CC BY
24
АКТИВНЫЙ ГОРОД: МУНИЦИПАЛЬНОЕ СТИМУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ
м.м. шабанова,
доктор экономических наук, профессор дагестанский государственный технический университет
г. м. шамарова,
кандидат экономических наук, доцент российский государственный торгово-экономический университет
Города остаются наиболее крупными муниципальными образованиями на территории Российской Федерации. По данным переписи населения 2002 г., городские жители составляют 73,3 % (на 0,1 % меньше, чем по итогам предыдущей переписи). Характерной чертой категории городов как территориальных поселений является их принадлежность к административно-территориальным единицам. Свойство целостности и неделимости городского хозяйства сдерживает тенденции наделения более мелких территориальных единиц статусом муниципального образования. Это обстоятельство еще раз подтверждает концентрацию системы местного самоуправления главным образом на уровне города, где как бы замыкаются друг на друге государственные интересы и интересы проживающего в границах городской черты гражданского населения. И где имеется экономическая основа, обеспечивающая его самостоятельность.
Следует признать, что города востребованы в определенном типе социально-экономического устройства, построенном на использовании высоких технологий, высокоинтеллектуальной и высококвалифицированной рабочей силы. Ранее акцент делался только на развитие промышленности, как таковой, теперь особое внимание обращается на привлечение специалистов высокой квалификации, инвесторов, предпринимателей, менеджеров, ученых, преподавателей, артистов, врачей. То есть в центре внимания — «человеческий капитал».
Сегодняшние российские города также привлекают к себе наиболее активную, мобильную часть населения. Однако, таких городов сегодня крайне мало. Речь идет не просто о том, что Россия нуждается в городах с развитой экономикой, приемлемым уровнем жизни и современной городской культурой. Этим дело не ограничивается уже потому, что города, будучи центрами наиболее интенсивной жизнеде-
ятельности, образуют сеть опорных мест развития и управляемости страны, являются скрепами ее динамической устойчивости и целостности.
Разбросанность наиболее крупных и развитых городов по большому пространству страны, очень неравномерная и, в целом, малая плотность населения, не преодоленная пока тенденция сокращения его численности — все это приводит к тому, что вопрос о направленности и интенсивности городского развития приобретает в России стратегическое значение.
Для того чтобы устойчивое и управляемое развитие стало практически значимой стратегией, его проработки должны быть перенесены в плоскость пространственного и городского развития. И ключевым здесь будет вопрос о той каркасной сети городов, с опорой на которую можно будет, поддерживая единое управленческое пространство страны, сконцентрировать в них необходимые для будущего страны активы развития.
В сущности, общенациональная политика в отношении процесса урбанизации, создания каркасной сети современных городов — это и основа политики развития местного самоуправления, важнейшее средство сохранения государственной целостности. Очевидно, что если мы на самом деле принимаем гражданское общество как ценность и цель общественного развития, если мы стремимся к развитию не только промышленности и рынка, но и городов и городских сообществ, то становление местного самоуправления является ключевым моментом, способным привести в движение весь человеческий капитал России.
Важнейшим условием сбалансированного городского развития, как показывает опыт европейских и американских городов, является наличие согласия между различными городскими сообществами и системой управления по приоритетным направлениям развития. Достижение этого согласия требует
решения приоритетных задач, направленных на развитие и поддержание системы общественного самоуправления, изменение системы внутригородского управления с тем, чтобы органы управления были максимально приближены к населению, были ему подотчетны и подконтрольны, обеспечение открытости деятельности органов местного самоуправления.
Разработки, сделанные Центром государственного и муниципального управления Германского фонда международного развития, показывают, что основная задача, которую необходимо решить для преодоления системного кризиса, — преодоление исторически сложившегося стереотипа муниципального стимулирования экономики (далее — МСЭ).
Рост должен быть достигнут на пути стимулирования таких предприятий, которые способны внести наибольший вклад в создание муниципальной добавочной стоимости, и получения дохода от мобилизации ранее не использовавшихся потенциалов территории.
Чтобы на территорию вошел капитал, сегодня не нужно согласие местных властей, нужна заинтересованность капитала. Поэтому МСЭ требует переноса акцента на содействие эндогенному развитию, т. е. мобилизации имеющихся, но не использовавшихся или недостаточно использовавшихся ресурсов.
Вместе с тем, городам сегодня нужны предприятия с максимально длительным сроком жизни. Цель МСЭ — сделать город притягательным для инвесторов, предложив им в качестве услуги проектный менеджмент.
