CC BY
329
А.В. Червяковский
Червяковский Александр Владимирович — кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории права и государства Омской академии МВД России
Актуальные проблемы официального опубликования нормативных правовых актов
В соответствии с «Основами государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан», утвержденными Президентом РФ 4 мая 2011 года1, государство создает условия, обеспечивающие развитие правовой грамотности и правосознания граждан, их осведомленность о характере, способах и пределах осуществления и защиты их прав, охраняемы1х законом интересов в административном и судебном порядке, а также доступ граждан к квалифицированной юридической помощи. В данном документе в качестве мер государственной политики в области совершенствования законодательства России и правоприменения называется обеспечение доступности правовой информации, развитие системы правового просвещения и информирования граждан, включая развитие информационно-правовых ресурсов и обеспечение эффективного функционирования соответствующих информационно- справочных систем.
Одним из средств, позволяющим населению страны ознакомиться с имеющейся в государственных органах информацией, является официальное опубликование нормативных правовых актов. Конституция России, провозгласившая право граждан на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, закрепила и требование официального опубликования законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина (ч. 3 ст. 15 Конституции России). В то же время в Конституции не указывается, в каких источниках официального опубликования должны публиковаться законы и иные правовые акты. Официальное опубликование федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Федерального Собрания регламентирует Федеральный закон от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в ред. Федерального закона от 22 октября 1999 года № 185-ФЗ)2. Данный закон устанавливает три источника официального опубликования: «Собрание законодательства Российской Федерации», «Российская газета» и «Парламентская газета». В «Собрании законодательства Российской Федерации» и «Российской газете» также публикуются акты Президента РФ и Правительства РФ.
В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 10093 зарегистрированные в Министерстве юстиции РФ нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, которые подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».
Важно отметить, что далеко не все нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти публикуются в указанных выше источниках официального опубликования. Имеются свои источники у Центрального банка России, Пенсионного фонда России, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Фонда социального страхования России, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Так, в соответствии со статьей 7 Федерального закона от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)»4, нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России — «Вестнике Банка России». Однако Банк России может официально публиковать свои нормативные правовые акты и в других изданиях.
Чтобы гражданин или организация могли познакомиться с текстами правовых актов всех органов государственной власти и местного самоуправления, действующих на конкретной территории, он должен иметь доступ к нескольким источникам официального опубликования.
1 Российская газета. — 2011. — 14 июля.
2 Собрание законодательства РФ. — 1994. — № 8. — Ст. 801.
3 Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 33. — Ст. 3895.
4 Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 28. — Ст. 2790.
Не публикуются акты или отдельные их положения, содержащие сведения конфиденциального характера. Таких актов имеется достаточно много.
Больший массив правовых документов составляют акты, признанные Министерством юстиции РФ не нуждающимися в государственной регистрации. Последние подлежат опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим эти акты. Они, как правило, публикуются в ведомственных изданиях и размещаются на официальных сайтах данных органов власти.
Можно столкнуться и со случаями, когда в источнике официального опубликования публикуется лишь часть нормативного правового акта. Так в пункте 25 части 4 «Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденных приказом Министерства юстиции РФ от 4 мая 2007 года № 881, указывается, что в исключительных случаях приложения к нормативным правовым актам, содержащие таблицы, графики, карты, схемы (носящие вспомогательный или дополнительный характер), по согласованию федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации) с Министерством юстиции РФ могут не публиковаться, но с обязательным указанием в печати, какое приложение не приводится.
Следует признать, что действующая система официального опубликования нормативных актов имеет ряд существенных недостатков2. Сложившаяся система официального опубликования не позволяет осуществить поиск необходимой правовой информации. Нормативные правовые акты публикуются в разных источниках официального опубликования. Чтобы гражданин или организация могли познакомиться с текстами правовых актов всех органов государственной власти и местного самоуправления, действующих на конкретной территории, он должен иметь доступ к нескольким источникам официального опубликования.
Официальное опубликование в бумажном виде не позволяет познакомиться пользователю с актуальной редакцией нормативного правового акта, когда нет единого официального текста нормативного правового акта, в случае внесения в базовый текст каких-либо изменений или дополнений. В настоящее время для российского законотворческого процесса характерно принятие законов, вносящих поправки в уже действующие законы. «Объем принятых законов (федеральных и субъектов Российской Федерации) о внесении изменений в действующие законодательные акты многократно превышает объем самостоятельных (первичных) законов — проектов федеральных законов, подготовленных в виде их полнотекстовых редакций»3. В источниках официального опубликования публикуются лишь законы о внесении изменений и дополнений, измененный и дополненный закон в актуальной редакции не публикуется.
