CC BY
150
Макаренко
Татьяна
Николаевна
Информатизация общества: электронное опубликование
Аннотация: Доклад посвящен вопросам официального опубликования и обнародования правовых актов, проблемам обеспечения доступа граждан к правовой информации, что следует рассматривать как реализацию их конституционного права на информацию, вопросам обеспечения единства информационного пространства РФ.
Ключевые слова: информатизация, систематизация, официальное опубликование, правовой акт, правовая информация, официальные электронные источники опубликования.
Любой нормативный акт издается для того, чтобы в установленный промежуток времени и на определенной территории регулировать определенные общественные правоотношения. Установление пределов действия нормативных правовых актов необходимо для правильной реализации норм права.
Все нормативные правовые акты начинают действовать с момента вступления их в силу.
Установление точного срока вступления в силу нормативных правовых актов важно потому, что именно с этого момента их предписания подлежат обязательному исполнению.
Действие нормативных актов распространяется, как правило, на территорию, которая подведомственна органу, их издавшему.
Так, нормативные акты федерального уровня действуют соответственно на всей территории федеративного государства; нормативные акты субъектов федерации - на территории субъекта; акты местного самоуправления - на территории района, префектуры, города и т. п. [1].
Вступление в силу нормативных правовых актов неразрывно связано с их официальным опубликованием.
Официальный порядок опубликования правовых актов нормативно урегулирован, является завершающей стадией правотворческого процесса, а также, что важно, официальное опубликование носит удостоверяющий характер.
Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации все законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы офи-
циально для всеобщего сведения, т. е. законодательно закреплено право каждого на информацию, а на органы государственной власти и местного самоуправления возложена обязанность обеспечить это право.
В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» [2] было в свое время указано, что в силу ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации не могут применяться законы, а также любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В соответствии с указанным конституционным положением суд не вправе основывать свое решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина.
Неопубликованные в установленном порядке акты не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Порядок официального опубликования федеральных нормативных правовых актов определен Федеральным законом Российской Федерации от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» [3] и Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской
Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» [4].
По общему правилу (если иное не установлено в самих нормативных актах), в Российской Федерации законы вступают в силу по истечении десяти дней со дня их официального опубликования; нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ - по истечении семи дней после их официального опубликования; нормативные акты министерств и ведомств -после государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, по истечении десяти дней после их официального опубликования.
Официальное опубликование правового акта означает помещение его текста в установленном официальном источнике опубликования, которое воспроизводит полный аутентичный текст данного правового акта.
Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).
Официальным опубликованием актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации считается первая публикация их полных текстов в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение десяти дней после дня их регистрации Минюстом России, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти государственного учреждения - издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, который издается еженедельно. Официальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием «Научно-технический центр правовой информации «Система» Федеральной службы охраны Российской Федерации, а также органами государственной охраны.
В соответствии с Законом РФ от 25.10.1991 № 1807-1 «О языках народов Россий-
ской Федерации» [5] правовые акты федерального уровня официально публикуются на государственном языке Российской Федерации.
С 2011 года официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) является официальным источником опубликования указанных правовых актов, сетевым изданием и входит в государственную систему правовой информации.
Как может показаться с первого взгляда, система официального опубликования правовых актов давно сложилась и хорошо выстроена, но на практике она имеет ряд существенных недостатков.
Далеко не все нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти публикуются в указанных выше источниках официального опубликования (например, у Банка России имеется свой источник). Не публикуются акты или отдельные их положения, содержащие сведения конфиденциального характера, а их далеко не малое количество.
Большой массив правовых документов составляют акты, признанные Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации. Последние подлежат опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим эти акты. Они, как правило, публикуются в отдельных ведомственных изданиях и размещаются на различных официальных сайтах данных органов власти [6].
Часто встречаются случаи, когда в официальном источнике публикуется только часть нормативного правового акта - как правило, без приложений.
Сложившаяся система официального опубликования на сегодняшний день не позволяет осуществить быстрый поиск необходимой правовой информации.
