Agreement on objectives as a tool for an effective and efficient Governance of risks resulting from extreme events Текст научной статьи по специальности «Клиническая медицина»

Dr-Ing. Sylvia PRATZLER-WANCZURA1

UZGODNIENIA ZORIENTOWANE NA CELE JAKO INSTRUMENT SKUTECZNEGO I EFEKTYWNEGO ZARZ^DZANIA RYZYKIEM WYNIKAJ^CYM ZE ZJAWISK

EKSTREMALNYCH

Agreement on objectives as a tool for an effective and efficient governance

of risks resulting from extreme events

Streszczenie

Obecne zarz^dzanie ryzykiem jest cz?sto podzielone z powodu braku koordynacji mi?dzy politykami i aktorami wspólnie odpowiedzialnymi w zakresie zarz^dzania ryzykiem, tj. w zakresie ochrony ludnosci, planowania przestrzennego i planowania sektorowego. Zjawisko to jest znane jako „problem wspóldzialania". Takie podejscie moze spowodowac szereg niekorzystnych nast?pstw: luki w tak zwanym lancuchu Reagowanie-Gotowosc-Zapobieganie-Naprawa (który powinien funkcjonowac jako kontinuum), minimaln^. uwag? na profilaktyk?, rozwój i wzrost ryzyka zamiast jego lagodzenie, brak synergii mi?dzy zaangazowanymi stronami, jak równiez powielane lub nawet rozbiezne srodki i finansowanie. Ponizszy artykul przedstawia podejscie do zarz^dzania ryzykiem zorientowane na wynik. Takie podejscie umozliwia znalezienie bardziej efektywnych i skutecznych sposobów radzenia sobie z danym ryzykiem, a takze jego zmniejszenie za pomoc^. tak zwanych „umów docelowych". Prezentowane podejscie skupia si? na wspólpracy i formie procesu, który jest bardziej zorientowany na wyniki. Podejscie zostalo z powodzeniem zastosowane w dwóch przypadkach zagrozen i trzech kontekstach administracyjnych: (a) Miasto Dortmund (Niemcy) w obliczu powodzi gwaltownych, (b) Region Wschodniej Attyki (Grecja) w obliczu pozarów lasów oraz (c) Region Lacjum (Wlochy) równiez na przykladzie pozarów lasów. Ponizszy artykul koncentruje si? na przykladzie „Dortmundu" i tu szczególnie na srodkach, maj^cych na celu popraw? zdolnosci reagowania jednostek ochrony ludnosci (np. strazy pozarnej). Ponadto podkresla on koniecznosc i znaczenie ochrony ludnosci jako aktywn^. cz?sc w cyklu zarz^dzania ryzykiem oraz przejscia do zarz^dzania ryzykiem, które jest zorientowane na uzytkownika koncowego.

Summary

Current management of disaster risks is often fragmented due to a lack of coordination between policies and actors with joint competence for risk management, i.e. civil protection, spatial planning and sectoral planning - a phenomenon which is known as "problem of interplay". However, disconnected risk relevant policies might cause several adverse repercussions: Breaks in the Response-Preparedness-Prevention-Remediation chain (which should function as a continuum), minimal attention to prevention, risk expansion and growth instead of mitigation, lack of synergies between involved actors as well as duplicated or even diverging measures and funding. The following article presents an output-oriented risk governance approach. It offers a way how to achieve a more effective and efficient way of dealing as well as reducing a given risk by using "Agreement on Objectives". The presented approach focuses on a more collaborative, process-oriented form of decision-making. The approach has been successfully applied in two hazard cases and three administrative contexts: (a) the City of Dortmund (Germany) facing flash floods, (b) East Attica region (Greece) facing forest fires and (c) Lazio Region (Italy) also facing forest fires. The following article will focus on the Case Study "Dortmund" and here especially mitigation measures that aim at improving the response capacity. Furthermore it highlights the necessity and importance of civil protection (e.g. fire brigades) as an active part in the risk management cycle and the shift to an end-user oriented Risk Governance.

Slowa kluczowe: umowy docelowe; Zarz^dzanie Kryzysowe; zagrozenia naturalne i antropogeniczne; infrastruktura krytyczna;

Keywords: agreement on objectives; Risk Governance; Natural and Man-Made Hazards; Critical Infrastructure;

1 IFR - Institut für Feuerwehr- und Rettungstechnologie, Friedensplatz 5, 44122 Dortmund /Miasto Dortmund, Straz Po-zarna, Instytut Technologii Gaszenia Pozarow i Ratownictwa

1. Opis problemu

Zapobieganie zagrozeniom powodowanym przez zjawiska ekstremalne i naturalne nie zawsze jest efektywne i zadowalaj^ce. Wynika to cz?scio-wo z podzielonych kompetencji, ktore prowadz^. do rozdrobnienia polityki rozwoju, planowania dzialan, ich realizacji, a takze finansowania. Fakt ten w pol^czeniu z coraz bardziej ograniczonymi zaso-bami (finansowymi, kadrowymi i czasowymi) sta-wia pytanie: w jakim stopniu dotychczasowe podej-scie i zwi^zane z nim strategie docelowe s^. nadal efektywne i skuteczne? Ponadto nalezy podkreslic, ze reakcja na zagrozenia, ktore s^. nie tylko wyni-kiem zmian klimatu, musi dostosowac si? do no-wych wyzwan zwi^zanych z rosn^c^. niepewnosci^. i oczekiwanym wzrostem zdarzen ekstremalnych. Wymaga to wi?kszej elastycznosci i lepszej koordy-nacji strategii reakcji poprzez integracj? tzw. „cyklu katastrofy", tj. reakcja (response), odbudowa (recovery), lagodzenie (mitigation), redukcja ryzyka (risk reduction), zapobieganie (prevention) i gotowosc (preparedness) (patrz ryc. 1), we wszystkich fazach planowania i dzialania.

Ryc. 1. Cykl katastrofy (opracowanie wlasne) Fig. 1. Disaster Cycle (own elaboration)

Jak powinny bye sformulowane przyszle strategie i dzialania, by sprostae rosn^cym wyzwaniom? W zasadzie na pierwszym planie stoi przede wszyst-kim zmniejszenie, a nawet likwidacja istniej^cych przestrzennych, funkcjonalnych i operacyjnych luk oraz roznic w podejsciach, umiej?tnosciach i per-spektywach pomi?dzy ochron^ ludnosci (i zwi^za-nych z ni^. instytucji) a planowaniem sektorowym. Odbywa si? to poprzez sprawne, efektywne, strate-giczne, zrownowazone projektowanie oraz plano-wanie dzialan i srodkow zapobiegania oraz ograni-czania ryzyka poprzez proces kooperacyjny i kon-kretnie zdefiniowane cele. Jednym z oferowanych rozwi^zan jest koncepcja „umowy docelowej", kto-

ra ma za zadanie zapobiegac powstawaniu ryzyka i ograniczac je poprzez integracj? (nie)struktu-ralnych dzialan w danych dziedzinach przez umowy zawarte mi?dzy roznymi instytucjami, aby osi^-gn^c wspolnie zdefiniowany cel. Ta metoda stano-wi praktyczne, specyficzne oraz celowe podejscie i alternatyw? do „sztywnych" i ograniczaj^cych pla-now, strategii i koncepcji, jakie s^. dzis cz?sto spoty-kane w praktyce. Zakres koncepcji si?ga jeszcze da-lej: podejscie odnosi si? do zarz^dzania, ktore skie-rowane jest na realizacj? wymagan i potrzeb zwi^-zanych ze wspolprac^. podmiotow organow ochrony ludnosci z politykami sektorowymi. Aby zapewnic ocen? wydajnosci i kontroli, zarowno dla kazdego elementu, jak i dla wybranych dzialan potrzebny jest potencjalny wynik, odpowiednie wskazniki i kryte-ria jakosciowe (zob. ponizej).