Если мы рассчитываем на привлечение серьезных, в том числе иностранных инвесторов, необходимо использовать методы анализа и организации деятельности, аналогичные тем, которые используются в развитых странах.
Одним из важнейших средств организации деятельности при таком подходе оказывается стратегическое планирование на основе SWOT-анализа — инструмента инвентаризации особых признаков продукта в классическом маркетинге (SWOT — аббревиатура, обозначающая силу, слабость, возможности, угрозы).
Необходимость осуществления стратегического планирования заставляет сформировать набор основных требований к размещению предприятий:
• промышленные кусты располагаются там, где имеется соответствующая инфраструктура;
• делается упор на специализации и определении приоритетов, т. е. сильных и слабых сторон отраслей;
• формируются основные позиции муниципальной политики, благоприятствующей экономическому развитию;
• создаются условия для экономически благоприятного сервиса по отношению к предпринимателю и гражданину;
• анализируется и специально формируется отношение жителей города или региона к промышленности и экономическому росту;
• формируются требования к качеству жизни и благоприятный имидж места; оптимизируется размер налоговой и платежной выручки; специальные усилия и расходы направляются на охрану окружающей среды;
• создаются условия для повышения квалификации; задействуются финансовые стимулы развития;
• формируется приемлемая ценовая политика предоставления производственных и административных площадок [2].
Отсюда вытекают требования к маркетингу
муниципального образования:
• сосредоточение на основных преимуществах расположения города и окружающей его территории;
• выделение уникальных преимуществ в конкуренции города и окружающей территории.
Ксильным сторонам следует отнести (например):
• положение относительно центра;
• физические размеры;
• историческое значение города, обеспечивающее высокую эмоциональную нагрузку;
• культуру и искусство;
• образовательные возможности;
• научно-исследовательскую деятельность;
• привлекательность окружающей среды;
• территориальный потенциал для предпринимательства и проживания;
• предпринимательские возможности для инвесторов.
К слабым сторонам, например, можно отнести:
• значение в качестве экономического центра;
• значение в качестве места размещения промышленности;
• транспортную инфраструктуру;
• значение в качестве административного центра;
• эффективность работы административных структур;
• возрастную структуру населения;
• социальную структуру населения;
• уровень социальной напряженности.
Уже из этого, далеко не развернутого перечня характеристик муниципального экономического развития легко видеть, что экономический рост не сводится к строительству и запуску новых производственных мощностей и должен рассматриваться значительно шире.
Инвестор определяет свои риски и предпочтения исходя из широкой и разнообразно обосновываемой оценочной логики. Один из ключевых факторов, определяющих этот выбор, составляет уровень самоуправления и самоорганизации населения.
Здесь хотелось бы отметить, что в некоторых регионах России активно ведется работа по привлечению серьезных, в том числе иностранных инвесторов для строительства перспективных комплексов на территории городов.
Так, 2 сентября 2007 г. в пригороде Краснодара состоялась церемония закладки первого камня немецкой деревни «Екатерина Великая». По словам губернатора Краснодарского края Александра Ткачева: «Немецкая деревня — это уникальный российско-германский проект, авторами которого являются отечественные инвесторы и группа немецких архитекторов, — это жилой комплекс с развитой современной инфраструктурой. Он представляет собой первый продукт из когда-либо существовавших на краснодарском рынке жилья, который будет развивать лучшие европейские градостроительные традиции. Их отличительной особенностью является предоставление новоселам, кроме повышенного жилого комфорта, полного объема социальной инфраструктуры».
Также примером может служить комплекс немецкая деревня «Петр Великий» (Дойче Дорф «Петер дер Гроссе»), который будет построен уже через 2 года (в 2009 г.) на территории Республики Дагестан, в пригороде Махачкалы. Центр «немецкой деревни» будет состоять из трех частей: делового бизнес-центра, немецкого центра медицинских технологий (клиники, аптеки, профилактические центры и спортцентр олимпийского резерва) и торгового центра лучших фирм Европы и стран Востока. В рамках проекта делового центра предусматривается строительство международной бизнес-академии, открытие Института моря и экологии и других объектов. Тщательно продуман и план застройки центра «немецкой деревни» с памятником Петру Великому, разбивкой центральной площади с возможностью трансформации в киноконцертный зал. Здесь запланировано строительство детсада, начальной школы и гимназии, гольф-клуба, международного яхт-клуба. В детском саду на 500 мест дети будут
обучаться четырем иностранным языкам, включая изучение родного языка. Жилая зона центра будет разделена на пять подзон с виллами, бассейнами и озеленением, причем одна зона будет специально отведена под ипотечное кредитование сроком до 50 лет, где приобрести жилье европейского уровня площадью до 200 м2 смогут молодожены и люди среднего достатка. Весь комплекс будет снабжен высокой степенью защиты и безопасности, включая обеспечение системами видеонаблюдения и службами правопорядка, возведение лесополосы, эко-и шумозащитных ограждений.
