CC BY
84
д
С 1990 г. политика России в аграрной сфере экономики испытывает значительное воздействие перестройки экономики страны. Мы выделили два временных периода в аграрных преобразованиях отечественного сельского хозяйства на современном этапе развития страны, а также цели, итоги, меры государственного воздействия, во многом предопределившие характер и уровень развития аграрной сферы экономики (фрагмент исследования представлен в таблице). Взаимоотношения между властью и крестьянством, являющиеся своеобразным барометром социально-экономического развития страны, не были одинаковыми в эти временные периоды. В 2012 г. в связи с вступлением России в ВТО должен начаться новый этап в отношениях государства и сельскохозяйственных производителей.
В результате аграрных реформ 1990-х гг. (они повлияли на неверно выбранную модель аграрного реформирования, устранение государства от выполнения важнейших регулирующих функций в области развития сельского хозяйства, особенно ценового регулирования) в России по сути был создан механизм разрушения собственного аграрного сектора. Путем неэквивалентного обмена из села только за первые 10 лет реформ было отчуждено более 500 млрд руб.1
ПОЛУШКИНА Татьяна Михайловна, профессор кафедры государственного и муниципального управления Национального исследовательского Мордовского государственного университета, доктор экономических наук.
Т. М. ПОЛУШКИНА
АГРАРНАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ В УСЛОВИЯХ ЧЛЕНСТВА РОССИИ В ВТО
Ключевые слова: аграрная политика, государственное регулирование аграрной сферы экономики, инструменты преодоления угроз, формы и методы государственного регулирования
Key words: agrarian policy, state regulation of agrarian sphere of economics, instruments for threats overcoming, state regulation forms and methods
По мере стабилизации экономической политики в России и приобретения сельхозпроизводителями опыта работы в рыночных условиях аграрная политика стала вновь носить протекционистский характер.
Таблица
Характеристика современного периода реформирования российского сельского хозяйства2
Этап Цели реформирования Меры государственного воздействия на развитие аграрной сферы Итоги реформирования
Антиэтатический (с 1990 по 2000 г.) Разгосу-дарст-вление, разрушение колхозно-совхозного строя, всесторонняя либерализация, резкое ослабление поддержки сельского хозяйства Либерализация цен, свободное ценообразование (диспаритет); ценовые дотации; субсидии на ТСМ; товарное кредитование; лизинг. Предоставление налоговых и других льгот при оплате услуг за электроэнергию (налоги множественные и высокие). Коммерческие кредиты (высокие процентные ставки). Государственная поддержка фермерства, государственное финансирование инвестиций, таможенно-тарифные меры. Спонтанный характер и незначительность принятых мер. Экономические методы дискреционного характера Отстраненность государства от регулирования аграрного производства. Разрушение потенциала агросферы России. Потеря продовольственной безопасности
Восстановительный (с 2000 г. и по настоящее время) Создание адекватной современному уровню развития системы воздействия, формирование здоровой конкурентной среды, преобразование всех важнейших государственных систем Свободные цены (диспаритет), государственные закупки и товарные интервенции. Общеэкономическое регулирование: субсидирование процентных ставок по кредитам, компенсации части затрат по договорам страхования, новая система налогообложения (ЕСХН). Субсидирование поддержки племенного животноводства и элитного семеноводства, экономически значимых региональных программ; приобретение минеральных удобрений. Таможенные ставки, сезонные пошлины. Регулирование развития сельских территорий, кадровая политика, поддержка аграрной науки. Методы административные и экономические Постепенное преодоление аграрного кризиса. Низкая мотивация к развитию
Ориентация на замещение импортной продукции получила оформление в виде доктрины продовольственной безопасности, принятой после резкого повышения цен на мировое
продовольствие в 2007—2008 гг., когда были поставлены цели достижения самодостаточности в снабжении населения основными продуктами питания.
Восстановление аграрного сектора продекларировано российским президентом в качестве одного из приоритетных национальных проектов развития государства. В декабре 2006 г. принят Федеральный закон № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», разработана и утверждена Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008—2012 гг. В 2003 г. начала реа-лизовываться Федеральная целевая программа «Социальное развитие села», в 2006 г. — «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006—2010 годы». С 2006 по 2009 г. приняты 22 федеральных закона, 4 программы и около 100 постановлений Правительства РФ, касающихся развития аграрной сферы экономики. Приоритет в системе воздействия государства на развитие агросферы был отдан прямой поддержке сельскохозяйственного производства3.
