CC BY
97
тзз
ti'i' я
A.A. КОНОВАЛОВ,
д.м.н., директор государственного бюджетного учреждения здравоохранения Нижегородской области «Медицинский информационный аналитический центр» (ГБУЗ НО «МИАЦ»), профессор кафедры профилактической медицины факультета повышения квалификации института последипломного образования ГБОУ ВПО «Нижегородская государственная медицинская академия Минздрава России», e-mail: konovalov@zdrav.kreml.nnov.ru
актуальные правовые аспекты организации деятельности медицинского информационно-аналитического центра в ходе его функциональной эволюции
УДК 614.2:61.002.63:61.003:353.9
Коновалов А.А. Актуальные правовые аспекты организации деятельности медицинского информационно-аналитического центра в ходе его функциональной эволюции (МИАЦ Нижегородской области, г. Нижний Новгород)
Аннотация. Статья посвящена анализу современного состояния нормативной базы, регламентирующей деятельность медицинских информационно-аналитических центров как центральных элементов системы информационного обеспечения здравоохранения региона. С позиции современных перспектив информатизации здравоохранения описаны актуальные проблемы организации работы данного типа учреждений, связанные с дефицитом регулирующих документов федерального уровня, и предложены пути их решения.
Ключевые слова: медицинский информационно-аналитический центр, информатизация здравоохранения, нормативно-правовое регулирование.
UDC 614.2:61.002.63:61.003:353.9
Konovalov А.А. Current legal aspects of the organization of the regional medical information and analysis center at its functional evolution (Nizhny Novgorod regional center of medical information and analysis)
Abstract. The article analyzes the current state of the legal framework, regulating the activities of medical information and analysis centers, as the central element of the regional health information system. From the perspective of today's prospects in Public Health informatization the current problems of such type of institutions have been described, and finally associated with a lack of regulatory documents of the federal legislation.
Keywords: medical information and analysis center, healthcare informatization, public health legislation. >-__-
введение
Начиная с 2010 года, в структуре современных реформ отечественного здравоохранения самостоятельное положение заняли процессы информатизации как лечебно-диагности-^^^^^^^^^^^^^^^^^ ческого процесса, так и процессов управления и планирования.
Мероприятия по информатизации вошли в государственную программу Российской Федерации «Развитие здравоохранения» и стали предметом отдельных соглашений между Минздравом России и главами регионов.
© А.А. Коновалов, 2016 г.
Основными координаторами, а также соисполнителями указанных мероприятий в большинстве субъектов РФ стали региональные медицинские информационно-аналитические центры - государственные учреждения здравоохранения, выполняющие функции операторов региональных сегментов Единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения (ЕГИСЗ).
После интенсивного развития материально-технической базы государственного здравоохранения в ходе «Базовой информатизации», предусмотренной в региональных программах модернизации в 2011-2012 году, особую значимость приобрели вопросы дальнейшего нормативно-правового регулирования информатизации здравоохранения для определения доминантных векторов её эволюции и организации необходимого и достаточного ресурсного обеспечения.
В настоящей статье была поставлена задача изучить действующую правовую базу федерального уровня, регулирующую деятельность медицинских информационно-аналитических центров (далее - МИАЦ), и оценить её на предмет актуальности и достаточности в современных условиях их функционирования.
Состав действующих распорядительных документов, регулирующих деятельность МИАЦ
Впервые медицинский информационно-аналитический центр как самостоятельное учреждение был включен в номенклатуру учреждений здравоохранения в 2001 году приказом Минздрава РФ от 04.06.2001 № 180.
В целях координации работы территориальных органов управления здравоохранением по созданию новых учреждений было издано письмо Минздрава РФ от 24.08.2001 № 2510/9138-01-32 «О медицинском информационно-аналитическом центре», содержащее Примерное положение об организации
2016, № 2
деятельности медицинского информационно-аналитического центра».