Таким образом, успешная реализация указанных проектов может стать мощным толчком на пути привлечения в регионы, и в города, масштабных инвестиций.
В целом, от муниципальных органов власти требуется качественная и объективная оценка всего комплекса услуг, которые оказывает государство населению в таких областях, как бизнес, коммуникации, образование, здравоохранение, транспорт, безопасность, культура, спорт, жилищное строительство и др.
Особое значение имеет привлечение потребителей услуг к оценке их качества и процессу совершенствования. Это может осуществляться в различных формах, как то: информирование, консультирование, деловое партнерство, делегирование задач, контроль и др. При этом система консультирования и обсуждения стандартов услуг распространяется на руководителей, специалистов и граждан как потребителей услуг.
С точки зрения клиентов качество услуг, как правило, оценивается по таким показателям, как время услуг, их соответствие потребностям граждан, право на обжалование, влияние на поставщиков услуг. Одним из инструментов являются регулярные опросы населения для оценки уровня удовлетворенности услугами — качеством, стоимостью, разнообразием и др. (см. таблицу).
Стандартизация качества услуг позволяет довести до потребителя бюджетной услуги информацию о том, каково должно быть качество оплаченной им услуги, создает основу для оценки эффективности муниципальных органов власти. Потребитель бюджетной услуги сможет предъявлять обоснованные претензии по пониженному качеству определенных бюджетных услуг, заявляя о несоответствии качества стандарту. Индикаторы оценки качества услуг необходимы для оценки деятельности муниципальных служащих и их учреждений в динамике (ежеквартальной, ежегодной). В то же время индикаторы служат основой
Анкета по оценке стандартов муниципальных (бюджетных) услуг
№№ п/п Оценочные вопросы Оценка Сумма
A Б В Г
1. Отражают ли стандарты потребности граждан, основные области оказания услуг?
2. Позволяют ли стандарты оценивать и измерять результаты услуг во всех аспектах и полном объеме?
3. Вовлекаются ли потребители в разработку стандартов, проводятся ли с ними консультации?
4. Можно ли измерить выполнение стандартов количественно?
5. Происходит ли сравнение выполнения услуг с установленными стандартами?
6. Регулярно ли пересматриваются стандарты с целью их совершенствования?
7. Насколько стандарты услуг стимулируют работу персонала по повышению качества услуг?
8. Связано ли выполнение стандартов услуг с системой материального поощрения служащих?
9. Информируются ли потребители о стандартах оказания услуг?
Итого (общая сумма баллов):
П р и м е ч а н и е:
А — 10 баллов (высшая оценка); В — 3 балла (удовлетворительная оценка);
Б — 6 баллов (хорошая оценка); Г — 0 баллов (отрицательная оценка).
для принятия управленческих решений о сферах приложения усилий системы в целом, помогают выявить сферы неэффективной деятельности.
Таким образом, оценка проводится регулярно для анализа состояния дел в сфере оказания муниципальных услуг, помощи при разработке и совершенствовании стандартов услуг. Для совершенствования услуг и прежде всего их интеграции необходимы понимание их сущности и количественные характеристики услуг:
• Какие услуги оказываются и для какой группы населения (цели и группы)?
• Какова система их распределения (прямая, косвенная)?
• Какие проблемы имеются у потребителей этих услуг?
• Какова возможность для внедрения новых услуг или совершенствования?
Также хотелось бы выделить, что одним из эффективных средств, позволяющих сократить время и затраты населения на получение услуг, является система «Покупка с одной остановкой» (One — stop shop). Эта система используется во многих странах и призвана помочь гражданам, использующим услуги государственных и муниципальных учреждений. Суть этой популярной системы заключается в том, чтобы граждане могли получать различные виды услуг или информацию о них в одном месте (одном окне). Система «Одна остановка» может быть двух типов:
• реальной, когда человек приходит в определенное место для получения услуг или информации;
• виртуальной, когда используют телефон или Интернет.