2. Od „rz^dzenia" do „zarz^dzania"

- zmiana tradycyjnej polityki rz^dowej

Obecny „kryzys zarz^dzania" w zwi^zku z np. kl?skami zywiolowymi wymaga zmiany tradycyjnej polityki rz^dowej na polityk?, ktora charakte-ryzuje si? zwi?kszonym wykorzystaniem alterna-tywnych form regulacji, np. samo- i wspolregulacji [1]. Kryzys ten wynika z faktu, ze wczesniej zna-ne formy, ktore w swoim zalozeniu mialy rozwi^-zywac wspolne problemy we wspolczesnym spole-czenstwie, zacz?ly budzic zastrzezenia. Ta zmiana ksztaltuje i odmienia rol? panstwa. Poj?cie „zarz^-dzania" (ang. „Governance") jest odpowiednikiem wszystkich form i mechanizmow koordynacji po-mi?dzy (mniej lub bardziej) samoistnymi podmio-tami, ktorych dzialania s^. wspolzalezne, wplywaj^c tym samym na przemiany i w tym sensie uzupelnia-j^c si? [2]. Trzeba jednak zaznaczyc, ze wszystkie te formy s^. odpowiednie tylko w okreslonych warunkach i przy danych problemach. Wynikiem tego jest popyt na lepsze zrozumienie ich (warunkow) funkcjonowania, aby odpowiednio poj^c komplek-sow^. polityczn^. i spoleczn^. rzeczywistosc, analizo-wac problemy i znalezc rozwi^zania. Z tego powo-du „zarz^dzanie" jest scharakteryzowane zarowno przez elementy organizacji, sieci, sposoby interak-cji/decyzji, jak i zasoby [3].

W odniesieniu do szczebla krajowego, „zarz^-dzanie" (w dalszym ci^gu publikacji zwane „Governance") charakteryzuje struktur? i procesy zbio-rowego podejmowania decyzji przy uwzgl?dnie-niu rz^dowych, a takze pozarz^dowych podmiotow [4, 5, 6].

3. „Risk Governance", czyli zrownowazone obcowanie z ryzykiem

Zmiana podejscia z „Government" (tj. rz^du) do „Governance" (tj. sterowania i zarz^dzania) jest waznym punktem wyjscia dla opisanego problemu,

gdyz podejscie do ryzyka uleglo zmianie rowniez pod wzgl^dem podstawy kontroli i „sterowania".

Dotychczasowe oddzielone i nieefektywne za-rz^dzanie ryzykiem, panstwowa autonomia w po-dejmowaniu decyzji bez udzialu odpowiednich grup oraz orientacja na tradycyjn^ ochron^ np. przeciw-powodziow^. (tj. rozwi^zania budowlane po zdarze-niu) bez uwzgl^dnienia komponentu przestrzennego i czasowego, pokazaly granice i bariery danego po-dejscia. Wszystko to zwi^ksza zarowno podatnosc, jak i wrazliwosc przestrzeni, instytucji, a ostatecz-nie spoleczenstwa na ryzyko. Te punkty mozna ro-zumiec jako wymiary docelowe, na ktorych powin-na koncentrowac si^ polityka, jak rowniez planowe podejscia do redukcji ryzyka. Szczegolnie „wrazliwosc instytucjonalna" (ang. Institutional Vulnerability) - to znaczy rozwi^zania instytucjonalne, ktore definiuj^ ocen^, organizuj^ zarz^dzanie oraz komunikacja ryzyka i s^ odpowiedzialne za „Risk Governance" - stanowi wazny aspekt, poniewaz wplywa nie tylko na odpowiednie instytucje, lecz rowniez jak juz wspomniano na spoleczenstwo. Odbywa si^ to poprzez wplyw na „wydajnosc" wladz terytorial-nych w zakresie odpornosci oraz adaptacji do danej sytuacji i danego ryzyka [7].

Jak podniesc odpornosc i zmniejszyc podatnosc na ryzyka, jak rowniez zwi^zane z nimi straty? Tu-taj wspolne, skoordynowane dzialania na poziomie nie tylko Wspolnoty przynioslyby znaczn^. dodatni^. wartosc i popraw^ poziomu np. ochrony przeciw-powodziowej [8]. W zwi^zku z tym odniesienia do skutecznosci i efektywnosci programow zarz^dza-nia ryzykiem (powodziowym) s^. charakteryzowane przez nast^puj^ce elementy lub etapy:

• Unikanie/redukcja: np. przez zapobieganie reali-zacji (krytycznej) infrastruktury na terenach za-grozonych (np. powodziowych); adaptacja przy-szlych budowli do zagrozenia powodziowego oraz promocja wlasciwego zagospodarowania gruntow, upraw rolnych i lesnych;

• Ochrona: ustalenie srodkow strukturalnych w celu zmniejszenia prawdopodobienstwa wyst^-pienia powodzi i / lub jej skutkow w okreslonym miejscu;

• Gotowosc: informowanie spoleczenstwa na te-mat zagrozenia powodziowego i sposobow jego zmniejszania/zapobiegania w przypadku wyst^-pienia powodzi;

• Srodki awaryjne: opracowanie planow awaryj-nych na wypadek powodzi;

• Odbudowa i nauka w oparciu o zebrane doswiad-czenia: szybkie przywrocenie do „normalnych" warunkow, przy jednoczesnym zmniejszeniu wplywu spoleczno-gospodarczego na osoby do-tkni^te (kl^sk^).

Te zadania i rol^ „nowego systemu sterowania i kontroli" przejmuje w zakresie obchodzenia si^

z zagrozeniami juz wspomniana koncepcja „Risk Governance", która comprises a broad picture of risk: not only does it include what has been termed 'risk management' or 'risk analysis', it also looks at how risk-related decision-making unfolds when a range of actors is involved, requiring co-ordination and possibly reconciliation between a profusion of roles, perspectives, goals and activities. Indeed, the problem-solving capacities of individual actors, be they government, the scientific community, business players, NGOs or civil society as a whole, are limited [...]. Risks such as those related to increasingly violent natural disasters, food safety or critical infrastructures call for coordinated effort amongst a variety of players beyond the frontiers of countries, sectors, hierarchical levels, disciplines and risk fields. Finally, risk governance also illuminates a risk's context by taking account of such factors as the historical and legal background, guiding principles, value systems and perceptions as well as organisational imperatives. [9]

ryzyka ryzyka

Komunikacja ryzyka

W Zarzadzaiiie ryzykiem

Ryc. 2. Elementy „Risk Governance"

(opracowanie wlasne) Fig. 2. Elements of „Risk Governance" (own elaboration)

Definicja ta podkresla znaczenie calosciowego podejscia i odwrot od poprzedniego - fragmenta-rycznego - zarz^dzania ryzykiem. Ta obszerna (intra- i interdyscyplinarna, pozioma i pionowa) kon-templacja procesu „Risk Governance" jest wyrazo-na w czterech kluczowych aspektach: „szacowanie ryzyka", „ocena ryzyka", „zarz^dzanie ryzykiem" oraz „komunikacja ryzyka". Te kluczowe aspekty szczegolnie w praktyce cz^sto „staly" obok siebie bez odpowiednich interakcji, ktore nie byly brane pod uwag^. Ryc. 2 przedstawia schematycznie ob-szar, pozyj i struktur^ koncepcji „Risk Governance", jak rowniez interakcje elementow, ktore stanowi^ ram^ dla skutecznego i efektywnego zarz^dza-nia ryzykiem.

Wspoldzialanie tych filarow calego procesu ra-dzenia sobie z kl^skami zywiolowymi musi stac

na pierwszym planie. Zwi^zek i wspolpraca, a tak-ze nadrz?dna koordynacja filarow powinna bye wzmocniona, gdyz proces „Risk Governance" kon-centruje si? na sytemie regulacyjnym danego ryzyka w ramach wspolnego dyskursu. Konkretnie oznacza to, ze wszystkie okolicznosci danej konstelacji, tj. przyczyna zagrozenia, potencjal istniej^cych szkod i zniszczen, zaangazowane instytucje oraz mozli-we srodki musz^. bye wzi?te pod uwag?. Dopiero to umozliwia calosciowe spojrzenie, uwag? i prewen-cj? przed zagrozeniami naturalnymi.

