CC BY
395
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
Гармонизация и унификация законодательства о технических регламентах оборота продукции и товаров стран — участниц Евразийского экономического союза
АНДРЕЕВА ЛЮБОВЬ ВАСИЛЬЕВНА
доктор юридических наук, профессор кафедры коммерческого и корпоративного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина
В ближайшее время страны СНГ присоединятся к техническому регламенту Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана для выхода на единый рынок трех стран. Безопасность продукции и связанных с ней процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации определяется законами государств — членов ЕАЭС как состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.
Ключевые слова: технические регламенты продукции Таможенного союза, законы о техническом регулировании и стандартизации государств — членов ЕАЭС, единая система сертификации и аккредитации товаров и продукции в СНГ.
Harmonization and unification of the law on technical regulations of products and goods of countries — participants of the Eurasian Economic Union
ANDREEVA LUBOV VASILIEVNA
Doctor of Law, Professor, Department of Commercial and Corporate Law, Moscow State Law University O.E. Kutafina
Abstract: In the near future the CIS countries will join the technical regulations of the Customs Union of Russia, Belarus and Kazakhstan to enter the single market of the three countries. Security products and related processes of production, operation, storage, transportation, sale and disposal by the laws of the Member States EAEC as a condition in which there is no unacceptable risk associated with causing harm to life or health of citizens, property of individuals or legal entities, public or municipal property, environment, life or health of animals and plants.
Key words: Product technical regulations of the Customs Union, the laws on technical regulation and standardization of the Member States EAEC, unified system of certification and accreditation of goods and products in the CIS.
72
№1 2015
Созданный тремя государствами на экономическом пространстве СНГ Евразийский экономический союз (ЕАЭС) является международной организацией региональной экономической интеграции, обладающей международной правосубъектностью, в рамках которого обеспечивается свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, а также проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики. Для современного международного сообщества региональные экономические интеграционные союзы и процессы международной консолидации усилий государств отдельных регионов мира имеют важное значение.
Основным требованием к обращаемым на товарных рынках ЕАЭС товарам является их безопасность. В результате проведенной широкомасштабной реформы, правовой основой которой является Федеральный закон от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» вместо государственных стандартов, устанавливавших требования к безопасности и качеству товаров, новыми документами, устанавливающими требования к безопасности к видам деятельности на всем жизненном цикле товаров -производстве, реализации, хранении вплоть до утилизации товаров - являются технические регламенты, требования к которым гармонизируются и унифицируются на пространстве ЕАЭС.
В ближайшее время страны СНГ смогут присоединиться к техническому регламенту Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана для выхода на единый рынок трех стран. Безопасность продукции и связанных с ней процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации определяется законами государств - членов ЕАЭС как состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.
ТАМОЖЕННЫЙ
КОДЕКС
ТАМОЖЕННОГО СОЮЗА
Перечень видов безопасности по российскому законодательству, достижение которых необходимо для допуска товаров в имущественный оборот, не является закрытым.
Технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие: безопасность излучений; биологическую безопасность; взрывобезопасность; механическую безопасность; пожарную безопасность; безопасность продукции (технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте); термическую безопасность; химическую безопасность; электрическую безопасность; радиационную безопасность населения; электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования; единство измерений; другие виды безопасности (пункт 1 статьи 7 Закона РФ о техническом регулировании).
Технические регламенты принимаются в целях защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государ-
73
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
ственного и муниципального имущества, охраны окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей; обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения. При этом часть 2 статьи 7 названного закона устанавливает, что требования технических регламентов не могут служить препятствием осуществлению предпринимательской деятельности в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения целей их принятия.
Требования к содержанию и применению технических регламентов установлены в Законе о техническом регулировании.
Технический регламент должен содержать исчерпывающий перечень и (или) описание объектов технического регулирования, требования к этим объектам и правила их идентификации в целях применения технического регламента. В техническом регламенте должны содержаться правила и формы оценки соответствия, определяемые с учетом степени риска, предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и(или)требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.
Важно отметить, что содержащиеся в технических регламентах обязательные требования являются исчерпывающими, имеют прямое действие на территории РФ и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент.
Законы о техническом регулировании государств - членов ЕАЭС регулируют также и деятельность по стандартизации.
Стандартизацией является деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг.
Стандарт по Закону РФ о техническом регулировании - это документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг. Стандарт также может содержать правила и методы исследований (испытаний) и измерений, правила отбора образцов, требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения (статья 2).