Как отмечается, проблема доступа к правовой информации имеет несколько аспектов. Первый определяется физической возможностью найти и получить текст искомого документа. Второй связан с неизбежной множественностью решений по конкретным вопросам при существующей ныне интенсивности нормотворчества.
Потребитель информации вынужден искать все акты, регулирующие конкретный предмет. В таких условиях критически важным является наличие отлаженного механизма доведения нормативной информации до ее потребителя и приходится констатировать, что такой механизм в настоящее время не сформирован.
Из всего объема нормативной информации стабильно доступны лишь акты Президента, Правительства и Федерального Собрания [7].
Официальное опубликование на данный момент не позволяет ознакомиться с актуальной редакцией нормативного правового акта, так как нет единого официального текста нормативного правового акта в случае внесения в базовый текст каких-либо изменений или дополнений. В официальных источниках публикуются лишь правовые акты о внесении изменений и дополнений. Измененный и дополненный правовой акт в актуальной редакции не публикуется, информация об утрате силы или отмене правового акта в базовый текст также не вносится.
Еще действуют правовые акты, принятые до установленного сейчас порядка официального опубликования нормативных правовых актов. Отдельные акты министерств и ведомств так и не были официально опубликованы, в то же время они продолжают действовать. Многие действующие акты, принятые в советский период, также продолжают действовать; при этом, даже если они и были официально опубликованы, найти источник данной публикации весьма затруднительно. Данные акты никогда не перепечатыва-лись, и найти их текст иногда можно только в правовых информационных системах [6].
Судебная практика уже давно сталкивается с проблемами применения неопубликованных правовых актов, определения даты вступления в силу официально опубликованных правовых актов, а также источника опубликования [8-10].
Фактически в Российской Федерации роль источников правовых актов играют коммерческие справочные правовые системы, информация в которых не носит официального характера, и доступ к которым имеет существенные ограничения.
Использованию потенциала информационных технологий препятствуют разрозненность государственных информационных ресурсов, невозможность сопоставить данные, содержащиеся в этих ресурсах, а также значительное дублирование информации. Требуется обеспечить полноту, достоверность, актуальность и доступность официальной правовой информации в электронном виде, в том числе за счет модернизации механизмов официального опубликования правовых актов, интеграции систем информационно-правового обеспечения органов государственной власти. Важными являются совершенствование порядка официального опубликования правовых актов, закрепление за тек-
стами правовых актов в электронном виде статуса источника официального опубликования [11].
Государственные информационно-правовые системы в настоящее время не могут соперничать с коммерческими справочными правовыми системами. Предполагается, что разработчики и владельцы негосударственных правовых систем, понимая, что их правовые системы не являются источником официального опубликования, даже при наличии конкуренции со стороны государственных систем смогут предложить такой набор услуг, который по достоинству оценят их клиенты [6].
В литературе предлагаются различные подходы к концентрации всего нормативного материала в одном общедоступном официальном источнике: единый печатный орган официального опубликования нормативных правовых актов разных уровней; единое издание, имеющее две формы - бумажную и машиночитаемую; общероссийская правовая информационная система; интегрированная база данных по системе правовой информации; государственный информационно-правовой портал, на котором участники законотворческой и нормотворческой деятельности будут иметь возможность размещать нормативные правовые акты и предусматривается возможность автоматизированного взаимодействия с Единым порталом государственных (муниципальных) функций и услуг; создание электронной правовой системы в форме базы официальных текстов, включаемых в нее после официального опубликования в периодическом издании (официальная электронная инкорпорация) [12].
Не лишено рациональности предложение осуществлять официальное опубликование всех правовых актов федерального уровня в едином издании, имеющем две формы - традиционную бумажную и машиночитаемую, что не только устранит проблему множественности источников опубликования, но и позволит признать с точки зрения статуса машиночитаемую версию текста правового акта равноценной его «бумажной» версии. Тем самым во многом решается и проблема статуса официального опубликования в электронном виде.
При этом речь идет о двух формах доступа к информации, содержащейся в одном издании [7].
Необходимо отметить, что ранее существовал единый государственный учет нормативных актов СССР и союзных республик [13].
