CC BY
52УДК 006:621.311
А.В. Иванов, Ю.Н. Кучеров, В.М. Самков1
АКТУАЛЬНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИИ И ЕВРАЗИЙСКОМ ЭКОНОМИЧЕСКОМ СОЮЗЕ
В статье приведен порядок формирования и развития технического регулирования в России и Евразийском экономическом союзе (ЕврАзЭс), направленный на обеспечение безопасности, надежности, качества продукции и услуг. Подробно рассмотрены тренды развития законодательства в области технического регулирования, стандартизации и аккредитации в промышленном секторе страны, в том числе в электроэнергетике, а также раскрыты некоторые особенности развития в аналогичной области в Европейском союзе. На основе изложенного материала представлены предложения по совершенствованию законодательства в области технического регулирования в России и ЕАЭС с учетом применения передовых зарубежных практик.
Ключевые слова: техническое регулирование, стандартизация, безопасность, надежность, электроэнергетика.
Краткий ретроспективный анализ
Техническое регулирование и стандартизация является одним из наиболее признанных инструментов нетарифного регулирования на рынке товаров (работ, услуг). Обеспечить должное доверие к данному инструменту призвана система аккредитации организаций, осуществляющих деятельность в области подтверждения соответствия. Следует отметить, что функционирующие в России системы - техническое регулирование, стандартизация, аккредитация - существовали не всегда и развивались эво-люционно с учетом использования наилучших практик зарубежных стран, особенностей формирования и функционирования экономических и политических объединений, интеграционных союзов и иных форм ассоциации государств.
От того времени, когда императивная норма «несоблюдение стандарта преследуется по закону» была неотъемлемой частью государственных стандартов СССР, осталось лишь одна ст. 19.19 в КоАП [1], которая устанавливает ответственность за несоблюдение обязательных требований. Действительно, Россия, вступив на новые для себя рыночные рельсы, была вынуждена сократить вмешательство государства в эконо-
мику, ослабить государственную регламентацию, сократить перечень объектов, требования к которым являются обязательными, и привести в соответствие с требованиями рыночных стандартов системы подтверждения соответствия.
Одновременно вначале 1990-х гг. были приняты два основополагающих в данной области закона - Закон РФ «О стандартизации» (в настоящее время утратил силу) [2] и Закон РФ «О сертификации продукции и услуг» (также утратил силу) [3], один из которых фактически определил полномочия и механизм установления обязательных требований, а второй
- установил порядок и правила подтверждения соответствия этим требованиям. Был применен широко распространенный подход, когда в стандарте устанавливались требования к продукции, а обязательность применения этого стандарта устанавливалась уже отдельным нормативным правовым актом. Ежегодно актуализировался сводный перечень продукции, к которой предъявлялись обязательные требования
- данный документ назывался: «Номенклатура продукции, в отношении которой законодательными актами Российской Федерации предусмотрена обязательная сертификация». В соответствии с Законом «О сертификации продукции и
1 Алексей Владимирович Иванов - заведующий отделом электротехники и электроэнергетики Всероссийского научно-исследовательского института стандартизации и сертификации в машиностроении (ВНИИНМАШ), e-mail: a.ivanov@vniinmash.ru
Юрий Николаевич Кучеров - ответственный секретарь ТК 016 «Электроэнергетика», советник директора АО «СО ЕЭС», д.т.н., e-mail: kucherov@so-ups.ru;
Вячеслав Михайлович Самков - первый заместитель директора по научной работе ВНИИНМАШ, к.т.н., e-mail: info@vniinmash.ru
услуг» [3], регулирование вопросов, связанных с аккредитацией органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), было отнесено к полномочиям Госстандарта. Что же касается конкретных положений, правил и порядка аккредитации, они были установлены ведомственными приказами.
С учетом международной практики тех лет при проведении аккредитации, помимо национальных стандартов серии ГОСТ Р 51000 «Система аккредитации в Российской Федерации», применялись стандарты, идентичные соответствующим международным стандартам ISO/ IEC17025 «Общие требования к компетентности испытательных и калибровочных лабораторий» и ISO/IEC65 «Общие требования к органам по сертификации продукции», то есть фактически аккредитация осуществлялась по требованиям, характерным для международной практики.
Разработанные в целях реализации Закона о сертификации [3] положение и порядки сертификации однородной продукции предусматривали проведение подтверждения соответствия по аналогичным с международными системами сертификации схемам и были призваны выполнять аналогичные принципы и подходы. В свою очередь в рамках реализации закона о стандартизации [2] национальная система стандартизации начала выстраивать свои взаимоотношения со странами СНГ на региональном уровне, а также вобрала в себя большую часть инструментария ISO/IEC, CEN и CENELEC, включая те полномочия, которые Россия получила от членства в международных организациях по стандартизации.