В российском законодательстве о техническом регулировании предусмотрено использование нескольких видов документов в области стандартизации:
1) национальные стандарты - стандарты, утвержденные национальным органом РФ по стандартизации. В соответствии с постановлением Госстандарта России от 30 января 2004 года № 41 со дня вступления в силу Закона о техническом регулировании национальными стандартами признаны государственные и межгосударственные стандарты, принятые Госстандартом России до 1 июля 2003 года. Функции национального органа по стандартизации осуществляет Росстандарт;
2) предварительный национальный стандарт - документ в области стандартизации, который утвержден национальным органом РФ по стандартизации и срок действия которого ограничен (не более трех лет);
3) стандарты организаций - стандарты, которые разрабатываются и утверждаются организациями самостоятельно, учитывая цели и принципы стандартизации, установленные Законом о техническом регулировании;
1 Постановление Госстандарта РФ от 30 января 2004 г. № 4 «О национальных стандартах Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2004. № 8.
74
№1 2015
4) правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации;
5) общероссийские классификаторы техникоэкономической и социальной информации -нормативные документы, распределяющие информацию в соответствии с ее классификацией;
6) международные стандарты (стандарты, принятые международной организацией); региональные стандарты (стандарты, принятые региональной организацией по стандартизации), региональные своды правил, стандарты иностранных государств (стандарт, принятый национальным (компетентным) органом (организацией) по стандартизации иностранного государства) и своды правил иностранных государств, зарегистрированные в Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов, и др.
В отличие от российского законодательства в актах ЕАЭС и Таможенного союза преимущественно предусмотрены единые документы по стандартизации - стандарты.
В настоящее время активно происходит процесс формирования единого экономического пространства в рамках Евразийского экономического союза, вследствие чего обеспечение единых требований к безопасности и качеству товаров приобретает особую актуальность.
Процесс интеграции экономик Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан развивается постепенно и затрагивает все аспекты экономической и иной деятельности, в том числе техническое регулирование. Гармонизация законодательства о техническом регулировании Таможенного союза основывается на Договоре о создании единой таможенной территории и формировании таможенного союза (Душанбе, 6 октября 2007 года), который был заключен Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и РФ.
В рамках ЕАЭС приняты и действуют и иные соглашения в сфере технического регулирования, включая Соглашение об обращении продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия на таможенной тер-
ритории Таможенного союза (Санкт-Петербург, 11 декабря 2009 года); Соглашение о взаимном признании аккредитации органов по сертификации (оценке (подтверждению) соответствия) и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия (Санкт-Петербург, 11 декабря 2009 года); Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и РФ (Санкт-Петербург, 18 ноября 2010 года).
В настоящее время принято около тридцати технических регламентов Таможенного союза. Технические регламенты Таможенного союза имеют прямое действие на территории союза. Таким образом, в Российской Федерации действуют как технические регламенты Таможенного союза, так и национальные технические регламенты. По существу, в данной области наряду с внутригосударственным законодательством складывается наднациональное законодательство. Вместе с тем осуществляется внутригосударственный контроль и надзор за соблюдением требований технических регламентов, действуют внутригосударственные документы по стандартизации, ответственность за нарушения технических регламентов установлена в национальном законодательстве.
В рамках ЕАЭС осуществляется процесс гармонизации законодательства о техническом регулировании. С этой целью принят ряд соглашений - Соглашение об основах гармонизации технических регламентов государств - членов Евразийского экономического сообщества (Астана, 24 марта 2005 года); Соглашение о применении единого знака обращения продукции на рынке государств - членов Евразийского экономического сообщества (Минск, 19 мая 2006 года); Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования,санитарных и фитосанитарных мер (Москва, 25 января 2008 года); Соглашение о создании информационной системы Евразийского экономического сообщества в области технического регулирова-
75
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
ния, санитарных и фитосанитарных мер (Москва, 12 декабря 2008 года) и др.
Новый Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, вступающий в силу с 1 января 2015 года, означает наступление нового этапа экономической и правовой интеграции государств - участников союза. Вступление Договора в силу означает создание единого рынка товаров, а также единых рынков услуг, капиталов, рабочей силы. Договор содержит специальный раздел Х, посвященный техническому регулированию. Содержащиеся в нем правила свидетельствуют о переходе на новый уровень процесса гармонизации законодательства в сфере технического регулирования. Положительным представляется, что в рассматриваемом Договоре установлены принципы технического регулирования, среди которых:
• установление обязательных требований к продукции;
• установление единых обязательных требований в технических регламентах союза или национальных обязательных требований в законодательстве государств-членов к продукции, включенной в единый перечень продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках союза;
• применение и исполнение технических регламентов союза в государствах-членах без изъятий;
• независимость органов по аккредитации государств-членов, органов по подтверждению соответствия государств-членов и органов по надзору (контролю) государств-членов от изготови-
телей, продавцов, исполнителей и приобретателей, в том числе потребителей;
• единство правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия;
• единство применения требований технических регламентов союза независимо от видов и (или) особенностей сделок;
• недопустимость ограничения конкуренции при осуществлении оценки соответствия;
• осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов союза на основе гармонизации законодательства государств-членов и др.