Решить проблему могло быть создание Свода законов Российской Федерации. Как известно, имеется положительный опыт СССР и входивших в него союзных республик, которые создавали такие своды. В ряде государств, обретших независимость после распада СССР, своды законов существуют. Так в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 19 января 1999 года «О формировании и издании Свода законов Республики Беларусь», в Беларуси формируется электронный Свод законов данного государства. Имеется определенный опыт субъектов Российской Федерации по созданию сводов законов. В ряде республик, входящих в состав России, приняты соответствующие законы. В соответствии с Указом Президента РФ от 6 февраля 1995 года «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации», в 90-е годы была начата работа по созданию Свода законов России. Свод законов должен был стать официальным, систематизированным и полным, постоянно пополняющимся собранием действующего законодательства России. Важнейшей целью его создания, как отмечал А.С. Пиголкин, является обеспечение доступности законодательства для всех граждан, получение реальных возможностей практического использования Свода во всех сферах общественной жизни4. Однако достаточно большой объем действующего российского законодательства, постоянные изменения и дополнения, вносимые в него, делают практически невозможным осуществление доступной для граждан систематизации действующих нормативных правовых актов в печатном виде. В тоже время следует отметить, что Указ Президента РФ от 6 февраля 1995 года отменен, хотя задачи, поставленные в данном Указе, являются актуальными и на сегодняшний день требуют своего решения.
1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2007. — № 23.
2 См.: Исаков В.Б. Официальное электронное опубликование как необходимая предпосылка для перехода к системе непрерывной кодификации // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: Материалы Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25—26 сентября 2008 года) / Под ред. В.М. Баранова и Д.Г. Краснова. — Н. Новгород, 2009. — С. 254—259; Хургин В.М. Официальное опубликование правовых актов в электронном виде // е111Ь.дрп1:Ь.ги/8иЬ8сг1Ье/1пСех.рИр?]оита1=п1:Ь&уеаг=2005&пит=5&аг1=2
3 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. — М., 2007. — С. 339.
4 См.: Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. — СПб., 2003. — С. 66.
В настоящее время также действуют правовые акты, принятые еще до установленного порядка официального опубликования нормативных правовых актов. Отдельные акты министерств и ведомств не были официально опубликованы, в то же время они продолжают действовать. Многие действующие акты, принятые в советский период, также продолжают действовать, при этом, даже если они и официально опубликовывались, найти источник официального опубликования затруднительно. Они никогда не перепечатывались, и найти текст данных актов можно только в правовых информационных системах. В частности, Верховный Суд РФ в своем Решении от 11 апреля 2006 года № ГКПИ06-124 и Кассационная коллегия данного суда в Определении от 22 июня 2006 года № КАС06-194 признали действующим в полном объеме Постановление Совета Министров РСФСР от 4 декабря 1974 года № 624 «О дополнении и частичном изменении Постановления Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года № 1327 “О дальнейшем улучшении дела охраны памятников культуры в РСФСР”», которое не было никогда опубликовано и на момент принятия решений было размещено только в правовых информационных системах «Гарант», «Кодекс» и «КонсультантПлюс».
Президент РФ подписал Распоряжение от 18 марта 2011 года № 158-рп, в соответствии с которым Министерству юстиции Министерством юстиции РФ и федеральным органам исполнительной власти и органам государственной власти субъектов Министерством юстиции России даны поручения, касающиеся осуществления мер по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР или их отдельных положений в законодательство Российской Федерации, а также признанию указанных актов недействующими на территории России. Министерству юстиции Министерством юстиции РФ предписано осуществлять координацию деятельности государственных органов власти по инкорпорации правовых актов, ежегодно утверждать соответствующий план мероприятий на основе предложений органов государственной власти России, а также докладывать Президенту РФ о результатах проведенной работы.
Следует согласиться с предложением Д.Н. Бахраха о возобновлении практики официального переиздания текстов федеральных законов с учетом изменений, внесенных в них на дату переиздания. «И прежде всего следует решить вопрос об официальных текстах кодексов»1.
Появление новых информационных технологий, активное использование Интернета поставили перед учеными и практиками вопрос о возможности официального опубликования правовых актов не только в бумажном (печатном), но и электронном виде. По мнению ряда ученых, решить проблемы недостатков бумажного (печатного) опубликования может придание статуса официального опубликования электронным изданиям и постепенный переход к только электронному официальному опубли-кованию2.
Такая точка зрения находит поддержку в органах государственной власти. Переходят на официальное опубликование нормативных актов в электронном виде органы государственной власти Санкт-Петербурга. В соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года № 445-112 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт- Петербурга»3 официальным опубликованием закона Санкт-Петербурга является первое размещение его полного текста на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в Интернете либо первая публикация его полного текста в одном из печатных средств массовой информации, указанных в Законе. Исключение из правил публикации принимаемых законов сделано только для закона о бюджете города (предусмотрена публикация полного текста в журнале «Вестник Комитета финансов Санкт-Петербурга»). Официальным опубликованием правовых актов Законодательного собрания Санкт-Петербурга, губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иного исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга является их первое размещение полного текста на официальных сайтах в Интернете.
