CC BY
46АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В ОБЛАСТИ ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА
Рагозина Н.В.
Статья посвящена проблемам исполнения постановлений таможенных органов Российской Федерации по делам об административных правонарушениях. В публикации дается содержательная характеристика существующих пробелов и противоречий законодательства, регулирующего процедуру исполнительного производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела. Обозначаются возможные пути совершенствования производства по исполнению постановлений таможенных органов по делам об административных правонарушениях
This article is devoted to the actual problems on execution of Russian customs authorities ' decisions on cases concerning administrative offences. A substantial description of gaps and contradictions in legislation regulating the executive proceedings on cases concerning administrative offences in customs area is done. The possible improvements of execution procedure of customs authorities' decisions on cases concerning administrative offences are discussed
Ключевые слова: административное право, исполнительное производство, административные правонарушения, таможенное дело, исполнение постановлений таможенных органов
Key words: administrative law, executiveproceedings, administrative offences, customs activity, execution of customs authorities' decisions
В современных условиях совершенствования механизма внешнеэкономической деятельности России и повышения эффективности системы таможенного регулирования приоритетной как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе остается фискальная функция, последовательное и пунктуальное исполнение которой позволяет таможенным органам перечислять в доходную часть федерального бюджета значительный объем денежных средств. Одним из основных способов получения данных доходов является деятельность уполномоченных органов государственной власти по исполнению постановлений по делам об административных правонарушениях1.
Согласно пункту 8 статьи 6 Таможенного кодекса Таможенного союза (ТК ТС), к числу основных задач таможенных органов относится выявление, предупреждение и пресечение административных правонарушений и
1 Габдуллина Н.В. Особенности исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях II Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И.Герцена. № 10 (31): Аспирантские тетради: Научный журнал. - СПб., 2007. С. 41-46.
Рагозина H.B.
преступлений в соответствии с законодательством государств - членов Таможенного союза2.
Для решения этой задачи таможенные органы наделены правомочиями осуществлять производство по делам об административных правонарушениях (АП) и привлекать лиц, виновных в их совершении, к ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) (пункт 3 статьи 7 ТК ТС)3.
Исполнительное производство в деятельности таможенных органов представляет собой совокупность взаимосвязанных действий, урегулированных российским законодательством и направленных на принудительное исполнение постановлений в отношении физических, должностных и юридических лиц о назначении им административного наказания4.
Необходимым условием результативной деятельности таможенных органов на всех стадиях административного регулирования, в том числе на стадии исполнения административного наказания, является наличие качественного нормативно-правового регулирования исполнительного производства и эффективного механизма его реализации.
Существующая практика применения нормативно-правовых актов, регулирующих исполнительное производство, показывает, что эффективность их применения на современном этапе является достаточно низкой. По данным Федеральной Службы Судебных Приставов Российской Федерации за 2009 год фактическим исполнением заканчивается около 50 % исполнительных производств в год5.
По данным статистической отчетности судов общей юрисдикции в 2009 году штрафы по делам об административных правонарушениях были уплачены добровольно на сумму, составляющую 24,5 % от общей суммы штрафов, наложенных судами, а взыскано принудительно судебными приставами-исполнителями всего 13,9% от суммы штрафов, направленных им на принудительное исполнение6. По постановлениям таможенных органов
2 Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27.11.2009 № 17) (в действующей редакции) II Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 50. Ст. 6615.
3 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Закон Российской Федерации от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в действующей редакции) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 43. Ст. 32.
4 Бровко Н.В., Смоленский М.Б. Административное право. - М., 2003. С. 167.
5 Согласно обобщенным данным ведомственной статистической отчетности за 12 месяцев 2009 года службой судебных приставов окончено и прекращено 7023 исполнительных производства из 139030 находящихся в производстве [Электронный ресурс]: Обобщенные данные ведомственной статистической отчетности ФССП Российской Федерации за 12 месяцев 2009 года. Режим доступа: http:// www.fssprus.ru /default.asp?RID=38 (дата обращения 28.12.2011).
6 Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2009 году II Российская юстиция. 2010. № 6.
Российской Федерации в 2009 году было взыскано только 13 % от суммы наложенных штрафов. Низкая эффективность исполнительного производства по взысканию административных штрафов за правонарушения в области таможенного дела вызвана объективными причинами нормативно-правового и организационного характера.
Наиболее существенное влияние на состояние исполняемости постановлений оказала отмена мер по обеспечению уплаты административного штрафа. Другим важным фактором, изменившим процедуру исполнения административных наказаний за таможенные правонарушения, явилась передача от таможенных органов службе судебных приставов полномочий по исполнению постановлений о конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения и организации реализации имущества в счет уплаты административного штрафа7. В связи с этим значительно возросла нагрузка на судебных приставов-исполнителей, которым были предоставлены права, ранее закрепленные за таможенными органами. В 2009 году судебными приставами-исполнителями по постановлениям таможенных органов Российской Федерации было взыскано только 6 % от суммы административных штрафов по направленным к ним на принудительное исполнение постановлений.