В области стандартизации подтверждается добровольность применения стандартов; разработка и применение межгосударственных стандартов; гармонизация межгосударственных стандартов с международными и региональными стандартами.
В Договоре о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года отмечается необходимость установления единых правил и процедур при проведении обязательной оценки соответствия товаров техническим регламентам; обеспечение гармонизации законодательства государств-членов в части установления ответственности за нарушение обязательных требований к продукции, правил и процедур проведения обязательной оценки соответствия; недопущение установления избыточных барьеров для ведения предпринимательской деятельности, а также установление переходных положений в целях поэтапного перехода на новые требования и документы.
Достижениями заключенного Договора о Евразийском экономическом союзе 2014 года являются установленные в нем правила о прямом действии на территории союза технических регламентов, положение о том, что технические регламенты союза или национальные обязательные требования действуют только в отношении продукции, включенной в утверждаемый в уста-
76
№1 2015
новленном порядке единый перечень. Государства-члены не допускают установление в своем законодательстве обязательных требований в отношении продукции, не включенной в единый перечень. Для выполнения требований технического регламента союза и оценки соответствия требованиям технического регламента союза на добровольной основе могут применяться международные, региональные (межгосударственные) стандарты, а в случае их отсутствия (до принятия региональных (межгосударственных) стандартов) - национальные (государственные) стандарты государств-членов.
Законодательство о техническом регулировании распространяется и на подтверждение или оценку соответствия.
Согласно Закону о техническом регулировании, подтверждение соответствия в РФ может носить обязательный или добровольный характер.
Обязательное подтверждение соответствия проводится только в случаях, установленных техническим регламентом исключительно на соответствие требованиям технического регламента. Объектом обязательного подтверждения соответствия может быть только продукция, выпускаемая в обращение на территории РФ.
Установлены следующие формы обязательного подтверждения соответствия: декларирование соответствия и обязательная сертификация.
Соответствие продукции требованиям технических регламентов по результатам декларирования подтверждается декларацией о соответствии.
Единый перечень продукции, подтверждение соответствия которой в РФ осуществляется в форме принятия декларации о соответствии, определен постановлением Правительства РФ от
1 декабря 2009 года № 9822.
2 Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2009 года № 982 «Об утверждении единого перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии» // СЗ РФ. 2009. № 50. Ст. 6096, с изм. и доп.
Схемы обязательной сертификации устанавливаются соответствующим техническим регламентом. Соответствие продукции требованиям технических регламентов по результатам обязательной сертификации подтверждается сертификатом соответствия. Сертификат соответствия - документ, удостоверяющий соответствие объекта требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров. Срок действия сертификата устанавливается техническим регламентом. Положение о ведении единого реестра выданных сертификатов соответствия, предоставлении содержащихся в указанном реестре сведений и об оплате за предоставление таких сведений утверждено постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2006 года № 201.
Обязательная сертификация осуществляется органом по сертификации - юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, аккредитованным в установленном порядке для выполнения работ по сертификации. Исследования (испытания) и измерения продукции при осуществлении обязательной сертификации проводятся аккредитованными испытательными лабораториями (центрами).
Единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации в РФ, утвержден постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2009 года № 982.
Продукция, соответствие которой требованиям технических регламентов подтверждено в установленном законом порядке, маркируется знаком обращения на рынке - обозначением, служащим для информирования приобретателей о соответствии выпускаемой в обращение продукции требованиям технических регламентов.
Добровольное подтверждение соответствия осуществляется в форме добровольной сертификации. Она проводится для установления соответствия объектов национальным стандартам, стандартам организаций и условиям договоров, системам добровольной сертификации.
77
МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ЕВРАЗИЙСКИХ ГОСУДАРСТВ: ПОЛИТИКА, ЭКОНОМИКА, ПРАВО
Система добровольной сертификации может быть создана индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в порядке, определенном статьей 21 Закона о техническом регулировании. Эта система может быть зарегистрирована органом исполнительной власти по техническому регулированию. Положение о регистрации системы добровольной сертификации утверждено постановлением Правительства РФ от 23 января 2004 года № 32. Добровольная сертификация осуществляется на условиях договора между заявителем и органом по сертификации. На прошедшие добровольную сертификацию объекты выдаются сертификаты соответствия.