Названным примерным положением было предписано образовать МИАЦ за счет слияния информационно-вычислительного центра и Бюро медицинской статистики органов управления здравоохранением в каждом субъекте РФ. Также были определены цели и предмет деятельности, функции, принципы организации деятельности и управления МИАЦ.
В развитие указанного положения в органы управления здравоохранением субъектов РФ были направлены «Методические рекомендации об организации деятельности медицинских информационно-аналитических центров» (письмо Минздрава РФ от 28.05.2002 № 2510/5369-02-32), содержащие примерную структуру из 67 должностей и порядок расчета штатной численности, исходя из объема возложенных задач, численности населения и сложившегося уровня развития информатизации в регионе.
Таким образом, характерной особенностью регулирования деятельности является то, что она до настоящего времени осуществляется на основе писем Минздрава РФ, в то время как для большинства типов учреждений положения об их деятельности установлены приказами, носящими нормативный характер.
Другая особенность заключается в том, что для МИАЦ не было установлено конкретных штатных нормативов штатной численности на население (как, например, в порядках оказания медицинской помощи), а дан ряд ссылок на внеотраслевые нормативы.
Несмотря на это, перечисленных документов оказалось достаточно, чтобы в сжатые сроки создать региональную сеть МИАЦ, организовать их работу и наладить внутри-и межведомственное взаимодействие с заинтересованными органами и организациями.
В дальнейшем, с 2002 года нормативных документов, прямо регулирующих деятельность МИАЦ, не издавалось. Исполнение за-
>
тзз
•Л' ш<А
дач и полномочий, диктуемых федеральными нормативными актами региональным органам управления в сфере здравоохранения, возлагалось на МИАЦ распорядительными документами регионального уровня в рамках их уставной деятельности.
Кроме того, на начало 2010-х годов пришелся значительный рост задач в сфере информатизации здравоохранения. В этот период Минздравом России в ряде созданных руководящих и методических документов, а также в соглашениях с органами исполнительной власти субъектов РФ были определены цели, задачи и установлены индикаторы мероприятий в рамках создания Единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения на среднесрочную перспективу до 2018-2020 гг.
Сочетание этих обстоятельств, наряду с мнениями, высказываемыми как в научной среде, так и практическими специалистами, о нарастающем несоответствии текущего правового и ресурсного статуса МИАЦ масштабу поставленных перед ними задач [1, 2], позволило предположить необходимость актуализации действующих документов, регулирующих деятельность МИАЦ, и нацелило на более детальное изучение вопроса с позиции их функциональной эволюции.
Эволюция роли МИАЦ в системе информационного обеспечения здравоохранения -от информационно-вычислительного центра до оператора региональных информационных систем
Общеизвестно, что внесение МИАЦ в 2001 году в номенклатуру учреждений здравоохранения было продиктовано прежде всего соображениями рациональности слияния региональных бюро медицинской статистики и информационно-вычислительных центров органов управления здравоохранением. По мнению
профессионального сообщества, эти ожидания вполне оправдались [3], хотя с течением времени соотношение задач статистики и информатизации изменилось радикальным образом.
Изначально предметом деятельности МИАЦ, установленным Примерным положением об организации деятельности медицинского информационно-аналитического центра (письмо Минздрава РФ от 24.08.2001 № 2510/913801-32), была организация сбора, обработки и анализа медицинских статистических данных о сети, кадрах, деятельности учреждений здравоохранения и состоянии здоровья населения и управление системой медицинского статистического учета и отчетности в организациях и учреждениях.
Однако уже в середине 2000-х годов задачи информатизации стали существенно расти, а с начала текущего десятилетия - доминировать среди уставных задач МИАЦ, которые начали выполнять функции координирующего органа информатизации здравоохранения. Так, в Нижегородской области количество предметов деятельности МИАЦ с 2003 до 2013 года выросло с одного до трех, а перечень видов деятельности расширился почти вчетверо - с рекомендованных «Примерным положением» 10 до 38 [2].