Данные изменения значительно повлияли на развитие системы стандартизации в России. Как следствие, изменилась идеология стандартизации. Фактически произошла переориентация системы с разработки стандартов, необходимых для обеспечения надежности выпуска качественной продукции, оборудования, технологических процессов и технических систем, на внедрение в России международных стандартов, устанавливающих требования безопасности продукции. Уже в этот момент начинают заметно проявляться структурные сдвиги в фонде стандартов. Постепенно начинает уменьшаться доля стандартов, устанавливающих характеристики
продукции, и увеличивается доля стандартов с требованиями безопасности и соответственно стандартов на методы испытаний, направленных на оценку выполнения данных требований. Последние зачастую вступали в противоречие с имеющимся на тот момент фондом стандартов.
Одновременно в Европе в тот период времени проходили множественные интеграционные процессы, которые требовали еще большей либерализации рынка, вследствие чего был сформирован новый подход к техническому регулированию, который заключался в формировании технических Директив ЕС, не содержащих прямых требований к продукции, а включающий в себя только «существенные» требования безопасности. Также Директивами ЕС «нового подхода» предлагается применять стандарты на добровольной основе или использовать иные документы, устанавливающие требования к продукции, при условии обоснования, что их применение позволит обеспечить соответствие требованиям Директив ЕС.
Внедрение данного подхода не замедлило себя ждать и в России. Всю законодательную базу, на основе которой осуществлялась деятельность по сертификации и стандартизации, вместо ее совершенствования свели к одному закону «О техническом регулировании» [4]. В данный закон были имплементированы основные положения Директив ЕС. Одновременно законом были установлены нормы, регулирующие правоотношения в сфере стандартизации и аккредитации. Правоприменение со всей очевидность показало несовершенство закона. Примером тому является многократное внесение в него поправок, вплоть до выхода из него целых отраслей.
Интеграционные процессы в странах СНГ
Одним из таких вызовов является образование в 2000 г. Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС), которое предполагало общие правила технического регулирования для стран-участниц (рис. 1).
Помимо разработки и введения в действие национальных технических регламентов была начата работа по разработке технических регламентов ЕврАзЭС. Данный подход уже внес
России
1991 1996 2000 2007 2007 и 2011 2014
1991-1994 1996 2001 2010 2012 2015
Соглашение о Договор об Договор об Договор о Декларация о Договор о
создании углублении учреждении создании евразийской Евразийском
Содружества интеграции в Евразийского единой экономической экономическом
Независимых экономической экономического таможенной интеграции союзе
Государств и гуманитарной сообщества территории и
областях формировании
таможенного союза Единое экономическое пространство (ЕЭП) Евразийский экономический союз (ЕАЭС)
Таможенный союз (ECU)
Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС)
Договор об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях
Содружество Независимых Государств (СНГ)
Рис. 1. Хронология интеграционных процессов стран СНГ
значительные риски в процесс постепенного перехода от системы сертификации ГОСТ Р и ряда отраслевых систем к национальным техническим регламентам России.
Когда разработка технических регламентов ЕврАзЭС еще не была завершена, был создан Таможенный союз, который также предусматривал создание технических регламентов для стран-членов. При этом прямой преемственности в данных работах между ЕврАзЭС и Таможенным союзом не было, что заставило, пусть и не с чистого листа, но начинать разработки всех регулирующих документов заново. Работы по формированию нормативной базы Таможенного союза велись ускоренными темпами, и ряд технических регламентов Таможенного союза был принят еще до введения в действия аналогичных технических регламентов в России на национальном уровне, разработка которых велась под эгидой закона «О техническом регулировании». Это позволило в значительной степени облегчить введение новых технических регламентов Таможенного союза, которые уже значительно лучше воспринимались внутренним рынком. К первоочередным техническим регламентам Таможенного союза относятся:
• ТР ТС 004/2011 «О безопасности низковольтного оборудования» (решение
Комиссии Таможенного союза от 16.08.2011 № 768);
• ТР ТС 010/2011 «О безопасности машин и оборудования» (решение Комиссии Таможенного союза от 18 октября 2011 г. № 823);
• ТР ТС 012/2011 «О безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах» (решение Комиссии Таможенного союза от 18.10.2011 № 825);
• ТР ТС 016/2011 «О безопасности аппаратов, работающих на газообразном топливе» (решение Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 № 875);
• ТР ТС 020/2011 «Электромагнитная совместимость технических средств» (решение Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 № 879);
• ТР ТС 032/2013 «О безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением» (решение Совета Евразийской экономической комиссии от 02.07.2013 № 41).