Результаты взыскания административных штрафов за правонарушения в области таможенного дела судебными приставами-исполнителями свидетельствуют, что система принудительного исполнения не готова к своевременному и полному исполнению назначенных административных наказаний.
Стоит отметить, что с принятием Кодекса об административных правонарушениях в 2002 году законодателем была предпринята попытка систематизации в регулировании исполнительного производства8. Однако устранить существовавшие ранее пробелы и противоречия административного законодательства в полной мере не удалось. Многие недостатки законодательства, порождающие неоднозначное толкование правовых норм в рассматриваемой области, до сих пор не устранены, что порождает риски правоприменительной деятельности, а, следовательно, снижает эффективность работы таможенных органов.
Обращаясь к современным проблемам правового регулирования исполнения постановлений таможенных органов по делам об административных правонарушениях, необходимо обратить внимание на тот факт, что исполнение постановлений, вынесенных в отношении нерезидентов Российской
7 О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон Российской Федерации от 30.12.2001 № 196-ФЗ (в действующей редакции) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (ч.1). Ст. 2.
8 Габдуллина Н.В. Особенности исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И.Герцена. № 10 (31): Аспирантские тетради: Научный журнал. - СПб., 2007. С. 41.
Рагозина Н.В.
Федерации - иностранных граждан, у которых на территории Российской Федерации отсутствует или является недостаточным для покрытия обязательств недвижимое и движимое имущество, на которое возможно было бы обратить взыскание, является невозможным, даже несмотря на то, что КоАП РФ содержит нормы, определяющие, что исполнение постановлений по делам об АП в отношении иностранных граждан осуществляется в том же порядке, что и в отношении российских граждан.
Для решения данного вопроса представляется необходимым заключение конкретных международных соглашений, регламентирующих порядок исполнения постановлений в отношении данной категории граждан.
Необходимо подробнее остановиться на проблеме вручения или получения копий постановлений по делам об АП лицами, в отношении которых они вынесены.
В соответствии с частью 2 статьи 31.2 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении подлежит исполнению с момента его вступления в законную силу. В законную силу постановление вступает после истечения срока, установленного для его обжалования, если оно не было обжаловано или опротестовано. В свою очередь срок обжалования постановления по делу об АП составляет 10 суток со дня вручения или получения копии постановления.
Таким образом, возможность исполнения постановления по делу поставлена в прямую зависимость от получения лицом копии постановления. Если копия постановления по делу направляется почтой, и уведомление о вручении в административный орган по каким-либо причинам не возвращается, либо если адресат намеренно уклоняется от ее получения, исполнение по делу становится невозможным.
Законодатель определил, что постановление по делу об АП вступает в законную силу по истечении десятидневного срока, отведенного на обжалование вынесенного постановления. В данном случае снова возникают проблемы с вручением копии постановления правонарушителю:
- юридические лица - правонарушители в процессе рассмотрения постановления часто указывают адрес местонахождения в соответствии с учредительными документами (что зачастую в нарушение требований гражданского и корпоративного законодательства не означает фактического нахождения исполнительного органа по данному адресу), не указывая место своего фактического пребывания, и, следовательно, копии постановлений, направленные заказным письмом с уведомлением, возвращаются обратно в таможенный орган с пометкой о невостребовании письма либо с пометкой об отсутствии данной организации по указанному адресу;
- даже в случае, когда известен адрес фактического местонахождения правонарушителя, он может воспользоваться своим правом на отказ от получения
заказного письма, в таком случае работники почтовых служб лишь вносят сведения об отказе получателя в карточку уведомления.
Рассмотренные обстоятельства значительно увеличивают сроки исполнения постановлений, а во многих случаях и вовсе останавливают процесс исполнительного производства.
Решение данной проблемы видится во внесении изменений в текущее законодательство, направленных на изменение юридических фактов, определяющих вступление в законную силу постановления, а именно возможность объявления постановления правонарушителю, либо путем установления нормы, согласно которой срок обжалования постановления по делу об АП и, следовательно, срок его исполнения предполагается исчислять с фиксированного дня (например, с даты вынесения соответствующего постановления).
Говоря о прекращении исполнения постановлений по истечении срока давности, стоит отметить, что в соответствии с Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (в редакции от 10.06.2010), исполнение постановления по делу об АП подлежит прекращению на основании пункта 4 статьи 31.7 КоАП РФ по истечении срока давности исполнения постановления о назначении административного наказания, установленного частью 1 статьи 31.9 КоАП РФ, независимо от того, что исполнение не производилось либо произведено не полностью.