Государственный учет нормативных актов Верховного Совета, Президиума Верховного Совета, Совета Министров, министерств и ведомств
СССР, Верховных Советов, Президиумов Верховных Советов и Советов Министров союзных республик вел Научный центр правовой информации при Всесоюзном научно-исследовательском институте советского законодательства Министерства юстиции СССР (сейчас это Научный центр правовой информации Минюста России).
Нормативные акты направлялись в Центр принявшими их государственными органами не позднее тридцати дней со дня принятия, независимо от срока их вступления в силу.
В Центр направлялись полные тексты нормативных актов со всеми приложениями, содержащими нормативные предписания, подлежащие государственному учету в одном экземпляре на русском языке.
Государственный учет включал в себя не только централизованный сбор и регистрацию этих актов, но и поддержание в контрольном состоянии их фондов и централизованную информацию о таких актах.
Наряду с государственным учетом нормативных актов в Центре, министерства юстиции союзных республик вели учет республиканского законодательства и нормативных актов министерств и ведомств республик, обязательных для других министерств, ведомств, общественных организаций и граждан. Учет осуществлялся с соблюдением указаний Министерства юстиции СССР.
В исследованиях отмечается ключевая роль Министерства юстиции и Научного центра правовой информации Минюста России в создании первых правовых баз данных, что подтверждает значение федерального органа юстиции в формировании национальной системы правовой информации [14-15]. Предлагается создание единого регистра нормативных правовых актов -правовой информационной системы, содержащей в электронном виде интегрированную официальную правовую информацию. Данное электронное издание должно являться официальным электронным источником опубликования.
При этом законодательно должны быть решены вопросы о правовых последствиях включения в единый регистр нормативных правовых актов, принципах и правилах формирования единого регистра, об актах СССР, продолжающих действовать на территории Российской Федерации, мероприятиях по систематизации и кодификации законодательства, его классификации [14, 6].
Электронные федеральные фонды данных все же создаются государством и законодательно урегулированы.
Так, опубликование национального стандарта в печатном издании и в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме как официальный способ опубликования закреплено законодателем в Федеральном законе «О техническом регулировании» [16].
В соответствии с данным законом также были утверждены рекомендации [17-18] по комплектованию Федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов, учета поступающих документов, их хранения и ведения.
При этом определено, что ведение Федерального фонда - это процесс поддержания его в актуализированном состоянии путем пополнения новыми документами, в том числе изменениями, дополнениями и поправками, изъятия отмененных, замененных и утративших силу документов. Фонд ведется одновременно в виде электронной системы актуальной базы данных и систематизируется на бумажных носителях.
Создание и ведение Федерального фонда осуществляет ФГУП «Российский научно-технический центр информации по стандартизации, метрологии и оценке соответствия».
В соответствии с Постановлением Правительства РФ [19] копии официально опубликованных национальных стандартов и общероссийских классификаторов, полученные из информационной системы в электронно-цифровой форме, могут быть признаны официальными публикациями при наличии электронной цифровой подписи должностного лица, уполномоченного на то в установленном порядке Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии.
Официальное электронное опубликование рассматривается как необходимая предпосылка для перехода к системе непрерывной кодификации, указываются очевидные недостатки бумажного носителя:
> недостаточный динамизм;
> затруднения с определением начала действия правового акта;
> трудности хранения и поиска;
> экономические и экологические ограничения;
> неопределенность правового статуса печатного документа;
> неидентичность различных версий официальных текстов [20].
Сама бумажная форма юридических документов ставит непреодолимые барьеры для их глубокой систематизации и кодификации.
Ее возможности принципиально ограничены. Даже при условии полного финансирования государством масштабных кодификационных работ бумажная форма не позволяет оперативно обновлять и переиздавать подготовленные тома сводов законов, отражать в них постоянно меняющиеся связи нормативных правовых актов между собой, с международными документами, судебной практикой, научной доктриной и т. д. Однако все эти задачи вполне разрешимы и успешно реализуются в процессе кодификации, осуществляемой в электронной форме.