После вступления в силу Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в РФ», детализировавшего полномочия и обязательства органов государственной власти по развитию информационных систем в сфере здравоохранения, МИАЦ получили новую функцию операторов этих систем, в том числе региональных сегментов ЕГИСЗ.
Основание для возложения такой ответственности было дано в статье 91 указанного Федерального закона, где определено, что операторами информационных систем наряду с уполномоченными органами государственной власти могут выступать назначаемые ими организации.
С одной стороны, МИАЦ как подведомственные учреждения, уставной деятельностью которых среди прочих является информатизация, представляются вполне логичным выбором в роли оператора информационных систем, в особенности при отсутствии в структуре регионального органа управления здравоохранением профильного подразделения, к компетенции которого отнесены вопросы информатизации.
Более того, названная статья предписывает единственный способ определения оператора - назначение, которое применимо прежде всего в отношении подведомственных государственных учреждений и не указывает на необходимость обязательного целевого финансирования, как, например, при определении оператора способом размещения заказа.
Проведенный Нижегородским МИАЦ в октябре текущего года опрос показал, что МИ-АЦы были назначены операторами регионального сегмента Единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения в 80 из 85 регионов (94,1%), а также ответственными за реализацию Планов мероприятий («дорожных карт») по развитию Единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения в 2015-2018 гг.
С другой стороны, наделение полномочиями оператора накладывает на МИАЦ ощутимые дополнительные расходные обязательства по исполнению широкого круга требований, определенных Федеральным законом от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», не говоря уже о предусмотренной законом административной и уголовной ответственности за обработку и защиту обрабатываемых конфиденциальных сведений (в первую очередь персональных данных).
Поскольку МИАЦ финансируется за счет средств регионального бюджета, единственным вариантом обоснования дополнительных расходов является наличие нормативных до-
2016, № 2
кументов федерального уровня и изданных на их основе региональных актов.
Отсутствие конкретных нормативных указаний на необходимость оценить и предусмотреть дополнительные расходы из конкретных источников финансирования ставит априори под вопрос возможность эффективного исполнения МИАЦ операторских полномочий на всей территории Российской Федерации, ввиду существенных исходных диспропорций в их структуре, штатной численности и объеме государственных инвестиций.
Таким образом, можно уверенно заключить, что за время, прошедшее с момента издания федеральных распорядительных документов по деятельности МИАЦ, произошел значительный рост и трансформация его целей и задач, в основном связанных с расширением спектра направлений деятельности в сфере информатизации здравоохранения, что подтверждает ранее изложенный тезис о необходимости оперативной актуализации нормативной базы, регулирующей деятельность МИАЦ.
Следующим этапом был проведен анализ актуальности действующих распорядительных документов, определяющих его структурные параметры МИАЦ с учетом произошедшей функциональной эволюции.
Анализ актуальности действующих распорядительных документов
Углубленный анализ показывает, что изданные в 2001-2002 годах письма Минздрава РФ в значительной степени потеряли актуальность прежде всего потому, что содержат ряд отсылок к утратившим силу или устаревшим документам.
Так, упомянутыми Методическими рекомендациями расчет штатной численности персонала МИАЦ предписано проводить на основе утратившего силу приказа Минздрава РФ № 165 от 22.05.2001 «Об утверждении штатных нормативов служащих и рабочих учре-
>
тзз
•л> АА
ждений здравоохранения и служащих централизованных бухгалтерий при учреждениях здравоохранения».
Планирование 1Т-подразделений МИАЦ предлагается проводить на основании «Укрупненных норм времени на разработку программных средств вычислительной техники», и «Укрупненных норм времени на изготовление и сопровождение программных средств вычислительной техники», утвержденных Госкомитетом по труду и социальным вопросам и Секретариатом ВЦСПС 24 сентября 1986 г., об утрате актуальности которых ведется полемика уже два десятилетия [4].