Основой доказательной базой для всех наднациональных технических регламентов стали межгосударственные стандарты, которые могли действовать на территории всех стран-участниц
и приниматься путем консенсуса заинтересованных в их разработке государств.
Современное состояние технического регулирования в России
Когда основные технические регламенты Таможенного союза были приняты и вступили в действие, остро встал вопрос о дальнейших перспективах закона о техническом регулировании [4]. Стало очевидным, что концепция закона, доминантой которой является техническое регулирование, не позволяет обеспечить дальнейшее развитие национальной системы стандартизации, а также не может являться основой для международного признания российской системы аккредитации. Это послужило толчком к разработке ряда специализированных федеральных законов. Были разработаны законы о стандартизации [5] и об аккредитации в национальной системе аккредитации [6]. Оба закона в настоящее время вступили в силу и фактически стали самостоятельными правовыми институтами. Таким образом, можно констатировать, что «три кита», на которых держится доверие и безопасность продукции на рынке (рис. 2), регулируются сегодня отдельными законами и разработанными в их развитие подзаконными актами.
Рис. 2. Взаимосвязь стандартизации, технического регулирования и аккредитации
Закон о техническом регулировании [4] фактически является связующим звеном для введения в действие на территории РФ положений Договора о ЕАЭС [7] и других нормативных правовых актов ЕАЭС, не имеющих прямого действия на территории России. При этом закон о техническом регулировании [4] претерпел значительные структурные изменения. В частности, из него выведены вопросы, касающиеся регулирования правоотношений в сфере стандартизации и аккредитации. Они, как видно из рис. 3, включены в соответствующие законодательные акты. Анализ современного состояния закона о техническом регулировании [4] ясно показывает, что он нацелен на решение совершенно иных задач, в отличие от поставленных на момент его разработки. Тем не менее инструментарий, который вводится данным законом, не потерял своей актуальности и активно применяется регулирующими органами и бизнесом в своей деятельности. В настоящее время действуют семь национальных технических регламентов, включая такие, как «О требованиях пожарной безопасности», «О безопасности зданий и сооружений», «О безопасности сетей газораспределения и газопотребления» и т.д.
Особого внимания заслуживает взгляд, с точки зрения стандартизации, на развитие законодательства и те цели и задачи, которые ставились перед экономикой и промышленностью за прошедшие годы. Каждое изменение вектора развития отечественной экономики влекло за собой соответствующую реакцию со стороны института стандартизации. Если обратиться к ретроспективе, не трудно увидеть как с появлением новых законов и изменением стратегии развития экономики менялись по времени и приоритеты стандартизации:
- ориентация стандартов на цели сертификации в 1993 году;
- ориентация на цели подтверждения соответствия в сфере технического регулирования в 2002 году;
- содействие формированию Таможенного союза в 2007 году;
- реализация принятого в 2009 г. Закона «Об энергетической эффективности...» [8];
- обеспечение выполнения задач импорто-замещения в 2014 году;
Стандартизация
Нормативная Нормативная база 6азэ аккредитации подтверждения соответствия
Безопасность
продукции и доверие рынка Аккредитация ^ ОС и ИЛ(ИЦ), ^ контроль /
5. 1 Б к а Стандартизация Минпромторг Техническое регулирование 3 г = о. X X 8 о. к 3" ГО 1Ч Ш а ■¡с ¥ <
Г > Федеральный закон «О стандартизации в Российской Федерации» от 29.06.2015 № 162-ФЗ V ) ( 1, - л Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27,12.2002 №184-ФЗ 1 ) Федеральный закон «Об аккредитации 8 национальной системе аккредитации» . от 2S.12.2013 N«412-03
2015 2013-2015 2013
г Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27.12.2002 N 184-ФЗ
2002 2002 2002
г Закон РФ «О стандартизации» от 10.06.1993 №5154-1 N г \ > Закон РФ «О сертификации продукции и услуг» от 10.06.1993 N 5151-1
Рис. 3. Развитие законодательства по стандартизации, техническому регулированию и аккредитации
- применение стандартов при осуществлении государственных и муниципальных закупок в 2016 году.
Наряду с этим разработка стандартов была нацелена на выполнение множества конкретных поручений Правительства и Президента РФ, активное применение в России стандартов МЭК и ИСО и многое другое. Все это так или иначе отразилось на структуре и качестве действующего фонда национальных стандартов. Одновременно с ответами на данные вызовы видоизменялась и сама система национальной стандартизации, оставляя при этом без модернизации огромный пласт отраслевых и межотраслевых нормативных технических документов, разработанных ранее и принятых рядом профильных министерств и ведомств. Проводилась реорганизация технических комитетов по стандартизации, структура которых на сегодняшний день как на национальном, так на межгосударственном уровне крайне далека от зеркальности и, как следствие, не позволяет обеспечить необходимый уровень координации работ в области планирования и разработки стандартов.