Эта технология ведет к более эффективному использованию ресурсов теми, кто обеспечивает услуги, а также сокращает число визитов населения в государственные и муниципальные учреждения, способствует уменьшению бюрократизма в аппаратах органов управления [1].
И, наконец, рассмотрим перспективные направления работы по развитию инициатив местных сообществ в целях местного экономического развития. Здесь следует отметить, что задача стимулирования местного экономического развития является очевидной только на первый взгляд.
Исторически многие сферы городской экономики, контроль за которыми был закреплен за городской администрацией, не рассматривались последними как изначально нерентабельные. Так, Л. А. Велихов усматривал в трамвайных перевозках надежный источник пополнения городской казны. Неиссякаемый источник в восполнении городского бюджета в разное время усматривался и в жилищно-коммунальной сфере, и в здравоохранении. Дело в том, что отрасли, образующие муниципальный сектор экономики, отличаются главным образом тем, что на их услуги имеется устойчивый и хорошо прогнозируемый спрос. Главной причиной сов-
ременной кризисной ситуации в муниципальной экономике является чрезвычайная узость территориальных рынков, из-за которой зарабатываемые резидентами средства настолько малы, что не позволяют обеспечивать эффективный спрос на продукты и услуги местных компаний. Это обстоятельство свидетельствует в пользу порочности тезиса об изначальной неэффективности муниципального сектора экономики.
Местное экономическое развитие не может строиться в ориентации на поддержку неэффективных государственных предприятий, оно базируется на поддержании инновационного потенциала территории. Ориентация местной экономической политики на поддержку крупных неэффективных предприятий в форме различных льгот и неденежных уплат налогов приводит к увеличению налогового пресса именно на новые предприятия. С этой точки зрения сегодня правильно было бы говорить об антиэкономической политике на местном уровне.
Дискуссии и призывы к поддержке отечественного товаропроизводителя совершенно не означают, что из них может появиться местная экономическая политика. Опыт разработки и реализации муниципальных политик в сфере экономики на территории России показывает, что управленческие модели, сохранившиеся в структурах муниципального управления в подавляющем большинстве местных администраций, становятся серьезным ограничением работы по стимулированию местного экономического роста.
Поэтому можно утверждать, что реорганизация местной экономической деятельности невозможна без предварительной управленческой реорганизации деятельности местных органов власти. Белден Дани-элс, президент фирмы «Эмерсон Гарнер Фаррелл», приводит следующий набор принципов, определяющий успешность местного экономического развития.
Принцип 1. Организация частного/государственного предприятия, основанного на рыночных принципах, с целью создания долгосрочных рабочих мест, получения доходов и достижения благосостояния. Реализация этого принципа предусматривает реорганизацию местного экономического уклада на основе долгосрочности, понимания сравнительных преимуществ города, гибкой реакции на новые требования и возможности.
В России принятие данного принципа сталкивается с отсутствием практики самостоятельного долгосрочного планирования собственной деятельности органами местного самоуправления. Качество муниципальной управленческой работы таково,
что стратегическое планирование остается пока недоступным для большинства местных структур управления. Бюджетный процесс выстраивается исключительно на один текущий год, в связи с постоянно меняющимися источниками формирования местных бюджетов местная аналитическая база в основном ориентирована на крупных налогоплательщиков, а средств влияния на их деятельность местные органы власти практически не имеют.
Местные администрации очень часто напрямую занимаются хозяйственной деятельностью, что приводит к неэффективному использованию бюджетных средств.
Принцип 2. Упор на экономическую базу.
Данный принцип базируется на развитии экспортного потенциала территории, дающего рабочие места и способствующего импорту благосостояния. Фирмы, реализующие товары и услуги только на местном уровне, относятся к распределительному сектору (иногда его называют вторичным или третичным сектором). Таким образом, предлагается провести выявление компаний, формирующих местную экономическую базу, и выработать стратегию по расширению и диверсификации этой базы.
Реализация этого принципа в России сталкивается с неразвитой сетью местных торгово-промышленных палат, отсутствием инвестиционных механизмов модернизации местной инфраструктуры, влияющей на себестоимость продукции местных производителей, отсутствием рынка муниципальных заимствований, а также тем, что крупные экспортно-ориентированные предприятия основную часть своих налогов платят в региональные, а не местные бюджеты.
Принцип 3. Развивать сравнительные преимущества.
Этот принцип состоит в развитии отраслей, имеющих сравнительные преимущества на внешнем рынке.