Как уже отмечалось, при осуществлении обязательной сертификации необходимые измерения и исследования проводятся аккредитованными центрами по сертификации и испытательными лабораториями. Первоначально определение аккредитации содержалось в Законе о техническом регулировании, в котором аккредитация определена как официальное признание органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия.
Учитывая важность и масштабность проводимой работы по аккредитации в соответствии с поручением Президента Российской Федерации был принят Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации.»3
Функции по созданию единой национальной системы аккредитации и осуществлению контроля деятельности аккредитованных лиц возложены на вновь созданную Федеральную службу по аккредитации и осуществлению контроля деятельности аккредитованных лиц, находящуюся в ведении Минэкономразвития РФ и являющуюся национальным органом Российской Федерации по аккредитации4.
3 СЗ РФ. 2013. № 52 (часть 1). Ст. 6977.
4 См.: Положение о Федеральной службе по аккредитации,
утвержденное постановлением Правительства РФ от 17 октября 2011 года № 845.
Создание единой национальной системы аккредитации призвано заменить существующие ведомственные системы аккредитации, действующие без необходимого согласования принципов и правил.
Законом об аккредитации в качестве одной из целей данной процедуры указано также создание условий для взаимного признания государствами - торговыми партнерами Российской Федерации результатов оценки соответствия (часть 1 статьи 5).
Созданная Федеральная служба по аккредитации является правопреемником ряда федеральных органов исполнительной власти, включая Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору; Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федерального агентства железнодорожного транспорта.
Критерии аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) и требований к ним разработаны и утверждены приказом Минэкономразвития России от 16 октября 2012 года № 6825. Таким образом, гармонизация законодательства о техническом регулировании осуществляется поэтапно в рамках Таможенного союза и Евразийского экономического союза.
В соответствии со статьей 1 Закона об аккредитации включению в национальную систему аккредитации и регулированию данных отношений законодательством об аккредитации подлежат:
1) юридические лица, индивидуальные предприниматели, выполняющие работы по оценке соответствия (за исключением работ, выполняемых органами государственной власти по оценке соответствия, работ, выполняемых органами по сертификации и испытательными лабораториями (центрами) по подтверждению соответствия морских судов и речных судов (за исключением ма-
5 Российская газета. 2012. № 271. 23 ноября.
78
№1 2015
ломерных судов), авиационной техники, объектов гражданской авиации);
2) юридические лица, индивидуальные предприниматели, привлекаемые органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), к проведению мероприятий по контролю;
3) эксперты, экспертные организации, привлекаемые федеральными органами исполнительной власти при осуществлении отдельных полномочий, в частности:
а) выполняющие работы и (или) оказывающие услуги по обеспечению единства измерений, в частности проводящие метрологическую экспертизу в соответствии с Федеральным законом от 26 июня 2008 года № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений»6.
Процесс гармонизации российского законодательства в области аккредитации в рамках Таможенного союза начался с принятием Соглашения Таможенного союза о взаимном признании аккредитации органов по сертификации (оценке (подтверждению) соответствия) и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия, которое было подписано в Санкт-Петербурге 11 декабря 2009 года.
В соответствии с Соглашением стороны взаимно признают аккредитацию органов по сертификации (оценке (подтверждению) соответствия) и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия, в национальных системах аккредитации государств сторон.
В Договоре о Евразийском экономическом союзе 2014 года установлена, как и в российском законодательстве, добровольность аккредитации.
Органы по аккредитации государств-членов осуществляют взаимные сравнительные оценки с целью достижения равнозначности применяемых процедур.
Установлены следующие принципы аккредитации в рамках Евразийского союза:
• гармонизация правил и подходов в области аккредитации с международными стандартами;
• обеспечение добровольности аккредитации, открытости и доступности информации о процедурах, правилах и результатах аккредитации;
• обеспечение объективности, беспристрастности и компетентности органов по аккредитации государств-членов;
• обеспечение для заявителей на аккредитацию равных условий в отношении аккредитации и обеспечения конфиденциальности информации, полученной при аккредитации;
• недопустимость совмещения одним органом государства-члена полномочий по аккредитации с полномочиями по государственному контролю (надзору), за исключением осуществления контроля за деятельностью аккредитованных органов по оценке соответствия государств-членов (в том числе органов по сертификации, испытательных лабораторий (центров)); недопустимость совмещения одним органом государства-члена полномочий по аккредитации и по оценке соответствия.
6 СЗ РФ. 2008. № 26. Ст. 3021.
79