В отношении формирования организационно-методического отдела, отдела анализа и прогнозирования вообще не было дано никаких нормативов.
Более того, рекомендованная примерная структура МИАЦ содержит должности, отсутствующие в текущей редакции Приказа Мин-здравсоцразвития РФ от 29.05.2008 № 247н «Об утверждении профессиональных квалификационных групп общеотраслевых должностей руководителей, специалистов и служащих».
Особую остроту вопрос формирования штатной численности и фонда оплаты труда получает в свете необходимости выдерживать конкурентный уровень заработной платы 1Т-подразделений МИАЦ на фоне несопоставимо больших цифр средней зарплаты в сфере информационных технологий по сравнению с отраслью здравоохранения.
По официальным данным Росстата [5], среднемесячная начисленная заработная плата за 2014 год в отрасли связи была на четверть больше таковой в здравоохранении (33 705 и 27 068 рублей соответственно). А приводимые рядом независимых источников данные среднемесячной заработной платы линейного персонала по отрасли информационных технологий гораздо выше - от 44 до 155 тысяч рублей [6, 7].
Парадоксально, но по факту в отрасли здравоохранения сложился обратный диспаритет заработной платы по указанным категориям персонала. Так, средний оклад профессиональной квалификационной группы «Врачи и провизоры» составляет 9875,0 рублей, а профессиональной квалификационной группы «Общеотраслевые должности служащих третьего уровня» (к которым относятся программисты, специалисты по защите информации и т.п.) - 8199,4 рубля, то есть на 20,4% ниже [8].
Альтернативные способы решения названной проблемы - достижение конкурентного уровня заработной платы путем установления коэффициентов к окладам отдельных категорий работников в региональных документах по отраслевой оплате труда работников здравоохранения, либо частичный вывод функций МИАЦ на аутсорсинг - в равной степени требуют регулирования на федеральном уровне.
Очевидно, что перечисленные факторы, обусловленные неконкретностью и неактуальностью важнейших регулирующих документов, не позволяют экономически обоснованно и единообразно формировать штатную структуру МИАЦ, провоцируя значительные отличия от региона к региону, диспропорции в штатной численности на уровне учреждений, а в целом - дефицит ресурсной базы службы информационного обеспечения регионов.
Таким образом, при анализе действующей нормативной базы установлено несоответствие текущего правового, и как следствие, ресурсного статуса МИАЦ как учреждения здравоохранения, масштабам установленных задач и возлагаемой ответственности оператора информационных систем.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В последнее десятилетие в нормативных документах федерального уровня подчеркивается необходимость системной информатизации здравоохранения.
Выполнение этой задачи к 2020 году диктует ряд федеральных нормативных документов - Федеральные законы «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» и «Об обязательном медицинском страховании в РФ», Концепция создания единой государственной информационной системы в здравоохранении. Индикаторы их исполнения установлены Соглашениями Минздрава России с органами исполнительной власти субъектов РФ по реализации соответствующих дорожных карт.
Координирующие функции, ответственность за исполнение указанных государственных инициатив, а также операторские полномочия в отношении создаваемых региональных сегментов информационных систем в большинстве субъектов РФ возложены на региональные медицинские информационно-аналитические центры.
Можно констатировать, что к настоящему времени в целом нормативно установлен как состав и индикаторы планируемых мероприятий, так и ответственность за их реализацию на уровне субъектов РФ. В то же время разработка и модернизация отраслевых подзаконных актов, совершенно необходимых для создания оптимальных условий исполнения новых федеральных инициатив, осталась вне сферы внимания.
Проведенный анализ продемонстрировал, что действующие документы, регулирующие деятельность МИАЦ как учреждений, занимающих центральное место в системе информационного обеспечения здравоохранения региона, устарели и не позволяют планировать и организовывать их деятельность в условиях непрерывно расширяющегося круга задач.