В результате разнонаправленной по целям и не всегда скоординированной деятельности
участников работ сформировался неупорядоченный фонд национальных стандартов, состоящий из документов по стандартизации двух основных технических школ: национальной, в которой предусматривалась разработка стандартов на конкретные виды продукции, а также комплексов стандартов на определенные аспекты стандартизации, и международной, в которой имеется структурирование по объектам и аспектам, и уделяется особое внимание рыночному спросу на стандарты. Кроме того, фонд национальных стандартов слабо коррелируется с отраслевыми нормативными техническими документами, статус которых, как правило, носит неопределенных характер.
Необходимо отметить, что в различных отраслях ситуация с фондом стандартов существенно отличается друг от друга. В первую очередь необходимо обратить внимание на те отрасли, которые не попадают в поле действия закона о техническом регулировании [4] или попадают в него лишь частично. Одним из ярких примеров такого фонда является электроэнергетика, вопросы стандартизации которой до вступления в силу закона «О стандартизации в РФ» фактически
были выведены из-под закона о техническом регулировании, а вследствие структурных реформ в отрасли была утрачена преемственность в развитии нормативного технического обеспечения. В результате работы по обновлению и развитию фонда стандартов в данной области продвигались крайне медленно. На сегодняшний день в электроэнергетике существует значительный объем устаревших и требующих актуализации технических отраслевых документов, утвержденных как в советский период, так и под эгидой РАО ЕЭС России и Минэнерго РФ в дореформенный период.
Наднациональное законодательство
о техническом регулировании в СНГ
Отдельного внимания заслуживает система наднационального технического регулирования. Общая структура этой системы приведена на рис. 4. Каждый из блоков этой структуры регулируется отдельными документами и является функционально законченным.
Основным связующим элементом этих блоков должны быть ссылки и взаимная увязка положений, приведенных нормативных правовых актов. Однако, ввиду совершенно разно-
направленных процессов формирования этих документов, четкой синхронной взаимосвязи между ними нет. Примеров такой разнонаправ-ленности или несогласованности можно привести довольно много, но давайте остановимся на ряде из них. В частности, Соглашение о проведении согласованной политики в области стандартизации, метрологии и сертификации слабо взаимосвязано, соответственно по вертикали, с законами о стандартизации и техническом регулировании, и по горизонтали - с Договором о ЕАЭС.
На горизонтальном уровне соглашение о МГС не предусматривает никаких отдельных процедур по разработке стандартов под обеспечение требований технических регламентов ЕАЭС. Этот вопрос процедурно очень важен, так как Договор о ЕАЭС приоритетно предписывает применять для целей подтверждения соответствия именно межгосударственные стандарты. Однако нет никаких требований о том, какими странами СНГ эти стандарты должны быть применены и как они должны участвовать в разработке межгосударственных стандартов. Никаких дополнительных требований по обеспечению консенсуса именно среди стран-членов ЕАЭС в этих документах нет. Зачастую это при-
Рис. 4. Общая структура технического регулирования по уровням применения
водит к тому, что проекты стандартов для целей подтверждения соответствия в ЕАЭС не входят в перечни стандартов, по которым высказали свою заинтересованность страны. При этом данные стандарты должны будут применяться странами в обязательном порядке в дальнейшем. Данное обстоятельство, а также практика применения национальных стандартов в обеспечение технических регламентов ЕАЭС (как временная мера) приводят к тому, что в странах-членах ЕАЭС применяются стандарты, которые в этих странах не введены. Так, большая часть перечней к техническим регламентам Таможенного союза «первой волны» - 2011 г. - включает как межгосударственные, так и национальные стандарты Российской Федерации, Республики Беларусь, Республики Казахстан. Причем зачастую для определенной продукции у заявителя нет выбора стандарт какой страны применить, так как он разработан и утвержден только в одной из стран. Эту ситуацию были призваны урегулировать вводимое вначале Соглашением о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации (прекращено с 01.01.2015), а затем Договором о ЕАЭС приоритетное применение и разработка межгосударственных стандартов, которая для указанных целей ведется уже более пяти лет. Но это только теория. На практике ситуация часто складывается как было описано выше - не все стандарты вводятся в странах ЕАЭС и не все стандарты этими странами рассматриваются при разработке. Ситуация становится аналогичной описанной для национальных стандартов -применение стандартов, которые не введены на территории страны-члена ЕАЭС.