Для России на первый взгляд нет никаких препятствий для выявления сравнительных преимуществ местных предприятий на внешнем рынке. Основные затруднения лежат в формах и методах поддержки таких предприятий. Задача в российском контексте может формулироваться как интеграция промышленного потенциала территории в общую программу продвижения города на внешних рынках. Вопрос состоит в средствах и методах взаимодействия местных властей и руководителей крупных предприятий. Ранее такое взаимодействие осуществлялось в форме советов
директоров при главе местной администрации, однако их работа строилась на прямом привлечении средств предприятий для решения городских проблем. В настоящее время такая постановка вопроса невозможна и должны сложиться новые формы. Принцип 4. Устранение рыночных барьеров. Рыночные барьеры подразделяются:
• на высокие затраты на получение информации или заключение сделок;
• рыночные предрассудки;
• нежелание рисковать;
• недостаточный уровень конкуренции;
• государственные нормативы или государственную политику.
Для России целесообразно выделить состав работ по преодолению рыночных барьеров для двух типов местных предприятий. Первый тип — предприятия, работающие на международный рынок, второй тип — предприятия, работающие на внутри-российский рынок. Для первых характерна рыночная стратегия и сугубо денежные формы расчетов, для вторых — использование денежных суррогатов и, как правило, работа вне конкурентной среды. Принцип 5. Устранять причины, а не симптомы. Принцип сводится к формированию предпринимательской основы управления предприятием, стратегии прямых инвестиций и создание новых предприятий. Для России это означает формирование идеологии предпринимательства и поощрение предпринимательской активности. Сегодня в большинстве регионов существуют значительные бюрократические препятствия для деятельности предпринимателей. Предприятия оцениваются чиновниками как совокупность материальных ресурсов, а не уровнем предприимчивости.
Принцип 6. Соблюдайте поэтапную реализацию вашей инициативы. Это значит:
• разрабатывайте собственную стратегию экономической реорганизации;
• никогда не разрабатывайте стратегию экономической реорганизации, не произведя предварительно тщательной оценки местных рыночных возможностей и барьеров на пути к успеху;
• оценка рынка должна постоянно пересматриваться;
• определите для себя сферу экономики, которую вы собираетесь реорганизовывать. Собирайте любую информацию о вашем экономическом комплексе, предприятиях и общественной инфраструктуре из источников, находящихся за пределами вашего региона, чтобы лучше понимать, как ваш регион воспринимается извне;
• составьте отчет о положении дел, где перечислите сравнительные преимущества и рыночные барьеры вашего региона. Разработайте стратегию реорганизации с учетом опыта ваших сравнительных преимуществ и рыночных барьеров. Таким образом, можно сделать вывод, что эффективность муниципальной экономики — понятие неизмеримо более сложное и основано на долгосрочной перспективе возврата вложенных средств. Это как раз и создает иллюзию о родовом свойстве ее неэффективности. Временной фактор обусловливает разрыв в механизме «затраты—выпуск—прибыль» в районе второго звена цикла, когда происходит разрегулирование взаимоотношений между производителями и потребителями. Одна из ключевых функций муниципализации состоит в преодолении этого разрыва, выравнивании субъектов рынка в отношении их возможностей, создании условий справедливого социального и экономического порядка в обществе. Конкретными направлениями реализации этой функции служат:
1) создание контролируемых рынков, обеспечивающих максимальное сближение производителя и потребителя. Этот путь возможен через кейнсианский механизм стимулирования спроса;
2) создание условий для защиты конкурентной среды в жизненно важных отраслях муниципальной экономики. Это направление может быть обеспечено средствами административного регулирования размеров арендной платы за использование муниципальной собственности и перераспределение ее ставок между отраслевыми институтами;
3) разработка социокультурной и научно-образовательной инфраструктур развития муниципального образования, обеспечивающих местный рынок труда квалифицированной рабочей силой;
4) создание замкнутой энергетической и сырьевой систем, саморегулируемых и контролируемых из единого центра.
Реализация этих направлений — процесс длительный. Она может включать в себя множество конкретных форм, ориентированных в конце концов на удовлетворение базовых потребностей человека по месту его жительства и создание благоприятных условий для его трудовой деятельности.
ЛИТЕРАТУРА
1. Лобанов В. В. Государственное управление и общественная политика. Учебное пособие. — СПб.: Питер, 2004. — 448 с.
2. Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. Учебное пособие. — СПб.: Питер, 2005. — 336 с.