4. Koncepcja umow docelowych

Jak pokazano, nast^pila zmiana sterowania i kontroli rz^dowej: suwerennie dzialaj^ce, inter-wencyjne Panstwo zmienilo si? na Panstwo aktywu-j^ce. Zmiana ta stawia przed Panstwem nowe wy-zwania. Panstwo i jego hierarchiczne sterowanie funkcjonuj^ coraz mniej skutecznie ze wzgl?du na fakt, ze adresaci kontroluj^ coraz bardziej podstawo-we zasoby (np. informacje, kreatywnose) i dysponu-j^. mozliwosciami, aby sprzeciwiae si? jednostronnie narzucanym celom zarz^dzania [10]. Tak wi?c nale-zy znaleze rozwi^zanie, tj. jezeli prawo nie zapew-nia wystarczaj^cych merytorycznych zasad, istnie-je potrzeba poszukiwania rozwi^zan w zakresie pro-ceduralnych sposobow i kooperacji. Oznacza to, ze powinno dojse do przesuni?cia mocy ksztaltowania (systemu) na stron? odpowiednich adresatow. Do-chodzi do tego fakt, ze ze wzgl?du na (mi?dzy in-nymi) dynamik?, standardowe rozwi^zania s^. coraz mniej mozliwe. W rezultacie Panstwo przecho-dzi w coraz wi?kszym stopniu na bilateralnie-ko-operatywne formy sterowania, przy ktorych adresaci szukaj^ nowych, dostosowanych do sytuacji roz-wi^zan i s^ zorientowane na sterowanie zwi?kszaj^-ce wydajnose [10]. Przy takiej zmianie istnieje nie-bezpieczenstwo, ze uczestnicy zaczn^. zachowywae si? strategicznie. W zwi^zku z tym „otwarte prze-strzenie regulacyjne" musz^. bye na tyle (np. praw-nie) ograniczone, by co prawda nadal dawae rozne mozliwosci dzialan adresatom, ale pomimo tego zapobiegae sztywnemu planowaniu. Instrumentem tego podejscia jest tak zwane „parametryczne sterowanie" (umowy docelowe), ktore wymusza popra-w? komunikacji i zaufania, odpowiada na potrzeby i wymagania uzytkownikow oraz opiera si? na budo-wie wlasnych sieci, ktore cechuje wzajemne zaufa-nie w ramach wspolpracy [10].

Bior^c pod uwag? powyzsze punkty, umowy docelowe powinny bye brane pod uwag? jako nowy instrument odnosz^cy si? do wspolpracy roznych szczebli, aktorow i instytucji. To reprezentuje nowe, ale takze duze wyzwanie dla wszystkich uczestnikow (niezaleznie od szczebla). Strategiczny cel jest wi-dziany w redukcji np. zagrozenia powodziowego, jako podstawa kazdej umowy docelowej w tym zakresie. W zwi^zku z tym przestrzennie zorientowany

proces zarz^dzania ryzykiem (tj. z uwzgl?dnieniem planowania przestrzennego) moze byc skuteczny je-dynie wtedy, jezeli istnieje wystarczaj^ca podstawa do oceny zagrozen przestrzennych [11]. To oznacza, ze potrzebny jest zrozumialy i spojny system celo-wy, ktory moze byc opisany za pomoc^. przydatnych wskaznikow, aby wskazac i kontrolowac wyniki i efekty przestrzennego zarz^dzania ryzykiem. Moze to nast?powac przez np. zasad? umow docelowych.

Aby temu sprostac, podejscie to wymaga uwzgl?dnienia/stworzenia niektorych z warunkow: 1.) dostarczanie dokladnych informacji na temat zagrozenia (powodziowego) i 2.) koniecznosc jasne-go porozumienia mi?dzy odpowiedzialnymi strona-mi na cel ochrony. Tutaj trzeba uwzgl?dnic wazne stanowisko dzialan komunikacyjnych, nie tylko ze wzgl?du na fakt, ze w ochronie przeciwpowodzio-wej wielu aktorow odgrywa kluczow^. rol?, co ze wzgl?du na duz^ ilosc obowi^zkow, zainteresowan i zadan nie jest latwe. Tu wi?c widac trudny problem do rozwi^zania: z jednej strony koordynacja danych czynnikow stanowi konieczny warunek do wspol-pracy i pokonania istniej^cych problemow oraz zle-conych zadan. Z drugiej strony - jezeli nie jest od-powiednio zaprojektowana - blokuje kazdy proces, w tym proces umow docelowych. Celem powinno byc zatem znalezienie rozwi^zania, ktore pogodzi ze sob^. te dwa aspekty.

5. Rozwoj koncepcji

Koncepcja na podstawie „umowy docelowej" zostala zastosowana w projekcie INCA (,Linking Civil Protection and Planning by Agreement on Objectives'": patrz takze www.project-inca.eu), by za-pobiegac i ograniczac ryzyko poprzez integracj? roznych srodkow i dzialan. Koncepcja ma na celu bardziej skuteczne zarz^dzanie i elastycznosc w za-pobieganiu oraz reagowaniu na zagrozenia, ktore s^. zakotwiczone we wspolnym podejsciu na poziomie strategicznym, z uwzgl?dnieniem wplywu srodkow na ogoln^. polityk? i spoleczenstwo. Proponowane podejscie jest elastyczne i mozliwe do przeniesie-nia na wszystkie szczeble przestrzenne (lokalny, re-gionalny, wojewodzki, [mi?dzy]narodowy) oraz zagrozenia (np. powodzie, osuwiska, pozary lasow). Szerokie zastosowanie koncepcji prowadzi do bardziej uporz^dkowanych i skutecznych sposobow or-ganizacji srodkow zapobiegania oraz radzenia sobie z ekstremalnymi zjawiskami, nawet przekraczaj^cy-mi granice administracyjne.

Podstaw^. koncepcji umow docelowych jest tzw. „mapa drogowa" (ang.: „Road Map"), ktora sklada si? z pokazanych w ryc. 3 siedmiu krokow.

Okreslenie istniej^cego problemu (krok 1) sta-nowi podstaw? do dalszych dzialan i definicji celow. Im dokladniej i bardziej szczegolowo zostanie sfor-mulowana definicja problemu, tym latwiej przebie-ga proces wybrania strategii, ktora ma na celu roz-

wi^zanie danego problemu. Kluczowymi pytaniami w zwi^zku z tym s^: Jaki cel powinien zostac osi^-gniçty (z uwzglçdnieniem aspektow dotycz^cych zrownowazonego rozwoju)? Na jakim szczeblu ist-nieje ryzyko (lokalny, regionalny lub krajowy problem)? Ten punkt koncentruje siç na okresleniu wizji, misji, priorytetow i celow w odniesieniu do szczegolnego ryzyka.

Krok 1

Definicja tematyki / problemu i geograficzny zasiçg

Kr ok 2

Stworzenie grupy pracowniczej Cl

—.....^ ^.....^L..^...... &

Krok3 ¡3

Umawyna cele (w tym wskazniki dlapomiaru) S

......—«К-J. ,, 1. 6 К

Krok 4 's

Porozumienie w sprawie srodkow ograniczaj^cych £

^fcd .............. a-

Krok 5 3

Badanie wykonalnasci / stosowania srodkow i wyznaczeme pracesfo realizacji

Krok 6

Okre si enie odpowiednich zainteresowanych stron oraz polity к a informacyjna

Ryc. 3. „Mapa Drogowa" (opracowanie wlasne) Fig. 3. „Road Map" (own elaboration)

Gdy problem zostal zdefiniowany, trzeba powo-lac grup^ robocz^, ktora wspolnie zajmie si^ opra-cowaniem odpowiedniego rozwi^zania (krok 2). Sklad grupy roboczej musi byc oparty na zdefinio-wanym problemie, tj. nalezy zintegrowac odpowied-nie strony (np. organy publiczne), ktorych (bez)po-srednio dotyczy problem. To znaczy, przy tematyce dotycz^cej „powodzi" powinny zostac zintegrowa-ne instytucje jak np. Regionalny Zarz^d Gospodarki Wodnej, Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej itd. Przy tematyce „osuwiska" nalezy zaprosic m.in. Wydzial Geologiczny itd. Ewentualne pytania doty-cz^ce tego etapu to: Co b^dzie tematem (zadaniem) tej grupy? Kto powinien zostac zaproszony? Te pytania ksztaltuj^ charakter i struktur^ pracy danej gru-py. Zasadniczo mozliwe jest rowniez tworzenie pod-grup pracuj^cych nad roznymi tematami szczegolo-wymi.