Управление в области стандартизации в России и в ряде стран-членов Межгосударственного совета по стандартизации (МГС) имеет свои особенности. В частности, значительная доля стандартов в России разрабатывается за счет бюджетных средств. Средства компаний, несмотря на положительную динамику, все же составляют незначительную долю от всех выполняемых работ. Переход на региональный (межгосударственный) уровень не всегда является привлекательным для компаний ввиду более сложной и зарегулированной процедуры
разработки стандартов по сравнению с разработкой национальных стандартов. В отдельных случаях данный переход является неприемлемым вследствие существенного снижения требований, содержащихся в таких стандартах, ввиду невозможности их выполнения более широким кругом компаний стран-членов МГС. Так как расходы на разработку стандартов, заказчиком которых является государство, финансируются из бюджетов отдельных стран, то возникает задача общей координации выполняемых на межгосударственном уровне работ, которая каждый раз решается в «ручном режиме» при формировании ежегодного плана межгосударственной стандартизации. При таком подходе становится очевидным, что ряд ключевых направлений стандартизации на межгосударственном уровне остаются не обеспеченными необходимыми средствами, что приводит к нарастанию разрыва в темпах работ по данным направлениям в международных организациях по стандартизации.
Рассмотрев результаты взаимодействия на международном и национальном уровнях стандартизации, можно отметить, что за прошедшие годы основные формы участия России в работах МЭК и ИСО, а также механизмы применения международных стандартов в России проработаны довольно подробно. В настоящее время Россия является членом 178-ми технических комитетов МЭК (145-ти - полноправным членом, 33-х - наблюдателем) и членом 104-х технических комитетов ИСО (79-ти - полноправным членом, 25-ти - наблюдателем). Разработаны и утверждены основополагающие методические документы по выполнению работ в данных международных организациях, в том числе:
• ПР 50.1.017-2000 «Порядок работы с документацией в рамках ИСО/МЭК в режиме электронного обмена информацией»;
• Р 50.1.104-2015 «Положение о российском национальном комитете по участию в МЭК (РосМЭК)»;
• Р 50.1.105-2015 «Положение о секретариате российского национального комитета по участию в МЭК (Секретариат РосМЭК)»;
• Р 50.1.106-2015 «Положение о Российском комитете - члене ИСО (РосИСО)»;
• Р 50.1.107-2015 «Положение о секретариате российского комитета-члена ИСО (секретариат РосИСО)».
Аналогичные работы на межгосударственном уровне в СНГ не проведены и порядок работы в МЭК и ИСО на межгосударственном уровне сегодня отрегулирован лишь в общих чертах. То есть функции и процедуры работы в зеркальных технических комитетах и закрепленных за российскими техническими комитетами международных комитетах сегодня понятны и работают, в то время как на межгосударственном уровне имеется значительный пробел в этой области. Между тем межгосударственная стандартизация становится все более востребованной в связи с принятием и введением в действие технических регламентов Таможенного союза (ЕАЭС), а многие национальные ТК переходят к более активной разработке межгосударственных стандартов, предпочитая их разработке ГОСТ Р. Недостаточная проработанность условий и процедур взаимодействия межгосударственных ТК с ИСО и МЭК, а также факторы, перечисленные выше, негативно сказываются на работе российских специалистов на международном уровне.
Сегодня необходимы четкие процедуры, которые бы раскрывали все положения Меморандума МЭК - ЕАЭС и порядки работы внутри стран-участниц МГС по организации международной деятельности по стандартизации.
Стандартизация - как основа технического регулирования
Рассмотрение любого из известных документов в области технического регулирования в ЕС (а таких документов, например технических директив, в настоящее время в ЕС насчитывается более 50-ти), показывает, что все они в своих технических нормах опираются на стандарты. Во многих отраслях действуют уже вторые поколения Директив ЕС «Нового подхода», в которых практически отсутствуют конкретные требования, а применяются только существенные требования безопасности. Конкретные технические требования содержатся в стандартах, причем как в части установления требований безопасности, энергоэффективности, технологической и информационной совместимости и т.д., так и в части методов испытаний, отбора образцов и проб.
Для понимания уровня взаимосвязи Директив ЕС и поддерживающих их стандартов, достаточно отметить, что тексты Директив ЕС, как правило, излагаются на нескольких десятках страниц, в то время как перечни стандартов, необходимых для обеспечения требований этих Директив ЕС, зачастую содержат ссылки на несколько сотен стандартов. Директивами ЕС предусматриваются также и условия, когда можно не применять стандарты при подтверждении соответствия, но в этом случае производитель обязан доказать, что его документы содержат требования не ниже требований, установленных Директивами ЕС, а примененные технические решения обеспечивают минимальные допустимые для данного оборудования и продукции риски.