Проблема электронного опубликования становится тем более актуальной, что в настоящее время от государственных органов требуется размещать тексты нормативных актов, регулирующих их деятельность, на своих официальных сайтах. Об этом же говорит Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»4. 24 ноября 2009 года принято постановление Правительства № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»5. Этим постановлением утверждены перечень информа-
1 Бахрах Д. Н. Действие норм права во времени: Теория, законодательство, судебная практика. — М., 2004. — С. 70.
2 См.: Исаков В.Б. Официальное электронное опубликование как необходимая предпосылка для перехода к системе непрерывной кодификации // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: Материалы Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25—26 сентября 2008 года) / Под ред. В.М. Баранова и Д.Г. Краснова. — Н. Новгород, 2009. — С. 262; Хургин В.М. Официальное опубликование правовых актов в электронном виде // еШЬ.дрп1:Ь.ги/8иЬ8спЬе/1пСех.рИр?]оита1=п1:Ь&уеаг=2005&пит=5&аг1=2
3 Петербургский Дневник. — 2010. — № 29.
4 Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 7. — Ст. 776.
5 Собрание законодательства РФ. — 2009. — № 48. — Ст. 5832.
ции о деятельности Правительства РФ, размещаемой на официальных сайтах государственных органов в Интернете, перечень информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в Интернете.
К настоящему времени многие государственные органы, как федеральные, так и субъектов Федерации, имеют свои сайты в Интернете. На сайтах федеральных органов исполнительной власти размещаются нормативные правовые акты данных органов, в том числе признанные Министерством юстиции РФ не нуждающимися в государственной регистрации, публикующиеся в ведомственных периодических изданиях. В настоящее время для большинства федеральных органов исполнительной власти источниками официального опубликования выступают различные периодические издания. Также предусматривается размещение нормативных правовых актов на сайтах соответствующих органов. Ряд государственных органов размещает нормативные правовые акты только на своих официальных сайтах. Так, в соответствии с «Порядком опубликования и вступления в силу актов Федерального дорожного агентства, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации», утвержденным приказом Федерального дорожного агентства РФ от 27 июня 2011 года № 157, акты данного федерального агентства, признанные Министерством юстиции РФ не нуждающимися в государственной регистрации, подлежат «опубликованию на официальном сайте Федерального дорожного агентства в сети Интернет (www.rosavtoCor.ru)»1.
10 августа 2011 года Президент РФ в соответствии с частью 1 статьи 14 Федерального закона от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» подписал ряд указов, направленных на размещение в Интернете информации о деятельности федеральных государственных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и подведомственных им федеральных государственных органов. Так, на основании Указа Президента РФ от 10 августа 2011 года № 1060 «Об утверждении перечня информации о деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, размещаемой в сети Интернет»2 подлежат размещению акты МВД России (приказы, распоряжения и другие акты) в течение пяти рабочих дней со дня государственной регистрации или их издания (если эти акты не подлежат государственной регистрации).
Размещение нормативных правовых актов в электронном виде в информационных системах и в Интернете — перспективное направление деятельности государства и гражданского общества. Считаем вполне возможным введение официального электронного опубликования нормативных актов на сайтах органов государственной власти3. Однако для этого необходимо, чтобы органы государства помещали информацию о нормативных правовых актах, регламентирующих их деятельность, отвечали на вопросы, задаваемые посетителями сайтов.
Представляется, что необходим единый электронный орган официального опубликования федерального законодательства. Такой же орган, полагаем, должен быть создан и в субъектах федерации. Единый электронный орган официального опубликования нормативных правовых актов функционирует в целом ряде зарубежных государств4.
В настоящее время наибольшей популярностью у государственных органов и граждан пользуются справочные правовые системы, созданные негосударственными организациями. К сожалению, следует констатировать, что в настоящее время сложилась такая ситуация, что человек имеет возможность познакомиться с законом с учетом внесенных в него очередных изменений и дополнений лишь на экране компьютера в неофициальной редакции СПС «КонсультантПлюс» или «Гарант». Такая законодательная техника, как отмечают известные ученые, не ориентирована на человека5.
В решении Дзержинского районного суда г. Санкт-Петербурга от 21 октября 2005 года, принятого по жалобе, подготовленной юристами ИРСИ, зафиксировано, что размещение федеральными органами исполнительной власти некоторых сведений в информационно-правовых системах «Консультант-Плюс» и «Гарант» не является надлежащим исполнением постановления Правительства РФ от 12 февраля 2003 года № 98, нарушает или препятствует осуществлению гражданами своих прав. Ком-
1 Российская газета. — 2011. — 29 июля.