Grupa powinna zgodzic si^ w nast^pnym kro-ku (krok 3) na wybor konkretnych i przede wszyst-kim realistycznych celow i metod. Cele powinny byc zdefiniowane w jak najwyrazniejszy i jak naj-prostszy sposob, aby nie pozostawic miejsca na nie-porozumienia i rozne interpretacje. By moc oszaco-wac, w jakim stopniu cel zostal osi^gni^ty, musz^. byc okreslone odpowiednie wskazniki. Pomocny-mi pytaniami w doborze odpowiednich wskaznikow i miernikow moglyby byc: W jaki sposob moze-

my zmierzyc, czy cel zostal osi^gni^ty? Jak wygl^-da poziom osi^gni^c? Ponadto powinna byc wybra-na odpowiednia klasyfikacja (np. system sygnaliza-cji swietlnej, czyli zielono-zolto-czerwony, tj. zielo-ny = cel zostal calkowicie osi^gni^ty; zolty = cel zostal cz^sciowo osi^gni^ty; czerwony = cel nie zostal osi^gni^ty), aby odroznic, w jakim stopniu obecny stan odpowiada wyznaczonemu celowi, tj. porowna-nie planu i rzeczywistosci.

Nast^pny krok (krok 4) koncentruje si^ na poro-zumieniach mi^dzy aktorami dotycz^cych srodkow, za pomoc^. ktorych ma zostac osi^gni^ty wyznaczo-ny i zdefiniowany w punkcie 3. cel. To porozumie-nie stanowi rowniez zadanie grupy roboczej (zobacz krok 2). W tym kontekscie nalezy uwzgl^dnic nast^-puj^ce pytania: Za pomoc^. ktorych srodkow lago-dz^cych/ochronnych mozna najlepiej osi^gn^c zdefiniowany cel? Gdzie nalezy realizowac srodki la-godz^ce/ochronne? Jaki jest szacowany koszt/czas/ skutecznosc realizacji dzialania? Rowniez w tej fa-zie powinny zostac wybrane odpowiednie wskazniki oraz dobrana odpowiednio klasyfikacja (zobacz wy-zej). To np. pozwala na porownanie roznych opcji dzialan, odpowiedni wybor konkretnego dzialania lub kompozycji dzialan, ktore nie tylko przynios^. najwi^ksze korzysci, ale rownoczesnie bilansuj^. si^ w sensie kosztow i korzysci.

Wiele dzialan nie moze byc realizowanych przez jedn^ instytucje, z tego powodu wazne jest, aby okreslic, ktory aktor/ktora instytucja, w jakim stopniu odpowiada za realizacji danych dzialan (krok 5).

Nast^pny krok (krok 6) ma szczegolne znacze-nie, gdyz pomaga nie tylko w rozwini^ciu zaufania aktorow, ale i spoleczenstwa, np. w procesie podej-mowania i realizacji decyzji, jak rowniez w zwi^z-ku z srodkami, ktore zostan^ wdrozone lub b^d^. pro-mowane. Z tego powodu wazne jest, by zaintereso-wane strony oraz spoleczenstwo od samego pocz^t-ku byly odpowiednio zintegrowane i zaangazowane w proces podejmowania decyzji. Nast^puj^ce pytania mog^. sluzyc jako wytyczne: W jakim stopniu znane s^. wszystkie istotne grupy spoleczne i ich oczekiwania? W jakim stopniu niezb^dne informa-cje s^ dost^pne? W jakim stopniu istnieje dialog po-mi^dzy roznymi podmiotami, zainteresowanymi stronami i spoleczenstwem?

Nalezy zauwazyc, ze koncepcja opiera si^ na poj^ciu dynamiki (np. zmiany prawne, klimatycz-ne, srodowiska, itp.). Nawet realizowane dzialania mog^. zdecydowanie zmienic stan wyjscia/zaloze-nia. W zwi^zku z tym, wszystkie kroki „road map" powinny zostac dostosowane do dynamiki (krok 7).

6. Realizacja koncepcji na przykladzie „Dortmund"

Opracowan^. w projekcie INCA koncepj zasto-sowano w dwoch europejskich regionach i jednym miescie, ktore sluz^ jako przyklady: Miasto Dort-

mund (Niemcy); Región wschodniej Attyki (Gre-cja); Región Lacjum (Wlochy). Wybrane przyklady rózni^ si? co do profilu i charakterystyki, zagospo-darowania przestrzeni (w tym geografii fizycznej) i reprezentuj^ rózne systemy prawne i administra-cyjne. W tych trzech obszarach badan podj?to prób? wprowadzenia szczególowych umów docelowych dotycz^cych ochrony przed powodzi^. blyskawiczn^. (ang. „Flash Flood") w Dortmundzie i przed pozara-mi lasów (we wschodniej Attyce i regionie Lacjum) oraz zapobiegania tym obu rodzajom kl?sk natural-nych. Koncepcja miala na celu wspieranie codzien-nej pracy jednostek ratowniczych i jednostek, które s^. odpowiedzialne za planowanie przestrzenne i maj^. na nie wplyw. To znaczy: w trakcie spotkan w danym przypadku zostaly omówione mozliwe rozwi^zania w róznych dziedzinach. Glównym za-lozeniem prowadzonych rozmów byl wybór rozwi^-zan, które si? uzupelniaj^, jednak nie prowadz^. do podwójnego angazowania srodków.

Mimo ze wszystkie trzy studia przedstawia-j^. ciekawe podejscie i wdrozenie koncepcji „umów docelowych", dokument ten skupia si? na realizacji koncepcji w przypadku miasta Dortmund i na zja-wisku powodzi blyskawicznej, która moze zdarzyc si? wsz?dzie, równiez na obszarach niepolozonych nad rzek^. lub nienalez^cych do obszarów przybrzez-nych.

Dortmund jest najwi?kszym miastem w Zagl?-biu Ruhry (populacja Dortmundu: 583.945 [2007]; powierzchnia: 28.000 km2; g?stosc zaludnienia: 126/ha). Ze wzgl?du na polozenie miasta przy rzece Emscher, w Dortmundzie wyst?puje znaczne ryzyko wyst^pienia powodzi powodowanej przez rzek?, ist-nieje ponadto niebezpieczenstwo powaznych awarii w przemysle chemicznym, który znajduje si? na ob-szarze miasta. W zwi^zku z tym nowe plany musz^. byc skoordynowane z istniej^cym planem ochrony przeciwpowodziowej. Takie podejscie gwarantuje, ze nowe plany zostan^ dostosowane do prognozy ro-sn^cego ryzyka powodzi, bior^c pod uwag? prawdo-podobne scenariusze zmian klimatu i wymogi „Dy-rektywy Seveso II"2.