Государственная программа развития сельского хозяйства на 2008—2012 гг. завершена. В июле 2012 г. принята Государственная программа развития сельского хозяйства на 2013—2020 гг., в которой расходы на сельское хозяйство увеличены на 9,2 % расходной части федерального бюджета, что составляет 158,9 млрд руб. В дальнейшем эти расходы планируется ежегодно повышать. В госпрограмме ориентировочные цели развития отечественного производства (они установлены в качестве доли от общего объема расходуемых ресурсов) должны быть достигнуты к 2020 г. (по зерну — 99,7 %, свекловичному сахару — до 93,2 %, мясу и мясопродуктам — 88,3 %, молоку и молокопродук-там — до 90,2 % и пр.). Основное внимание уделено развитию животноводства, особенно производству молока и молочных продуктов4. Из общего объема финансирования из федерального бюджета на реализацию госпрограммы на ближайшие восемь лет 33,1 % средств будут выделены на развитие животноводства, 30,9 % — на производство зерна. Остальные средства распределятся между более мелкими подпрограммами, в том числе 83,7 млрд руб. (5,5 % от обще-
го объема) будут потрачены на оказание помощи малым формам хозяйствования5.
Одним из главных механизмов государственного регулирования развития аграрного сектора экономики по-прежнему остается субсидирование процентной ставки по кредитам. В 2009 г., например, доля этой меры поддержки составила около 45 % от общего агрегированного показателя поддержки (АПП).
Российская Федерация после длительных переговоров 22 августа 2012 г. присоединилась к ВТО и приняла на себя обязательства относительно свободного доступа на рынок внутренней продукции, внутренней поддержки сельского хозяйства и субсидирования экспорта. Был разработан график постепенного снижения или отмены импортных пошлин на ряд сельскохозяйственных продуктов, но в то же время еще остаются тарифные квоты и высокие таможенные пошлины на импорт мяса и мясных продуктов сверх квотированных объемов. Простая связанная ставка на сельскохозяйственные товары установлена на уровне 10,8 %, что предполагает снижение на 3,5 % действующей средней ставки, составляющей 14,3 %.
Что касается мер внутренней поддержки аграрной сферы экономики, то были приняты обязательства по субсидиям, содержащимся в «желтой корзине». Они оцениваются в виде агрегированных мер поддержки (АПП) как инструмент искажения условий торговли. Разрешенный размер этих субсидий на 2012 г. определялся в сумме 9 млрд долл. с последующим снижением до 4,4 млрд долл., что соответствовало среднегодовому объему АПП для России периода 2006—2008 гг. В 2008 г. фактический АПП составлял 5,65 млрд долл., из которых 5,6 млрд долл. не относились к конкретному производству. Основная доля АПП приходилась на льготные займы сельскому хозяйству (1,6 млрд долл.)6.
В целом, по данным ВТО, все меры внутренней поддержки аграрного сектора экономики делятся на так называемые «корзины». «Зеленая корзина» («green box») (принята без ограничений) предполагает меры государственной поддержки сельского хозяйства, которые не относятся к производству и не искажают торговлю. Это общие услуги (расходы или упущенный доход в связи с предоставлением сельскому хозяйству или сельским жителям услуг в области контроля
за вредителями и заболеваниями, по повышению квалификации занятых в сельском хозяйстве, распространению опыта и оказанию консультационной помощи, инспектированию, маркетингу и сбыту, а также инфраструктурные услуги); общественное хранение запасов товаров для целей продовольственной безопасности; внутренняя продовольственная помощь нуждающимся слоям общества; страхование дохода и программы компенсации потери дохода; помощь при стихийных бедствиях; содействие в структурной перестройке посредством программ возмещения «отставки» производителей; содействие в структурной перестройке посредством программ возмещения отказа от использования ресурсов; содействие в структурной перестройке с помощью инвестиций; программы в области охраны окружающей среды и сохранения природы; помощь производителям в неблагополучных регионах.
Государство вправе финансировать указанные направления в любом необходимом объеме с учетом возможностей бюджета. Причем при вступлении в ВТО государство предоставляет информацию о «наполнении» этой корзины, но не принимает на себя обязательства по ее уменьшению.
В России «зеленая корзина» также существует, но в ограниченном масштабе. До сих пор не получили должного развития несколько направлений поддержки: компенсации по возмещению расходов производителям сельхозпродукции, которые осуществляют структурную перестройку, связанную с выведением земли и других ресурсов (животных) из сферы сельскохозяйственного оборота; помощь в связи с выходом крестьян на пенсию или переходом их на несельскохозяйственную деятельность и пр.
Особо следует отметить такую меру государственной поддержки, как оказание помощи сельхозпроизводителям в депрессивных регионах. Согласно правилам ВТО, государство имеет право оказывать неограниченную поддержку регионам, признанным неблагоприятными для ведения сельского хозяйства. В 2012 г. Государственная Дума РФ приняла в первом чтении законопроект о зонировании земель сельхозназначения, предусматривающий критерии отнесения регионов к неблагоприятным для ведения сельского хозяйства. Это относится к тем субъектам Федерации, в которых в связи с неблагоприятными природно-климатическим усло-
виями уровень доходов у сельхозпроизводителей ниже, чем в среднем по отрасли.