Подобного рода механизмы соответствуют требованиями Всемирной торговой организации (ВТО). При этом ВТО рекомендует по возможности применять международные стандарты, а также предусматривать отклонения от них в обоснованных случаях. Анализ европейских стандартов (ЕК), показывает, что соответствующие отклонения от международных нормативных документов имеются более чем в половине фонда стандартов, применяемых для целей подтверждения соответствия.
Ряд документов, устанавливающих правило подтверждения соответствия в международных системах сертификации, оформлены и утверждены также документами международных организаций по стандартизации, то есть стандарты также служат методической основой для подтверждения соответствия как в отдельных странах, так и международных системах.
Таким образом, стандарты ИСО и МЭК для России являются хорошим ориентиром для выстраивания стройной системы требований к объектам регулирования, и могут стать надежным фундаментом для всего технического регулирования в стране.
Аккредитация в России и СНГ
Долгое время в нашей стране вопросы стандартизации, аккредитации и подтверждения соответствия в целом были сосредоточены в одном федеральном органе исполнительной вла-
сти - Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии. Такое триединство давало ряд определенных преимуществ в виде гибкости при формировании систем подтверждения соответствия и оперативного реагирования на задачи, которые возникали перед страной в 1990-е годы. За счет утверждения отдельных порядков, разработки дополнительных процедур и правил удавалось встроить требования международных систем подтверждения соответствия, передовой опыт аккредитации и внедрять гармонизированные стандарты на продукцию. Вся работа была максимально скоординирована и отвечала текущим вызовам. Однако по мере развития технического регулирования и аккредитации данные направления потребовали большей самостоятельности и отдельных управленческих структур. Для аккредитации такой структурой в 2011 г. стала Федеральная служба по аккредитации (Росаккредитация).
В соответствии с концепцией развития Национальной системы аккредитации Ро-саккредитация разработала проект закона «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» и соответствующую переходную модель, которая вводилась распорядительными документами как непосредственно Росак-кредитации, так и документами вышестоящего федерального органа исполнительной власти -Министерства экономического развития РФ.
В настоящее время закон «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» принят и вступил в силу, а положения и процедуры данного закона и подзаконных актов активно анализируются иностранными аудиторами на предмет возможности международного признания аккредитации российский органов по сертификации и испытательных лабораторий и, соответственно, признания результатов их деятельности за рубежом.
Данная интеграционная задача требует решения посредством обеспечения международного признания через присоединение к Международной организации по аккредитации лабораторий (1ЬАС) и Международному форуму по аккредитации (IAF). Соответствующий план мероприятий (дорожная карта) по обеспечению международной интеграции Национальной системы аккредитации разработан и реализу-
ется Росаккредитацией. Он предусматривает четыре основных раздела:
1. Вступление Росаккредитации в Международный форум по аккредитации (IAF) и заключение многостороннего соглашения о взаимном признании (MLA).
2. Вступление Росаккредитации в Международную организацию по аккредитации лабораторий (ILAC) в качестве полноправного члена ILAC и заключение двустороннего соглашения о присоединении к многостороннему соглашению о взаимном признании (MRA).
3. Устранение препятствий для признания российской системы аккредитации, связанных с особенностями системы технического регулирования в Российской Федерации.
4. Устранение препятствий для признания российской системы аккредитации, связанных с особенностями организации системы обеспечения единства измерений в Российской Федерации.
Процесс обеспечения взаимопризнания аккредитации и результатов работ по подтверждению соответствия требует всестороннего участия России со стороны национальных органов по аккредитации и стандартизации на национальном, межгосударственном и международном уровнях с привлечением всех участников системы технического регулирования и заинтересованных сторон. Это особенно важно в электроэнергетике страны, отличающейся практически отсутствием центра компетенции в проведении единой технической политики в отрасли.
Развитие систем добровольной сертификации
Одним из вызовов является относительно низкое доверие к результатам подтверждения соответствия продукции, обращаемой на внутреннем рынке. В первую очередь это распространяется на подтверждение соответствия в системах добровольной сертификации. Дело в том, что законом о техническом регулировании устанавливается уведомительный статус регистрации систем добровольной сертификации. В результате на сегодняшний день в России существуют 1260 зарегистрированных систем добровольной
сертификации притом, что стороннюю оценку из них проходят лишь единицы. Естественной причиной такого подхода является добровольность сторонней оценки как Росаккредитацией, так и с привлечением российских и международных аудиторских и экспертных компаний.