Do najwazniejszego wydarzenia maj^cego wplyw na podj?cie pracy nad projektem doszlo w lipcu 2008 r. - w przeci^gu trzech godzin intensywnosc opadów osi^gn?la w niektórych miejscach w Dort-mundzie do 200 mm/m2. To ponad dwukrotnie wi?-cej niz srednia opadów w lipcu. Zdarzenie powodzi blyskawicznej spowodowane bylo tzw. oberwaniem chmury, w wyniku czego oprócz deszczu, padal grad i wial silny wiatr. Tak wi?c do powodzi nie przy-czynilo si? polozenie Dortmundu nad rzek^. Szko-dy zwi^zane z wydarzeniem wyniosly ok. 17,2 mi-

2 Dyrektywa 2003/105/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2003 r. zmieniaj^ca dyrektyw? Rady 96/82/WE w sprawie kon-troli niebezpieczenstwa powaznych awarii zwi^zanych z substancjami niebezpiecznymi.

lionów EUR. Wydarzenie to dowodzi, ze nie tylko miasta znajduj^ce si? wzdluz glównych rzek (np. Renu czy Dunaju) s^. narazone na powodzie. Przypa-dek powodzi - jaki wyst^pil w Dortmundzie - moze wyst^pic w dowolnym miejscu. Intensywnosc opa-dów przekracza podczas takich wydarzen infiltracj? gleby, tak ze woda splywa po powierzchni, nieza-leznie od charakterystyki gleby [12]. To w pol^cze-niu z faktem, ze przewidzenie powodzi blyskawicz-nej jest bardzo utrudnione - a nawet niemozliwe, poniewaz opady trwaj^ cz?sto zaledwie kilka minut - co nie pozwala na skuteczne i efektywne wczesne ostrzeganie. W rezultacie oznacza to, ze zastosowa-nie krótkoterminowych srodków zapobiegawczych (tj. ruchome sciany ochrony przeciwpowodziowej, itp.) w celu zmniejszenia szkód praktycznie nie jest mozliwe (patrz krok 1 w „Road Map").

Studium Dortmundu i wsparcie ze strony projek-tu INCA pozwala (na przykladzie powodzi blyskawicznej) na analiz? obszaru miejskiego oraz iden-tyfikacj? obszarów zagrozonych. Analiza i iden-tyfikacja byla mozliwa dzi?ki zaproszeniu wszyst-kich wlasciwych wladz do uczestnictwa w regular-nie odbywaj^cych si? spotkaniach (krok 2 „Road Map"). W tym kontekscie glównym ich zalozeniem (na przykladzie Dortmundu) bylo ograniczenie ryzyka i strat zwi^zanych z powodziami blyskawicz-nymi. Ten glówny cel realizowano za pomoc^. bar-dziej szczególowych punktów (krok 3 „Road Map"):

• Srodki ochronne dla nowych projektów budow-lanych;

• Srodki ochronne dla istniej^cych budynków;

• Identyfikacja infrastruktury krytycznej;

• Rozbudowa zdolnosci i zasobów reagowania (do-tyczy to szczególnie jednostek ratowniczych).

Artykul kladzie nacisk na aspekt rozbudo-wy zdolnosci i zasobów reakcji, gdyz ze wzgl?du na ograniczon^. mozliwosc oszacowania, gdzie takie zjawisko wyst^pi, i krótki czas reagowania przy zdarzeniach takich, jak powodzie blyskawiczne, do-st?pne srodki i koncepcje s^. ograniczone. Kluczo-we pytanie dotyczy zakresu dzialan operacyjnych jednostek ratowniczych: W jakim stopniu jednost-ki ratownicze (np. straz pozarna) mog^/powinny miec wplyw na planowanie specjalistycznych poli-tyk sektorowych (np. planowanie regionalne lub lo-kalne)? Lub dokladniej: W którym momencie proce-su planowania powinna zostac wl^czona straz pozar-na i obrona cywilna? Chodzi tutaj o to, ze jednost-ki ratownicze maj^ szczególne informacje (równiez oparte o wlasne doswiadczenia) o obszarach zagro-zonych i krytycznych, takich jak np. tereny zalewo-we (do dnia dzisiejszego nie we wszystkich gminach zostaly wyznaczone). Te informacje maj^. szczegól-ne znaczenie i powinny zostac zintegrowane, gdy np. inwestor planuje nowe budownictwo. W tym sensie nalezy wzi^c pod uwag? fakt, ze zadania or-

ganow i jednostek ratowniczych, a wi?c mi?dzy in-nymi strazy pozarnej, nie s^ ograniczone jedynie do akcji ratowniczych, lecz maj^. - lub powinny miec -wplyw na caly cykl katastrofy (patrz ryc. 1), tj. row-niez faz? prewencji.

6.1 Rozbudowa zdolnosci i zasobow reagowania

Jak uaktywnic zdolnosci reagowania jednostek ratowniczych niezaleznie od zdarzenia? Ten aspekt mozna rozpatrywac z roznych perspektyw. W ramach projektu priorytetem bylo zebranie i uzupel-nienie informacji z raportow tworzonych przez straz pozarn^. dotycz^cych danych incydentow - w oma-wianym przypadku operacji, przy ktorych zaszla po-trzeba wypompowywania wody np. z zalanych piw-nic, budynkow itd. Dost?pne dane pozwolily na zi-dentyfikowanie i zlokalizowanie operacji pompo-wan, jak rowniez uzyskanie informacji, w ktorych obszarach znajdowala si? koncentracja pompowan. Niestety, do dalszej analizy dane te nie byly wy-starczaj^ce. Co prawda mozna bylo zidentyfikowac miejsce podejmowanych dzialan, jednak zabraklo

informacji o powodach podj?cia akcji wypompowywania wody; tj. czy doszlo do niej ze wzgl?du na wynik burzy, czy ze wzgl?du na przerwanie/p?kni?-cie wodoci^gu, lub czy zdarzenie mialo wplyw na przeci^zenie sieci kanalizacyjnej lub zatkanie kana-lizacji przez liscie.

W kolejnym punkcie analizowano, ilu strazakow z jakimi urz^dzeniem zatrudniano przy przeci?tnej operacji pompowania. Standardowo wyposazony po-jazd strazacki moze pracowac jednoczesnie w maksy-malnie jednym miejscu operacji. To nie jest zadowa-laj^ce, poniewaz w takim przypadku cz?sto nie s^. wy-korzystywane dost?pne zasoby ludzkie, gdyz ograni-cza je kontrukcja dost?pnych pomp (ryc. 4).

Rozwi^zaniem problemu bylo nabycie tak zwa-nych „powodziowych zestawow sprz?tu", kto-re mozna zastosowac odpowiednio do potrzeb. Ta-kie zestawy przyczyniaj^. si? do zwi?kszenia wydaj-nosci, gdyz umozliwiaj^ jednoczesne prowadzenie dzialan w kilku miejscach operacji w tym samym czasie. Jedynym warunkiem jest bliskosc poszcze-golnych miejsc operacji.

Ryc. 4. Obsada pojazdu zast?pu gasniczego: Sytuacja aktualna [13] Fig. 4. Staff & equipment of the fire-fighting vehicle: State of the art [13]

Ryc. 5. Obsada pojazdu zast?pu gasniczego: Sytuacja planowana [13] Fig. 5. Staff & equipment of the fire-fighting vehicle: Planned State [13]

Ponadto stwierdzono, ze w ramach intensyw-nych opadow deszczu w 2008 r., moc istniej^cych pomp do pompowania duzych ilosci wody nie byla wystarczaj^ca, aby w rozs^dnym czasie osi^gn^c wymagane rezultaty. Aby rowniez w takich przypad-kach zapewnic odpowiedni^ pomoc, zostaly nabyte wysokowydajne pompy, ktore w porownaniu do po-zarniczych pomp odsrodkowych maj^. wi?ksz^ wy-dajnosc.

Obszar Dortmundu jest latwo osi^galny srodka-mi transportu drogowego. W zwi^zku z tym do tej pory - poza nielicznymi wyj^tkami - uzywano po-jazdow samochodowych. W 2008 r. pojazdy te nie-stety nie zdaly egzaminu, gdyz wysoki stan wody uniemozliwil dotarcie do wielu dzielnic Dortmun-du. Rowniez w innych ekstremalnych zjawiskach meteorologicznych, jak np. w trakcie opadow snie-gu w grudniu 2010 r., samochody te si? nie spraw-dzily (ryc. 6).