Учитывая изложенное, таможенный орган обязан по истечении одного года с момента вступления постановления в законную силу не только отозвать постановление по делу об АП из структурного подразделения службы судебных приставов, в котором возбуждено исполнительное производство и ведутся исполнительные действия, но и принять решение о прекращении исполнения данного постановления, вынеся соответствующее постановление о прекращении исполнения постановления по делу об АП, в том числе в случаях, когда производится периодическое удержание суммы административного штрафа из заработной платы, вознаграждений, стипендии, пенсии и иных доходов должника.
Принимая во внимание низкую скорость и недостаточную эффективность работы Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации, данное обстоятельство приводит к ситуации, когда таможенные органы не могут даже в принудительном порядке взыскать штраф в полном объеме.
На сегодняшний день существует проблема несоответствия требований, предъявляемых к постановлению по делу об административном правонарушении КоАП РФ и Федеральным законом «Об исполнительном производстве»
Рагозина Н.В.
(ФЗ «Об исполнительном производстве»)9. Необходимо унифицировать требования, предъявляемые к постановлению по делу об административном правонарушении, установленные статье 29.10 КоАП РФ и статье 13 ФЗ «Об исполнительном производстве» 2007 года, приведя в соответствие корреспондирующие нормы.
В административном законодательстве определены не все реквизиты постановления, необходимые для его принудительного исполнения службой судебных приставов-исполнителей10. ФЗ «Об исполнительном производстве» дополнительно установлены технические требования, которые нужно указывать в исполнительном документе: дата выдачи исполнительного документа, а также сведения о взыскателе - наименование и адрес органа, уполномоченного от имени Российской Федерации осуществлять права и исполнять обязанности в исполнительном производстве, а также заверять его гербовой печатью.
В связи с этим в ФТС России существует мнение, что при вынесении постановления по делу нет необходимости соблюдать все требования, предъявляемые к исполнительному документу ФЗ «Об исполнительном производстве». В случае необходимости принудительного исполнения постановления его реквизиты можно дополнить в соответствии с требованиями ФЗ «Об исполнительном производстве»11.
Для заверения печатью постановлений по делам об административных правонарушениях, выносимых таможенными постами и направляемых на принудительное исполнение в службу судебных приставов, необходимо предусмотреть выдачу таможенным постам печати с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием либо предусмотреть возможность заверения на постановлении по делу подписи руководителя таможенного поста гербовой печатью таможни.
Обратимся к проблеме недопустимости приостановления исполнения постановления по делу об административном правонарушении, вступившего в законную силу в случае его обжалования.
В связи с ограниченными сроками давности исполнения постановления по делу об административном правонарушении в случае приостановления исполнительного производства по основаниям, предусмотренным пунктом 2 статьи 39 ФЗ «Об исполнительном производстве» 2007 года, теряется оперативность исполнения административного наказания и может истечь срок давности его исполнения, а постановление останется не исполненным. Кроме
9 Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (в редакции от 06.01.2012) // Российская газета. 2007. № 223.
10 Гараев A.A. Правовое регулирование исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела и пути его совершенствования II Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М., 2008. С.150.
11 Там же.
того, необходимо учитывать мнение Верховного Суда Российской Федерации о том, что обжалование вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении не приостанавливает исполнение постановления по делу. В связи с этим необходимо привести в соответствие взаимосвязанные нормы ФЗ «Об исполнительном производстве» и КоАП РФ.
Рассматривая проблему добровольного исполнения административного наказания в рамках исполнительного производства, необходимо заметить, что назначенный административный штраф по делу может быть уплачен добровольно или взыскан принудительно. Для добровольной уплаты административного штрафа КоАП РФ устанавливает 30-дневный срок. По истечении 30 дней после окончания добровольного срока уплаты административного штрафа (на 61-й день после вступления постановления в законную силу и если не была предоставлена отсрочка или рассрочка) постановление направляется на принудительное исполнение. Поэтому в случае возбуждения исполнительного производства судебными приставами-исполнителями нет необходимости должнику предоставлять дополнительный 5-дневный срок для добровольной уплаты штрафа.
В ФЗ «Об исполнительном производстве» 2007 года определено, что при исполнении постановлений о конфискации, в рамках исполнительного производства, срок для добровольного исполнения постановления не устанавливается (пункт 14 статьи 30). Однако согласно пункту 11 статьи 30 ФЗ «Об исполнительном производстве» при первичном предъявлении постановления о взыскании административного штрафа к принудительному исполнению судебный пристав-исполнитель должен предоставить срок для добровольного исполнения должником постановления.
Учитывая, что регулирование процедуры добровольного исполнения постановления о наложении наказания в виде административного штрафа осуществляется КоАП РФ, ФЗ «Об исполнительном производстве» должен предусматривать немедленное принудительное взыскание административного штрафа без предоставления дополнительного добровольного срока для исполнения постановления.