Ввиду значительной ограниченности перечня продукции, в том числе используемого в электроэнергетике, требующей прохождения процедур обязательного подтверждения соответствия, и относительно низкого доверия рынка к системам добровольной сертификации применение имеющихся механизмов оценки и подтверждения соответствия не получается использовать достаточно эффективно. Данное обстоятельство сказывается на множестве аспектов безопасности, совместимости, системной надежности и приводит к значительным затратам бизнеса на решение последствий этих проблем.
Приведенный подход напрямую противоречит международной практике, в которой роль добровольных систем сертификации в общей системе регулирования является ведущей, а доверие к таким системам крайне высоко. Степень этого доверия отражает тот факт, что в определенных случаях рынки требуют представления документов о подтверждении соответствия в добровольных системах сертификации, тем самым превращая их в обязательные.
Сегодня за рамками обязательного подтверждения соответствия остались целые отрасли и технологии, в том числе перспективные и инновационные, такие как энергетическая эффективность, энергоменеджмент, информационные технологии и т.д. В мировой электроэнергетике одним из наиболее перспективных направлений развития является возобновляемая энергетика (возобновляемые источники энергии - ВИЭ), объекты которой также не включены в перечень обязательных для подтверждения соответствия в России, а применение добровольных систем сертификации для них сегодня практически отсутствует. И это притом, что в течение последних нескольких лет в МЭК создана и активно развивается международная система подтверждения соответствия оборудования возобновляемых источников энергии ШСЯе.
Россия является полноправным членом МЭК и в настоящее время только оценивает перспек-
тивность внедрения международного подхода в этой области у себя в стране, в то время как во многих других странах-участницах МЭК уже активно внедряют данную систему и способствуют продвижению технологии в области ВИЭ на мировом рынке. В данном конкретном случае негативное влияние на ситуацию оказывает и отсутствие центра компетенции в области возобновляемой энергетики в России, который мог бы централизованно возглавить и координировать данную работу. Проводя параллель между российской и международной нормативной технической документацией и стандартами в области ВИЭ становится ясно, что в России значительно недооценены как сама возобновляемая энергетика, так и применение механизмов подтверждения соответствия для обеспечения безопасности, технической совместимости и системной надежности в данной области.
Отдельно для ВИЭ необходимо отметить обеспеченность данной деятельности национальными стандартами, подавляющее большинство из которых были разработаны с применением соответствующих стандартов МЭК и ИСО с учетом климатических условий и технологического уровня развития в России. Однако, если пытаться качественно оценить возможность полноформатного применения подобного рода систем подтверждения соответствия в России, то становится понятно, что развитие и совершенствование фонда стандартов на объекты возобновляемой энергетики должно стать неотъемлемой частью этой работы. На наш взгляд, должны быть разработаны стандарты в области производства оборудования и интеграции объектов ВИЭ в энергосистему, мониторинга технического состояния, сервисного обслуживания и эксплуатации, квалификации персонала по монтажу и работам, выполняемым на объектах возобновляемой энергетики и др.
Международная практика последних лет характеризуется ослаблением вмешательства государства в вопросы подтверждения соответствия, рассматривая в качестве альтернативы повышение ответственности производителей и поставщиков, а также применение риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности.
Известно, что проводимая в России работа по аккредитации направлена в первую очередь на упорядочение деятельности по подтверждению соответствия на национальном уровне и предусматривает в первоочередном порядке проработку обязательных требований технических регламентов, имеющих прямое действие в России. С момента разработки и принятия основного пакета технических регламентов Таможенного союза прошло уже более пяти лет и целый ряд соответствующих Директив ЕС, гармонизация с которыми была одним из приоритетов при их разработке, в настоящее время пересмотрен и имеет множество принципиальных отличий от прежних версий.
Прежде всего данные отличия заключаются в применении в ЕС более «мягкой» формы подтверждения соответствия, а именно декларирования соответствия. Остальные модули оценки соответствия, предусматривающие сертификацию с анализом состояния производства и испытаниями образцов продукции в аккредитованных испытательных лабораториях, сегодня из многих директив ЕС исключены.
Указанное несоответствие процедур подтверждения соответствия по техническим регламентам Таможенного союза (ЕАЭС) и Директивам ЕС, на наш взгляд, не может быть устранено в ближайшей перспективе. Опыт показывает, что в России отсутствуют предпосылки для расширения масштабов применения механизма декларирования соответствия без проведения испытаний (исследований) и проверки производства. Причиной этого является недостаточно высокий технологический уклад отечественных предприятий в данной сфере деятельности, а также отсутствие адаптированного к этой форме подтверждения соответствия законодательства.