Ryc. 6. Pojazd przystosowany do poruszania si? w trudnych warunkach [14] Fig. 6. Fordability vehicle [14]

Centrum powiadomienia ratunkowego stanowi-lo nast?pny problem, szczegolnie podczas operacji masowych wypadkow. Ze wzgl?du na znaczn^ ilosc zgloszen alarmowych nie bylo mozliwosci, aby za-reagowac na wszystkie telefony, nawet jesli wszyst-kie miejsca w centrali zostaly obsadzone przez dy-zurnych. W trakcie burzy w 2008 r. doszlo nawet do sytuacji, ze telefony alarmowe nie zostaly odebrane lub odebrano je za pozno. Niestety nie bylo sposo-bu na odnotowanie czasu, kiedy zgloszenie zostalo odebrane przez CPR. Aby w tym punkcie moc choc w cz?sci odpowiednio zareagowac, oglaszano ko-munikaty (za posrednictwem radia i internetu), by kierowac tak zwane „czasowo niekrytyczne zdarze-nia" (np. zlamana gal^z blokuj^ca chodnik) do centrali administracji miejskiej (miejskie call-center). Ta decyzja odci^zyla numery alarmowe CPR.

W roku 2010 w Dortmundzie rozpocz?to budow? nowej glownej komendy strazy pozarnej. W zwi^z-ku z tym zostalo stworzone nowe CPR (patrz ryc. 7), przy realizacji ktorego uwzgl?dniono doswiadcze-nia z 2008 r. Wzrosla np. liczba linii awaryjnych i utworzono osiem stanowisk telefonicznych, ktore

mog^. bye obslugiwane przez zaalarmowanych pra-cownikow w przypadku sytuacji/zdarzen, takich jak w trakcie burzy w 2008 r. Istnieje obecnie rowniez mozliwose oceny, po ilu sygnalach zostanie utwo-rzone pol^czenie z numerem alarmowym. Powyz-sze punkty s^ niezwykle istotne, poniewaz decyduj^. o sukcesie w dzialaniach na duz^. skalç.

Ryc. 7. Centrum powiadomienia ratunkowego i stanowisko telefoniczne [14] Fig. 7. Operations control and communications center & A-Position [14]

Aby moc ocenie, w jakim stopniu wyzej przed-stawione srodki i rozwi^zania s^ rzeczywiscie uzy-teczne i prowadz^ do osi^gniçcia zdefiniowanych celow (t.j. ograniczenia szkod zwi^zanych np. z klç-sk^. zywiolow^), konieczne jest znalezienie odpo-wiednich wskaznikow do ich opisu i klasyfikacji (patrz krok 3 i 4 „Road Map"), jak pokazuje nastç-puj^cy przyklad.

• Jednym z mozliwych wskaznikow jest czçsé do-trzymanych tzw. „Hilfsfristen": (tj. okreslony czas, w ktorym powinna zostae udzielona pomoc ratownicza). Chodzi tutaj o czas od odebrania te-lefonu alarmowego w CPR do przybycia na miej-sce wydarzenia. Zgodnie ze standardami AGBF3 czas ten nie powinien przekraczae 8 minut. Straz pozarna w Dortmundzie utrzymuje ten standard w 95% wszystkich czasowo-krytycznych opera-cji. Aby moc oszacowae efektywnose pracy i do-trzymanie standardow pierwszej pomocy ratow-

3 „Arbeitsgemeinschaft der Berufsfeuerwehren' - Stowa-rzyszenie Zawodowych Strazy Pozarnych

niczej, przeprowadzane akcje podlegajy ocenie. W przyszlosci powinno siy badac, w jakim zakre-sie akcje, ktöre zaliczajy siy do bardzo duzych, mogy byc analizowane i do jakiego stopnia zmia-ny w pojazdach prowadzy do zmniejszenia sred-niego czasu udzielenia pomocy. • Inny wskaznik to czas oczekiwania na polycze-nie z numerami alarmowymi (skutecznosc nowe-go CPR): Dziyki mozliwosci analizy czasu oczekiwania na przyjycie telefonu alarmowego, po raz pierwszy istnieje szansa na ustalenie norm jako-sci, jej opisanie i oceny, nawet w ekstremalnych sytuacjach. Odpowiedni wskaznik mierzycy skutecznosc uruchomienia dodatkowych stanowisk telefonicznych jest jeszcze jednak nadal poszuki-wany.

6.2 Identyfikacja infrastruktury krytycznej

Rozbudowa zdolnosci i zasoböw reakcji nie jest duzym problemem, jesli sy dostypne niezbydne srodki finansowe/zasoby ludzkie. Niestety nie doty-czy to wszystkich wyzej wymienionych podaspek-töw, a szczegölnie srodköw ochronnych dla nowych projektöw budowlanych i dla istniejycvch budyn-köw. Nalezy zauwazyc, ze powierzchnia wiykszo-sci miast - w tym röwniez Dortmundu - jest w du-zej mierze zabudowana, a interwencja dotyczyca ist-niejycvch budynköw stanowi duzy problem (m.in. ze wzglydu na tematvky zwiyzany z naruszeniem praw wlasnosci). Z tego powodu röwniez dostyp do srodköw prawnych i rozwiyzan regulacyjnych zwiy-zanych z ograniczaniem zagrozen powodowanych przez powödz jest bardzo ograniczony. Efektywniej-szym podejsciem jest zwröcenie sig do obywateli i odwolanie sig do ich poczucia odpowiedzialnosci przez np. ulotki, zebrania informacyjne, pelnomoc-niköw do spraw ochrony przeciwpowodziowej itp. Ma to duze znaczenie, gdyz szczegölnie populacja w strefach zagrozonych powinna byc odpowiednio przeszkolona lub poinformowana, bo tylko ci, ktö-rzy sy swiadomi istnicjycego ryzyka, mogy podjyc odpowiednie dzialania i dostosowac swoje zacho-wanie do danego ryzyka.

Ze wzglydu na ograniczone mozliwosci wspöl-praca miydzysektorowa z jednostkami ochrony cy-wilnej powinna zaliczac siy do podstawowego po-dejscia, szczegölnie w dziedzinie „infrastruktury krytycznej". Dyrektywa Rady 2008/114/WE art. 2 [15] definiuje „infrastruktury krytyczny" jako sklad-nik, system lub czgsc infrastruktury zlokalizowanej na terytorium panstw czlonkowskich, ktore majq podstawowe znaczenie dla utrzymania niezb^d-nych funkcji spolecznych, zdrowia, bezpieczenstwa, ochrony, dobrobytu materialnego lub spoleczne-go ludnosci oraz ktorych zaklocenie lub zniszczenie mialoby istotny wplyw na dane panstwo czlonkow-skie w wyniku utracenia tych funkcji. W projekcie INCA pojycie infrastruktury krytycznej zostalo sze-

rzej ujyte, niz wskazuje powyzsza definicja, gdyz z punktu widzenia projektu infrastruktura krytycz-na ma röwniez wplyw na wymiar fizyczny, ekono-miczny, spoleczno-organizacyjny, instytucjonalny i komunikatywny. Z tego powodu zostaly wlyczo-ne do kategorii infrastruktury krytycznej röwniez przedszkola, osrodki opieki dziennej, szpitale, domy opieki, itp., ze wzglydu na ich szczegölnie wysoki stopien „wrazliwosci" (ang. vulnerability). Bioryc to pod uwagy, krytyczna infrastruktura w Dortmundzie wykazala, gdzie znajdujy siy miejsca o szczegölnie wysokiej wrazliwosci. Nie okazalo siy to zbyt trud-ne, poniewaz kazdy z podmiotöw biorycych udzial w regularnych spotkaniach ma niezbydne informa-cje dotyczyce ich lokalizacji w zasiygu swojej odpo-wiedzialnosci.