Обзор проблем официального опубликования правовых актов позволяет сделать вывод, что за несколько столетий государство полностью исчерпало возможности бумажной формы опубликования. Очевидно, что эпоха бумажного опубликования нормативных правовых актов подходит к концу [21].
Оптимальным обеспечением потребности общества и государства в доступе к текстам нормативных правовых актов в современных условиях является электронная форма распространения правовой информации, а электронное опубликование, как часть этой деятельности, является наиболее перспективным способом решения проблемы доступа к правовой информации [12].
Представляется, что в целях обеспечения единства правового пространства России целесообразно определить единый порядок электронного официального опубликования правовых актов Российской Федерации.
Возможно, при этом будет перспективным взаимодействие Федеральной службы охраны Российской Федерации, Научно-технического центра правовой информации «Система», имеющих опыт работы с государственной системой распространения правовых актов в электронном виде, на которые возложена ответственность за эталонный банк данных, а также Министерства юстиции Российской Федерации, Научного центра правовой информации Минюста России, на которых возложена ответственность за ведение федерального и муниципального регистров и ведение банка данных федеральных органов исполнительной власти России (ФОИВ).
Перспективным видится и закрепление за регистрами и банком данных ФОИВ статуса информационной системы по официальной регистрации и публикации правовых актов Российской Федерации в электронном виде.
Некоторые авторы опасаются, что любая государственная электронная система учета
и контроля, имеющая целью навести порядок в определенной области отношений, становится объектом массированных пиар-атак и дискредитации, имеющих целью приостановить введение этой системы в эксплуатацию, доказать ее «неработоспособность», и, по возможности, вернуть систему учета и контроля на прежний уровень.
Нельзя исключить, что система официального опубликования нормативных правовых актов, задевающая стереотипы отдельных чиновников, привыкших работать «в тени», также не станет таким объектом.
Этому должна противостоять плановая работа по разъяснению преимуществ и достоинств системы официального электронного опубликования, а также своевременная реакция ученых, специалистов, экспертов.
Необходимо помнить, что развитие правовой информатизации должно быть направлено на удовлетворение общегосударственных, а не местнических интересов, правовая информатизация призвана служить всему обществу - как государственной власти, так и гражданам; управление процессами в этой области должно находиться в руках государства, которое согласно Конституции обязано обеспечить права и свободы граждан путем контроля за достоверностью распространяемой правовой информации и ее своевременной актуализации [21].
Положительный опыт информатизации можно и нужно перенять у союзного государства Республики Беларусь.
С созданием Национального центра правовой информации Республики Беларусь (НЦПИ) - государственного научно-практического учреждения, осуществляющего сбор, учет, обработку, хранение, систематизацию и актуализацию эталонной правовой информации, ее распространение (предоставление), а также официальное опубликование правовых актов, появилась государственная система правовой информации (ГСПИ) [22].
В соответствии с Декретом, единственным источником официального опубликования правовых актов сейчас является Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь (www.pravo.by) - основной государственный информационно-правовой Интернет-ресурс в области права и правовой информатизации.
При этом датой официального опубликования правового акта является дата размещения текста правового акта на этом портале в точном соответствии с подписанным подлинником.
Как отмечается [23], бесспорное преимущество использования сети Интернет заключается в том, что количество и объем правовых актов, публикуемых на правовом портале, не ограничены ни временем, необходимым для полиграфического изготовления тиража печатного издания, ни периодичностью его выхода в свет, ни иными характеристиками, присущими материальному носителю.
Результат данной новации очевиден -оперативность официального опубликования и одновременно доступность правовой информации по сравнению с печатным изданием увеличиваются многократно.
Особо следует отметить, что у каждого осталась возможность ознакомиться с текстами правовых актов в издаваемых печатных изданиях, но такое опубликование уже является неофициальным источником.
Представляется, что переход на цифровую форму (без отказа от печатных изданий) и закрепление единого порядка официального электронного опубликования правовых актов Российской Федерации обеспечит единство правового пространства России и будет являться самым эффективным способом обеспечения доступа к правовой информации.