Выводы
1. Текущая редакция Закона «О техническом регулировании» является многократно измененным документом и в настоящее время уже не направлена на решение тех задач, которые изначально ставились перед данным законом. Необходимо детально проработать состав положений Закона «О техническом регулировании»
для всесторонней оценки путей актуализации и совершенствования его регулирующей функции при применении наднационального права о техническом регулировании.
2. Межгосударственный совет по стандартизации, метрологии и сертификации (МГС) Содружества Независимых Государств (СНГ) на сегодняшний день не имеет отдельных правил и процедур по разработке, пересмотру и внесению изменений для межгосударственных стандартов, применяемых для целей подтверждения соответствия в Евразийском экономической союзе (ЕАЭС), в связи с чем применение межгосударственных стандартов при подтверждении соответствия в странах ЕАЭС зачастую затруднено. Требуется более тесное процедурное взаимодействие между МГС СНГ и Евразийской экономической комиссией (ЕЭК) с активным привлечением национальных органов по стандартизации и аккредитации с целью выстраивания действенных механизмов развития стандартизации для обеспечения задач технического регулирования ЕАЭС.
3. Регулирование вопросов аккредитации наднационального уровня не позволяет осуществлять проведение работ по аккредитации и подтверждению соответствия в странах ЕАЭС в единых условиях, что приводит к значительным отличиям как в сложности, так и в себестоимости данных работ и входит в противоречие с принципами взаимного признания работ по подтверждению соответствия. С целью совершенствования деятельности по подтверждению соответствия необходимо конкретизировать и гармонизировать процедуры аккредитации и контроля над деятельностью аккредитованных лиц в странах ЕАЭС между собой.
4. Действующий в настоящее время современный фонд стандартов сформирован во многом под влиянием процессов создания доказательной базы для механизмов технического регулирования, направленного на обеспечение безопасности продукции, и не соответствует вызовам, которые ставятся сегодня промышленностью и экономикой перед техническим регулированием и стандартизацией. Необходимо проведение работ по структурированию действующего фонда стандартов с целью обе-
спечения организации системных работ по его актуализации и пересмотру, и, как следствие, повышению эффективности применения стандартов в электроэнергетике и промышленности в целом. Данные работы необходимо выполнять в достаточном для их реализации темпе, обеспечивающем применение актуальных стандартов.
5. Подходы к формированию и оценке систем добровольной сертификации требуют совершен-
ствования с целью повышения доверия рынка к ним и оперативного ответа на инновационные направления развития промышленности и технологий. Системы добровольной сертификации должны стать механизмом апробации применения международных систем подтверждения соответствия в России, в том числе системы подтверждения соответствия 1БСЯе оборудования возобновляемых источников энергии.
ЛИТЕРАТУРА
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ.
2. Закон РФ от 10.06.1993 № 5154-1 «О стандартизации» (утратил силу).
3. Закон РФ от 10.06.1993 № 5151-1 «О сертификации продукции и услуг» (утратил силу).
4. Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании».
5. Федеральный закон от 29.06.2015 № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации».
6. Федеральный закон от 28.12.2013 № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации».
7. Договор о Евразийском экономическом союзе от 29.05.2014 года.
8. Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Поступила в редакцию 20.02.2017 г.
A.V. Ivanov, Yu.N. Kucherov, V.M. Samkov2
CURRENT TRENDS OF TECHNICAL REGULATION SYSTEM DEVELOPMENT IN RUSSIA AND EURASIAN ECONOMIC UNION
The article describes the mechanisms of technical regulation formation and development in Russia and the Eurasian Economic Union (EAEU) intended to ensure security, reliability, and quality of products and services. The paper provides a detailed review of legislative trends in technical regulation, standardization and accreditation as pertaining to the industrial sector of the country including the electric power industry, and considers some peculiarities of similar sector development in Russia and the EAEU taking into account best foreign practices.
Key words: technical regulation, standardization, security, reliability, electrical power industry.
2 Alexey V. Ivanov - Head of Electrical Engineering and Electrical Power Engineering at the All-Russian Research Institute for Standardization and Certification in Machine Building Industry (VNIINMASH), e-mail: a.ivanov@vniinmash.ru;
Yury N. Kucherov - Executive Secretary of the Technical Committee «Electric Power Industry» (TK 016), Adviser to the Director of SO UPS JSC (System Operator of the United Power System), Doctor of Engineering, e-mail: kucherov@so-ups.ru;
Vyacheslav M. Samkov - First Deputy Director for Science at the VNIINMASH, PhD in Engineering, e-mail: info@vniinmash.ru