Сложившаяся ситуация является одним из важнейших рисков неисполнения государственных задач в сфере информатизации здравоохранения и требует немедленных мер по её разрешению путем создания научно обоснованной нормативной базы, созданию которой должно предшествовать комплексное исследова-
2016, № 2
ние существующей региональной сети МИАЦ.
Первым этапом мы предлагаем провести сравнительный анализ организационной структуры, штатов и ресурсной обеспеченности МИАЦ в динамике по данным отчетных форм государственного статистического наблюдения (№ 17 «Сведения о медицинских и фармацевтических работниках», № 30 «Сведения о медицинской организации», № 62 «Сведения об оказании и финансировании медицинской помощи населению»), оценив оснащенность, укомплектованность штатами в соотношении с особенностями территории обслуживания.
На втором этапе необходимо провести социологическое исследование по показателям деятельности МИАЦ и объему выполняемых в рамках государственного задания работ и услуг (не отражаемых в статистических формах), по результатам которого дать предложения по изменению и дополнению действующих отчетных форм.
Следующим этапом целесообразно провести кластерный анализ структурно-функциональных особенностей МИАЦ в сопоставлении с объемными показателями деятельности МИАЦ и имеющимся ресурсным обеспечением и выявить оптимальные ресурсные параметры учреждения по направлениям деятельности и структурным подразделениям.
Результаты исследования должны лечь в основу приказа Минздрава РФ об организации деятельности медицинских информационно-аналитических центров, который в обязательном порядке должен включать цели, задачи и функции для формирования устава, нормативы штатной численности, рекомендации технического оснащения и порядок организации деятельности.
Таким образом, будет создана надежная научно-обоснованная правовая база для унификации ресурсной базы и параметров деятельности МИАЦ как операторов информационных систем в сфере здравоохранения, что обеспечит выполнение поставленных государственных задач в сфере информатизации отрасли.
>
и информационные
технологии
ЛИТЕРАТУРА
1. Дегтерева М.И. Государственное учреждение здравоохранения особого типа Владимирской области «Медицинский информационно-аналитический центр»: сегодня и завтра / М.И. Дегтерева // Врач и информационные технологии. - 2007. - № 6. - С. 20-27.
2. Коновалов А.А. Роль и перспективы медицинского информационно-аналитического центра в организации информационного обеспечения системы здравоохранения (на примере Нижегородской области) / А.А. Коновалов, М.А. Позднякова // Вестник РУДН. Серия Медицина. -2015. - № 1. - С. 5-11.2
3. Огрызко Е.В. Состояние и основные направления реформирования медицинской статистики в Российской Федерации: дис. ... д-ра мед.наук/ Огрызко Елена Вячеславовна. - М., 2011. - 342с.
4. Утка В.Г. Опыт создания отделов АСУ в учреждениях здравоохранения Брянской области / В.Г. Утка, Г.И. Лобанов // Врач и информационные технологии. - М. 2006. - № 1. - С. 18-20.
5. Среднемесячная начисленная номинальная и реальная заработная плата работников организаций за 2014 год (электронный ресурс). Способ доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/ statistics/wages/ (дата обращения 10.10.2015).
6. Обзоры зарплат (материалы Исследовательского центра портала Superjob.ru). 28 мая 2015 года (электронный ресурс). Способ доступа: http://www.superjob.ru/research/articles/111800/samye-vysokie-zarplaty-v-sfere-it// (дата обращения 10.10.2015).
7. Винча Ю. Разработчики поднялись в цене / Ю. Винча // Российская газета. - 2012. - 20 окт. (электронный ресурс). Способ доступа: (электронный ресурс). Способ доступа: http://www.rg.ru/2012/10/02/it.html (дата обращения 10.10.2015).
8. Постановление Правительства Нижегородской области от 08.09.2015 № 571 (ред. от 06.11.2015)«0б экспериментальном проекте по совершенствованию системы оплаты труда работников государственных учреждений здравоохранения Нижегородской области».