Литература
1. Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебное пособие для высших учебных заведений / Под ред. профессора В.Г. Стрекозо-ва. - М.: ИПП «Отечество», 1993. С. 199-201.
2. «Российская газета», № 247, 28.12.1995 г.
3. «Российская газета», № 111, 15.06.1994 г.
4. СЗ РФ, 27.05.1996, № 22, ст. 2663.
5. «Ведомости СНД и ВС РСФСР», 12.12.1991, № 50, с. 1740.
6. Червяковский А.В. Печатное и электронное официальное опубликование нормативных правовых актов // Современное право. -2011. -№ 3. С. 8-11.
7. Хургин В.М. Официальное опубликование правовых актов в электронном виде.
8. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 октября 1996 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года «О внесении изменений в закон Российской Федерации «Об акцизах» //СЗ РФ, 04.11.1996, № 45, с. 5202.
9. Определение Конституционного суда РФ от 2 марта 2006 г. № 58-О «По жалобе гражданина Смердова С.Д. на нарушение его кон-
ституционных прав ч. 1 ст. 251 ГПК РФ» // Вестник Конституционного суда РФ. - 2006.
- № 4. С. 48-49.
10. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 2008. - № 1.
11. Распоряжение Правительства РФ от 20.10.2010 № 1815-р «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)» // СЗ РФ, 15.11.2010, № 46, с. 6026.
12. Смышляев С.М. Электронное опубликование нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Интернет и современное общество: Труды XIII Всероссийской объединенной конференции. Санкт-Петербург, 19-22 октября 2010 г. - СПб., 2010. С.54-58.
13. Положение о государственном учете нормативных актов Союза ССР и союзных республик, утверждено Приказом Министра юстиции СССР от 18 марта 1977 г. № 3.
14. Филатова Л.В. Развитие государственных электронных сервисов в области правовой информации // Российская юстиция. - 2012.
- № 4. С. 42-45.
15. Морозов А.В. Роль Минюста России в формировании единого пространства электронной правовой информации // Вып. 1: Электронное законодательство: доступ к нормативно-правовой информации в электронной среде: сб. ст. междунар. науч. практ. конф. / науч. ред. Н.А. Шевелёва, д-р юрид. наук, проф. - 2011. - 306 с.
16. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ, 30.12.2002, № 52, с. 5140.
17. Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 24 апреля 2006 г. № 77-ст «Об утверждении рекомендаций по стандартизации».
18. Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 30.01.2008 № 175 «О реализации Постановлений Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 г. № 500 «О федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и Единой информационной системе по техническому регулированию» и от 29 декабря 2007 г. № 966 «О внесении изменений в Положение о фе-
деральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и Единой информационной системе по техническому регулированию» // Вестник Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии. - 2008. - № 2.
19. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2003 г. № 594 «Об опубликовании национальных стандартов и общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации» // СЗ РФ, 29.09.2003, № 39, с. 3773.
20. Исаков В.Б. Официальное электронное опубликование как необходимая предпосылка для перехода к системе непрерывной кодификации // Кодификация законодательства: теория, практика, техника : Материалы научно-практической конференции, 2009. С. 254-262.
21. Официальное электронное опубликование: История, подходы, перспективы / Под ред. проф. В.Б. Исакова. - М. : Формула права, 2012. - 320 с.
22. Радиванович Н.Н. Информационно-правовые ресурсы Республики Беларусь // Вып. 1: Электронное законодательство : доступ к нормативно-правовой информации в электронной среде: сборник статей междунар. науч.-практ. конференции / научный редактор Н.А. Шевелёва, доктор юрид. наук, проф. - 2011. - 306 с.
23. Радиванович Н.Н. Официальное опубликование правовых актов в Республике Беларусь. Переход к электронной форме // Вып. 2: Право на доступ к информации: возможности и ограничения в электронной среде : сб. материалов международной науч.-практ. конф. / научный редактор Н.А. Шевелёва, доктор юрид. наук, проф. - 2012. - 298 с.
Рецензент: Морозов Андрей Витальевич
доктор юридических наук, профессор