Pumpeinsätze

Feuer_u_Rettungswachen

Polizeiwachen

Krankenhäuser

Altenheime

Schulen

Tageseinrichtungen

© DEW21_Gas o DEW21_Wasser o DEW21_Strom B-Plan Grenzen

-Gewässer

| | ZAP Gebiet Kley | Stadtgebiet Dortmund

Ryc. 8. Intersekcja akcji pompowan z infrastruktury krytyczny i przedstawienie tak zwanych 'Hot-Spots' w dzielnicy Dortmund-Marten (opracowanie wlasne) Fig. 8. Intersection of pumping efforts with critical infrastructure & identification of so called 'Hot-Spots' in Dortmund-Marten (own elaboration)

Nalezy podkreslic, ze samo istnienie infrastruktury krytycznej nie powinno byc postrzegane jako problem. Dopiero poprzez ekspozycjy infrastruktury krytycznej widoczna jest jej potencjalna wrazli-wosc. Dlatego nalezy zbadac w kolejnym kroku po-datnosc infrastruktury krytycznej na np. powodzie. Jednym ze sposobow na to jest intersekcja danych infrastruktury krytycznej z danymi np. strazy po-zarnej na obszarach zagrozonych powodziy. Pomaga to w prezentacji oraz identyfikacji tak zwanych

„Hot Spots". W ten sposob mozna jasno okreslic, na ktorych obszarach w ostatnich latach miala miej-sce duza ilosc operacji pompowan i czy wykony-wano je w poblizu infrastruktury krytycznej. Inter-sekcja tych danych z informacjami dotycz^cymi infrastruktury krytycznej jest wazn^ podstaw^. do dal-szych i bardziej szczegolowych rozwazan, tj. dzi?ki intersekcjom mog^. zostac ustalone priorytety doty-cz^ce mozliwych srodkow prewencyjnych i ich ulo-kowania.

6.3 Interakcje jednostek obrony cywilnej i planowania sektorowego przy planowaniu srodkow ochronnych dla nowych projektow i istniej^cych budowli

Zwlaszcza w odniesieniu do istniej^cych budyn-kow/budowli, istnieje kilka srodkow, ktore mog^. byc uzyte, by zmniejszyc potencjalne ryzyko, wsrod nich ogolne aspekty takie jak m.in. spisy dotycz^-ce dbalosci o budynek, eksploatacji budynku. Tu mozna szczegolnie uwrazliwic m.in. architektow na fakt, ze w „zagrozonych" obszarach s^ potrzeb-ne specjalne srodki strukturalne, by dostosowac bu-dynki do lokalnych warunkow i wlasciwosci danego terenu w stosunku do danej ekspozycji. Dotyczy to np. lokalizacji kotlowni spalinowych (olej opa-lowy) lub przechowywania rzeczy wartosciowych w piwnicach na terenach zalewowych. Ponadto np. piwnice powinny zostac dostosowane do danego ry-zyka (m.in. plytki podlogowe/scienne). Ta swiado-mosc zaczyna si? w fazie ksztalcenia architektow, tj. szkolenie architektow powinno integrowac t? tema-tyk?. Ale nie tylko architekci s^ w centrum uwagi - rowniez konsultacja i sensybilizacja budowlan-cow oraz wlascicieli budynku/obiektu powinna zo-stac wzmocniona.

Kolejny punkt dotyczy przegl^du budynkow za-rowno prywatnych, jak i publicznych pod wzgl?dem wytrzymalosci i technicznych zabezpieczen. To mo-globy byc omowione/opracowane podczas kontro-li w zakresie bezpieczenstwa pozarowego obiektu, ktora nalezy w Niemczech do obowi^zkow strazy pozarnej. To znaczy: tematyka przeciwpozarowa by-laby sprawdzana rownolegle do obiektowej ochrony przeciwpozarowej. W zakresie dzialan Wydzialu In-zynierii L^dowej trzeba wzi^c pod uwag?, aby od-powiednia infrastruktura (np. system kanalow) byla usprawniona stosownie do okolicznosci. W trak-cie projektu INCA kluczowym aspektem byl odse-tek kanalow, ktore dostosowano do trzyletniego zda-rzenia powodziowego (HQ3). W zwi^zku z budow-lami specjalnymi (np. zbiornikami retencyjnymi), konstrukcje te musz^. byc „odporne" na wydarzenie co najmniej pi?cioletnie (HQ5). Okresowy przegl^d i ewentualne dostosowanie do danej sytuacji powin-no byc obowi^zkowe.

Rowniez (lokalni) dostawcy zaopatrzenia i utyli-zacji odgrywaj^. wazn^. rol? w redukcji ryzyka i z nim zwi^zanych strat. Nalezy zwrocic uwag?, zeby np. podstacje energetyczne nie byly umieszczane na obszarach potencjalnie zagrozonych (np. w obnizeniu terenu). Tutaj glowny nacisk powinno si? klasc na srodki techniczne, bior^c pod uwag? wyniki map za-grozenia i ryzyka oraz znaczenie oraz wag? urz^-dzen. Z tego powodu trzeba jeszcze raz podkreslic, jak wazne jest realizowane regularnie podnoszenie swiadomosci i stopnia informacji oraz transfer wie-dzy mi?dzy roznymi podmiotami, planowaniem sek-torowym i organami obrony cywilnej (tj. rowniez strazy pozarnej).

Zasadniczo planowanie dotycz^ce duzych zja-wisk, jakimi s^ powodzie, wymaga konsultacji z wszystkimi zainteresowanymi podmiotami oraz testowania ich w ramach odpowiednich cwiczen na podstawie okreslonych scenariuszy (np. powodz w poblizu elektrowni). Wymiana informacji o mozliwych obszarach krytycznych powinna byc zinsty-tucjonalizowana, np. powinna stanowic obligacyj-ny punkt w przygotowywaniu planow rozwoju lo-kalnego (plany zagospodarowania przestrzennego). Dzi?ki temu te informacje stanowilyby aspekt, ktory formowalby dalsze planowanie i rozwoj obszarow, w ten sposob zmniejszaj^c ryzyko oraz potencjalne straty. W tym punkcie mozna stworzyc przejscie do dzialan „prewencyjnych" w zakresie projektow budowlanych lub przebudowy. Tutaj jest to wazne przede wszystkim dlatego, ze wymaga zdefiniowa-nia ustalen dotycz^cych „prewencji", np. postawie-nia celu, ze ryzyko w przypadku powodzi powin-no byc zmniejszone (podstaw^. moze byc np. HQ100 - zdarzenie stuletnie). Tak wi?c przegl^d przyszlych planow rozwoju lub zagospodarowania przestrzen-nego w odniesieniu do potencjalnego zasi?gu po-tencjalnej powodzi musi znajdowac si? dalej w centrum uwagi. Ten problem dotyczy wyl^czenia, np. nie tylko infrastruktur krytycznych z potencjalnych obszarow zalewowych, lecz rowniez uwzgl?dnienia drog odplywu w razie powodzi. Przegl^d pownien obejmowac nast?puj^ce punkty dyskusji oraz przy-kladowe pytania:

• Wody plyn^ce/stoj^ce (np. Czy plan rozwoju/za-gospodarowania przestrzennego jest polozony w strefie ryzyka/strefie zagrozonej, np. na obsza-rze stuletniej powodzi? )

• Kanalizacja (np. Jak wygl^da dystrybucja wody? Jak jest rozbudowana kanalizacja?)

• Drogi i sciezki (np. Jak s^. zaprojektowane drogi? Czy chodniki s^ podwyzszone? Przez odpowied-nie uformowanie drog mozna decydowac o tym, jak/gdzie plynie woda)

• Budownictwo/infrastruktura (np. Czy w planie znajduje si? lub jest zaplanowana infrastruktura krytyczna? Jaka? W ktorym miejscu?)

• Komunikacja (np. Czy wszystkie zainteresowa-ne strony sy zintegrowane w proces planowania?)

7. Podsumowanie i wnioski

W artykule podjyto proby przedstawienia, jak wazny roly odgrywajy jednostki ratownicze, w tym straz pozarna, i ze zadania tych jednostek nie sy ogra-niczone jedynie do przekazania danych dotyczycych operacji pompowania i reagowania w sytuacjach krytycznych (np. powodzi). Niestety udzial/wklad tych jednostek - szczegolnie w opisanych dziedzi-nach „istniejyce budynki" i „planowane budowle" -dotychczas nie jest konkretnie i odpowiednio zde-finiowany oraz opisany. Stanowi to duzy problem, gdyz mozliwosci (szczegolnie) strazy pozarnej siy-gajy dalej, niz jest to widoczne na pierwszy rzut oka. Podstawowy punkt, juz wyzej wspomniany, to ana-logiczny proces kontroli dla zarowno ochrony prze-ciwpozarowej, jak i przeciwpowodziowej. W tym punkcie udzial lokalnej strazy pozarnej juz dzis jest bardzo duzy i ma duzy wplyw na pozwolenia bu-dowlane, wiyc dlaczego nie rozszerzyc tego zakresu rowniez na tematyky powodziowy?