Следует отметить, что в целях забалансового учета изъятого и арестованного имущества должна быть проведена его оценка. В настоящее время оценка изъятого имущества предусмотрена только в случае определения размера административного штрафа, исчисляемого в величине кратной стоимости изъятых вещей, а также в случае передачи на реализацию или уничтожение изъятых вещей, подвергающихся быстрой порче, этилового спирта, алкогольной, спиртосодержащей продукции (часть 1 статьи 27.11 КоАП РФ). Другое изъятое имущество не оценивается, что создает трудности для бухгалтерского учета
Рагозина H.B.
и контроля за оборотом этого имущества12. Оценка арестованного имущества нормами КоАП РФ вообще не предусмотрена. В связи с изложенным представляется, что оценка стоимости изъятых вещей и других ценностей должна всегда производиться органом, осуществляющим расследование по делу. С этой целью необходимо исключить из КоАП РФ часть 1 статьи 27.11. В этом случае статья 27.11 КоАП РФ без части 1 будет подразумевать, что все изъятые вещи и ценности по делу подлежат оценке. Для указания необходимости проведения оценки товаров, транспортных средств и иных вещей, на которые наложен арест, часть 4 статьи 27.14 КоАП РФ предлагается дополнить предложением следующего содержания:
«Оценка стоимости арестованных товаров, транспортных средств и иных вещей производится по правилам, предусмотренным статьей 27.11 настоящего Кодекса».
Представляется необходимым также указать на проблему отсутствия правового регулирования учета, хранения и расчета издержек по хранению изъятых или арестованных вещественных доказательств по делу об административном правонарушении.
При хранении вещественных доказательств по делам об административных правонарушениях возникают расходы, входящие в издержки по делу. Эти издержки подлежат возмещению хранителю из средств федерального бюджета или виновного юридического лица. При расчете издержек, возмещаемых из средств федерального бюджета, необходимо разделить хранение на периоды, когда вещественные доказательства числятся за органом, осуществлявшим расследование по делу, судом, органом, рассматривавшим это дело, органом, приводящим постановление в исполнение (в случае применения наказания в виде конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения).
Для урегулирования этого вопроса ФТС России были изданы приказы, регламентирующие процедуру хранения товаров, изъятых или арестованных по делам об административных правонарушениях, и процедуру передачи вещественных доказательств другим государственным органам13. Однако другие государственные органы (суды, служба судебных приставов) уклоняются от документального приема вещественных доказательств, постановки их на свой забалансовый учет в соответствии с требованиями законодательства о бухгалтерском учете и заключения гражданско-правового договора с хранителем. Действия приказов ФТС России на эти государственные органы не распространяются, а других нормативных правовых актов в этой области в
12 Гараев A.A. Правовое регулирование исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела и пути его совершенствования // Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М., 2008. С. 154.
13 Приказ ФТС России от 13.09.2006 № 870; Приказ ФТС России от 18.12.2006 № 1339 (в ред. ot25.05.2010).
настоящее время нет. Таможенным органам приходится самостоятельно разрешать с хранителем вопросы, связанные с оплатой издержек за хранение изъятого и конфискованного имущества по делам об административных правонарушениях.
В связи с этим необходимо устранить законодательный пробел и урегулировать нормативным правовым актом процедуру передачи изъятого имущества между государственными органами. Причем этот нормативный правовой акт должен действовать на все органы и учреждения, за которыми числятся изъятое и конфискованное имущество, и устанавливать конкретные сроки постановки имущества на бухгалтерский учет.
Таким образом, рассмотрев актуальные проблемы исполнительного производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела, стоит отметить, что для повышения эффективности исполнения постановлений в рассматриваемой сфере, необходимо, прежде всего, привести в соответствие КоАП РФ и ФЗ РФ «Об исполнительном производстве».
В частности, для устранения коллизий в правовом регулировании производства по исполнению административных наказаний представляется целесообразным привести в соответствие корреспондирующие статьи КоАП РФ и ФЗ «Об исполнительном производстве» по вопросам:
- согласования требований, предъявляемых к постановлению по делу об административном правонарушении и исполнительным документам;
- сроков предъявления постановления по делу об административном правонарушении в службу судебных приставов;
- приостановления принудительного исполнения постановления по делу об административном правонарушении при подаче жалобы на постановление;
- места хранения подлинника (дубликата) постановления при фактическом его исполнении (остается в службе судебных приставов или возвращается субъекту, вынесшему постановление);
- компетенции должностных лиц, уполномоченных разрешать вопросы, связанные с исполнением постановлений при их принудительном исполнении;
- оценки изъятого имущества;
- правового регулирования учета, хранения и расчета издержек по хранению изъятых или арестованных вещественных доказательств по делу об административном правонарушении.
