ осуществляется также правовое регулирование финансового контроля, проводимого Федеральным казначейством, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета, контрольными и финансовыми органов субъектов РФ и муниципальных образований.
6. Как уже отмечалось, Европейская хартия местного самоуправления допускает возможность установления государственного контроля над органами местного самоуправления посредством норм Конституции РФ, а также законов государства.
В России урегулированы полномочия как федеральных органов, так и полномочия органов субъектов РФ в области осуществления финансового контроля над органами местного самоуправления по
вопросам переданных им государственных функций.
Обычно возникает вопрос о правомерности государственного финансового контроля над осуществлением остальных полномочий местного самоуправления.
В частности, государственный контроль в Республике Татарстан осуществляется над органами местного самоуправления путем системы индикативного управления в бюджетном процессе с использованием так называемого косвенного контро-ля31, т. е. без прямого воздействия на органы местного самоуправления. По мнению автора, такой термин не является удачным в отношении к государственным органам, поскольку защита граждан и их интересы относятся не только к местному самоуправлению. Таким образом, это общий контроль, потому что в указанном случае не проводятся ревизии, выездные проверки, характерные для финансового контроля, но положительная роль такого контроля очевидна.
Следует также отметить, что общий государственный контроль не нарушает права местного самоуправления, поскольку это запрещено ст. 133 Конституции РФ. Следовательно, муниципальный контроль не ликвидируется, а лишь дополняется общим государственным контролем, поэтому лучше защищаются права граждан.
7. Подготовленный на основании модельного закона проект федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации» определяет понятие, цели, задачи и принципы государственного финансового контроля. Органы контроля разделены на органы внутреннего финансового контроля и внешнего (счетные палаты).
31 См.: Коршунов С. А. Косвенный государственный контроль деятельности местного самоуправления (на примере Республики Татарстан // Журнал российского права. 2006. № 9. С. 46—56.
Законопроект предусматривает методологические основы осуществления государственного финансового контроля, его формы (предварительный, текущий, последующий), законодательное определение ревизии (комплексная проверка), проверки (тематическая и иные), обследования, экспертизы, а также сроки их проведения, порядок взаимодействия федеральных органов финансового контроля с органами субъектов РФ и с органами местного самоуправления, а также создание Координационного Совета при Президенте РФ, возглавляемого Председателем Счетной палаты РФ.
Однако текст проекта носит общий характер и, по мнению автора настоящей статьи, его следовало бы дополнить.
Во-первых, расширить наименование законопроекта указанием на муниципальный финансовый контроль. Это даст возможность четко определить в российском законодательстве принципы муниципального финансового контроля, где наиболее близко соприкасаются интересы государства и населения.
Во-вторых, распространить на муниципальные образования применение общих положений о финансовом контроле.
В-третьих, урегулировать пределы полномочий федеральных органов и полномочий субъектов РФ при осуществлении общего контроля над органами местного самоуправления и не ограничивать права местного самоуправления в нарушение ст. 133 Конституции РФ.
В-четвертых, разграничить понятия контроля и надзора.
В-пятых, урегулировать взаимодействие с общественными организациями, созданными в последнее время: с Общественной палатой РФ, Общественным Советом по инвестированию средств пенсионных накоплений, общественными советами при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах (руководство деятельно-
стью которых осуществляет Президент РФ), а также при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных федеральным министерствам.
В-шестых, предусмотреть другие положения методологического характера, имеющие важное значение для единообразного понимания положений в области регулирования отношений в сфере финансового контроля, предусмотренных федеральными законами и нормативными правовыми актами субъектов РФ и органов местного само-
управления, в частности, удлинить сроки возможного проведения повторных проверок.
Таким образом, принятие федерального закона «О финансовом контроле в Российской Федерации» позволит усовершенствовать правовое регулирование отношений в области финансового контроля, будет способствовать обеспечению законности, лучшей организации проведения финансового контроля, сохранности национального богатства и росту благосостояния населения России.
Проблемы правового регулирования рыбного хозяйства в России
Д. О. Сиваков
Рыбоводство и рыболовство являются важнейшими факторами продовольственной безопасности нашей страны, богатой рыбными и другими водными биологическими ресурсами. В силу своей природы рыбное хозяйство не может существовать и развиваться без соблюдения самых жестких требований к качественному и количественному состоянию вод. Однако нынешнее состояние востребованного этой отраслью хозяйства российского водного фонда оставляет желать лучшего. Разрушение экосистем водных объектов, связанное со строительством в бывшем СССР плотин на крупных равнинных реках, мели-
Сиваков Дмитрий Олегович — научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП.
оративных гидроузлов, нерациональным водопользованием, загрязнением и засорением заливов, мелководья, дельт, лиманов, стало гибельным для рыбных запасов. Многочисленные плотины и водозаборные сооружения, не имеющие рыбопропускных устройств, привели к пресечению миграционных путей и изоляции нерестилищ от мест нагула. Особый ущерб был нанесен ценным осетровым и лососевым видам рыб. В то же время добиться ощутимой пользы от существующих рыбопропускных устройств, по меткому выражению специалистов, можно, «научив рыбу читать» указатели. Упомянутые устройства зачастую не приспособлены для жизни рыб и нуждаются в совершенствовании. При этом наполненные в XX в. водохранилища имеют низкую рыбопродуктивность,