Podsumowujyc: Aby odpowiednio docenic zna-czenie (nie tylko) jednostek ratowniczych, koncep-cja „umow docelowych" stanowi pierwsze podej-scie. W ten sposob wszystkie „jednostki", instytu-cje, urzydy, itd. i ich cele, plany, odpowiedzialnosci sy zintegrowane, aby wspolnie rozwiyzac dany problem (w tutejszym przypadku: redukcja ryzyka powodzi i z tym zwiyzanych strat). Krotki opis kon-cepcji i pomyslu, jak tez problemu, w tym ilustracja mozliwych rozwiyzan, podkresla znaczenie wspol-pracy pomiydzy wszystkimi zainteresowanymi stro-nami w zakresie radzenia sobie z zagrozeniami i ich zwalczaniem. W celu zapewnienia takiej wspolpra-cy i skutecznosci/wydajnosci umow docelowych na-stypujyce warunki muszy byc spelnione. Realizacja danego celu bydzie owocna, jesli:

• potrzeba wspolpracy jest podkreslana i wszyscy biorycy udzial w spotkaniach widzy potrzeby takiej wspolpracy;

• taka wspolpraca przynosi korzysci dla wszystkich uczestnikow;

• realizacja celow i dzialan jest dlugoterminowa, tj. efekty umow docelowych nie sy krotkotrwale;

• wszystkie zainteresowane strony sy motywowa-ne do aktywnego udzialu w spotkaniach i dziala-niach (jak opisano powyzej);

• wspolpraca nie prowadzi do dodatkowej pracy, gdyz kazda instytucja/jednostka/urzyd ma swoje obowiyzki, ktore zajmujy duzo czasu;

• osoba, ktora reprezentuje na spotkaniu instytucjy/ jednostky/urzyd, moze podejmowac samodzielnie decyzje, gdyz decyzje podjyte w ramach „celo-wych umow" sy wiyzyce/obowiyzujyce;

• spotkania odbywajy siy regularnie i sy moderowa-ne przez bezstronny instytucjy;

• wyniki sy zapisywane w protokolach i zostajy do-starczone wszystkim uczestnikom (dodatkowe dokumenty powinny byc dolyczone do protoko-lu);

• zostanie wybrana instytucja, ktora przejmuje za-rzydzanie i / lub realizacjy procesu.

Tu jednak nalezy rowniez wziyc pod uwagy fakt, ze udzial zainteresowanych podmiotow jest za-wsze bardzo wazny i musi byc promowany, ponie-waz zainteresowane strony stanowiy aktywny i waz-ny czysc koncepcji. Niemniej jednak, moze siy zda-rzyc, ze podmioty nie sy zainteresowane kooperacjy i odrzucajy wspolpracy. W takich przypadkach bardzo wazne jest uzyskanie „feedbacku" (sprzyzenia zwrotnego), co jest powodem negatywnego nasta-wienia podmiotow. Feedback pozwoli na to, by row-niez oczekiwania zintegrowanych instytucji zosta-ly uwzglydnione w planach i dzialaniach. Niektore srodki, jak rowniez ich realizacja sy zwiyzane z wy-sokimi kosztami. Dlatego tez przy tym punkcie jest potrzebny feedback, aby niekoniecznie zmniejszac juz ograniczone i nieliczne (finansowe, ludzkie, cza-sowe) zasoby.

Ponadto nalezy zauwazyc, ze przez tworzenie nowych celow oraz ich realizacjy, procedury i kom-petencje mogy ulec zmianie. Kazdy proces charak-teryzuje siy dynamicznosciy, wiyc kazda zmiana „wywoluje" dynamiky: zatem nie mozna wychodzic z zalozenia, ze stan jaki byl np. aktualny przy roz-poczyciu projektu, bydzie statyczny w trakcie cale-go procesu. Z tego wzglydu dynamika jest kluczo-wym elementem koncepcji minimalizacji ryzyka, w zwiyzku z tym powinna stanowic staly aspekt koncepcji.

Literatura

1. Just N., Latzer M., Saurwein F. (2006): Communications Governance: Entscheidungshilfe für die Wahl des Regulierungsarrangements am Beispiel Spam; Sept. 2006; Institut für Technikfolgenabschätzung, Österreichische Akademie der Wissenschaften (Wyd.): ITA manu:script; Wieden.

2. Benz A., Lütz S., Schimank U., Simonis G. (Wyd.) (2007): Handbuch Governance -Theoretische Grundlagen und empirische Anwendungsfelder; Wiesbaden.

3. Diller C. (2005): Regional Governance by and with Government: Die Rolle staatlicher Rahmensetzungen und Akteure in drei Prozessen der Regionsbildung; Habilitacja; Berlin.

4. Stoker, G. (1998): Governance as a theory: five propositions; in: International Social Science Journal, Marzec 1998, Nr. 155; S. 17-28.

5. Nye, J.S.; Donahue, J. (2000): Governance in a Globalising World; Waszyngton.

6. Mutadis (2007): Trustnet-in-Action - TIA; Final Report; Bruksela.

7. Wanczura, S. (2010): Raumplanung und Risk Governance - Indikatorensystem zur Messung einer effektiven und effizienten Koordination im Risk-Governance-Prozess; Dissertation; Dortmund.

8. Komisja Wspolnot Europejskich (2004): Komu-nikat Komisji dla Rady, Parlamentu Europej-skiego, Europejskiego Komitetu, Ekonomicz-no-Spolecznego i Komitetu Regionow - Za-rz^dzanie zagrozeniem powodziowym - Za-pobieganie powodziom, ochrona przeciwpo-wodziowa i ograniczanie skutkow powodzi; KOM(2004)472 wersja ostateczna

9. IRGC - International Risk Governance Council (2006): White paper on Risk Governance - Towards an integrative approach; Genewa.

10. Cools M., Fürst, D., Gnest H. (2003): Parametrische Steuerung - Operationalisierte Zielvorgaben als neuer Steuerungsmodus in der Raumplanung; Frankfurt a. M.

11. Fleischhauer M. (2006): Natural Hazards and Spatial Planning in Europe: An Introduction; in: Fleischhauer, M.; Greiving, S.; Wanczura, S. (Wyd.): Natural Hazards and Spatial Planning in Europe; Dortmund; S. 9-18.

12. Grünewald U. (2009): Gutachten zur Entstehung und Verlauf des extremen Niederschlag--Abfluss-Ereignisses am 26.07.2008 im Stadt-

gebiet von Dortmund - einschließlich der Untersuchung der Funktionsfähigkeit von wasserwirtschaftlichen Anlagen und Einrichtungen der Stadt, Emschergenossenschaft und Dritter in den Gebieten Dortmund-Marten, Dortmund-Dorstfeld und Dortmund-Schönau, Gutachten im Auftrag der Stadt Dortmund und der Emschergenossenschaft.

13. Haalboom, M. (2010): Einsatzrichtlinie Hochwasser - Einsatz der Feuerwehr bei witterungsbedingten Einsatzlagen; Prezentacja w trak-cie narodowej konferencji INCA (24.09.2010) w Dortmundzie; Dortmund.

14. Straz Pozarna Dortmund (2010)

15. Dyrektywa Rady 2008/114/WE z dnia 8 grudnia 2008 r. w sprawie rozpoznawania i wyznaczania europejskiej infrastruktury krytycznej oraz oce-ny potrzeb w zakresie poprawy jej ochrony.

Dr.-Ing. Sylvia Pratzler-Wanczura w 2004 roku ukonczyla studia na Politechnice w Dortmundzie w dziedzinie gospodarki przestrzennej. Pracu-je od wielu lat w sektorze naukowym i badawczym w dziedzinie zarz^dzania ryzykiem. Obecnie pracuje jako starszy specjalista w Instytucie Technologii Ga-szenia Pozarow i Ratownictwa (placowka naukowa Strazy Pozarnej w Dortmundzie).