2 Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 33. — Ст. 4903.
3 См.: Исаков В.Б. Официальное электронное опубликование как необходимая предпосылка для перехода к системе непрерывной кодификации // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: Материалы Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25—26 сентября 2008 года) / Под ред. В.М. Баранова и Д.Г. Краснова. — Н. Новгород, 2009. — С. 260.
4 См.: Талапина Э.В. Электронное опубликование нормативных актов: зарубежный опыт // Государство и право. — 2009. — № 7. — С. 59.
5 См.: Поленина С.В. Формирование правового пространства России в условиях глобализации: состояние и технико-юридические проблемы совершенствования законодательства (вместо предисловия) / С.В. Поленина, В.М. Баранов // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации: Сборник статей. — М.; Н. Новгород, 2007. — С. 11.
пании, распространяющие правовую информацию, предоставляют ее пользователям на коммерческой основе, информация носит платный характер и не может считаться общедоступной. Полагаем, такая позиция суда является справедливой. В то же время, нами были проанализированы решения судебных органов, в том числе Верховного Суда РФ, в которых затрагиваются вопросы официального опубликования нормативных правовых актов. Нередко судьи отмечают, что размещение нормативных правовых актов в системах «Гарант» и «КонсультантПлюс» позволяет населению и иным лицам обеспечить возможность ознакомиться с содержанием нормативного правового акта1.
Указанные выше и иные негосударственные справочные правовые системы, на наш взгляд, не должны относиться и, справедливо, не относятся к источникам официального опубликования нормативных правовых актов. В то же время следует признать, что коммерческие справочные правовые системы являются одним из самых надежных источников получения правовой информации. Полагаем, что разработчики и владельцы негосударственных правовых систем, понимая, что их правовые системы не являются источником официального опубликования, даже при наличии конкуренции со стороны государственных систем, смогут предложить такой набор услуг, который по достоинству оценят их клиенты.
В настоящее время в Федеральном Собрании РФ находится на рассмотрении законопроект № 568029-5 «О внесении изменений в Федеральный закон “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания”»2. Данный законопроект внесен в порядке законодательной инициативы Президентом РФ и направлен на расширение источников официального опубликования федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания РФ. Новизна законопроекта, вносимого Президентом страны, заключается в том, что официальным опубликованием будет выступать размещение закона и подзаконного нормативного правового акта на официальном интернет-портале правовой информации. В соответствии с проектом закона, официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) — официальное электронное периодическое издание и входит в государственную систему правовой информации, функционирование которой обеспечивает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации.
Придание электронному ресурсу статуса источника официального опубликования, на наш взгляд, является правильным решением. Следует отметить, что данный интернет-портал действует и в настоящее время. Официальный Интернет-портал правовой информации разработан по заказу ФСО России в рамках работ по развитию Государственной системы правовой информации, проводимых в соответствии с утвержденными Президентом РФ Концепцией правовой информатизации Российской Федераципи и Положением о Федеральной службе охраны Российской Федерации, а также утвержденной Правительством РФ Г осударственной программой «Информационное общество (2011—2020 годы)»3. Если законопроект будет принят, он позволит официально закрепить, как отмечалось ранее, статус портала как источника официального опубликования. Вполне возможно в дальнейшем создание электронного Свода законов, доступного для всего населения России. Однако полагаем, что в настоящее время нельзя полностью отказываться от сложившейся системы официально опубликования. Источников официального опубликования уже сейчас достаточно много. Для исчисления сроков официального опубликования вполне достаточным может оказаться публикация аутентичного текста правового акта в одном источнике официального опубликования, при этом издаваемая небольшим тиражом. И поэтому могут возникнуть разночтения, касающиеся определения даты вступления в силу нормативного правового акта.
По нашему мнению, государству следует принимать меры по разработке информационно-поисковых экспертных систем, позволяющих пользователю в диалоговой форме получать необходимую ему правовую информацию. Государству необходимо расширять сеть центров и пунктов доступа граждан к официальной информации. Их следует организовывать на базе общедоступных библиотек (не только областных, но и, прежде всего, городских, районных, поселковых), в отделениях почтовой связи ФГУП «Почта России», государственных и муниципальных учреждениях по оказанию бесплатной юридической помощи, учебных заведениях, учреждениях здравоохранения.
1 См., к примеру: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 30 марта 2010 года по делу № 50-Г 10-7.
2 Государственная Дума Федерального Собрания РФ. Официальный сайт. Электронный ресурс // аБ02с12.с1ита. доу.ги/таіп.п8І/%283ргаука%29?ОрепАдеп1&ВМ=568029-5&02
3 О портале // шшш.ргауо.доу.ги/радез/аЬои1:.И1:т!