Поэтому в России существует значительный резерв увеличения государственной поддержки аграрной сферы, направленной на развитие образования, увеличение количества научных исследований и их внедрение, улучшение качества информационно-консультационного обслуживания, проведение ветеринарных и фитосанитарных мероприятий, распространение рыночной информации, совершенствование инфраструктуры, содержание стратегических продовольственных запасов, реализацию программ регионального развития, страхование урожая и компенсацию ущерба от стихийных бедствий, содействие структурной перестройке сельскохозяйственного производства, развитие сельского консалтинга, улучшение пенсионного обеспечения и пр.
Именно так поступают многие развитые страны Запада — члены ВТО, сокращая определенные виды поддержки и используя скрытые формы поддержки своих производителей, например, финансирование научных исследований, усложнение системы стандартов и пр. В результате, несмотря на меры ВТО по либерализации торговли в странах ОСЭР, поддержка сельскохозяйственных производителей в последние годы становится более заметной.
«Голубая корзина» («blue box») предусматривает прямые государственные выплаты, связанные с посевными площадями или поголовьем скота. Эти меры не влияют на рост предложения продукции на международном аграрном рынке. «Голубая корзина» создана для оправдания компенсационных платежей в ЕС с целью сокращения производства зерна, говядины и молочных продуктов. Меры этого блока в основном включают в себя выплаты за снижение объемов производства и являются формой компенсации утрачиваемых доходов производителей (прямые выплаты, основанные на фиксированных площадях и урожаях; прямые животноводческие выплаты, осуществляемые в расчете на фиксированное поголовье, и пр.). В ближайшей перспективе в отечественном аграрном секторе меры «голубой корзины», как представляется, не найдут широкого применения, поскольку задачи, стоящие перед нашими сельхозпроизводителями, несколько иные, чем в странах с высокоразвитым сельским хозяйством, — увеличение, а не сокращение объемов производства.
«(Желтая корзина», или «(янтарная корзина» («amber box»), предполагает меры поддержки, связанные с производством через цены на агропродукцию. К ним относятся сбытовые кредиты, ценовая поддержка, выплаты из расчета площади сельхозугодий, выплаты на основании численности поголовья животных, субсидии на средства производства, отдельные программы субсидируемых кредитов. Эти меры направлены на стимулирование аграрного производства и в связи с этим понимаются как искажающие рынок и подлежащие устранению. Затраты государства в рамках этой категории поддержки находят обобщенное выражение в специальном показателе, который называется совокупной (агрегированной) мерой поддержки. Государства, ставшие членами ВТО, берут на себя обязательства, касающиеся сокращения в течение определенного времени АПП по сравнению с ее исходным уровнем.
Россия на начальной стадии переговоров представила в качестве исходного уровня АПП среднегодовой уровень господдержки аграрного сектора за 1989—1991 гг. 89 млрд долл. (при существовавшем в то время валютном курсе). В 1998 г. сделаны перерасчеты, снижены объемы до 36 млрд долл. (позже — до 16, 10—12 млрд долл.). К моменту вступления России в ВТО заявлен уровень АПП в 9 млрд долл7.
Меры «желтой корзины», направленные на расширение аграрного производства и тем самым, по мнению членов ВТО, искажающие международную торговлю, подлежат постепенному сокращению, тогда как меры «голубой корзины» (по сокращению производства) и «зеленой корзины» (не стимулируют увеличение производства) могут использоваться странами без ограничений.
Иными словами, правила ВТО требуют обязательного сокращения только определенных мер государственной поддержки сельского хозяйства, оказывающих негативное воздействие на эффективность международной торговли, но при этом в запасе у государств остается широкий спектр мероприятий по поддержке аграрного сектора. Именно здесь следует находить сегодня возможные пути повышения размеров и эффективности государственного регулирования развития сельского хозяйства России.
В 2010 г. совокупная поддержка сельского хозяйства в стране составила 18,3 млрд долл., в то время как в ЕС —
116,2 млрд долл., в США — 133,5 млрд долл. В это время структурно совокупная поддержка сельского хозяйства выглядит следующим образом: в России поддержка производителей составляет 84,8 %, поддержка инфраструктуры — 15,2 %, трансферты потребителям из бюджета — 0 %; в США — 19,1, 52,3, 28,5 % соответственно; в ЕС — 87,2, 11,2, 28,5 % соответственно. Кроме того, в России на поддержку рыночных цен в настоящее время можно отнести более 50 % совокупной поддержки сельского хозяйства, в США — чуть более 10 %, в ЕС — около 20 %8.
ВТО — организация, созданная для защиты интересов экспортеров. Российские сельхозтоваропроизводители пока еще не готовы к борьбе за внешние рынки. В этих условиях государство должно принять все необходимые меры для защиты отечественного производителя. Следует адаптировать меры государственного регулирования к условиям членства России в ВТО. Есть возможность сохранить на данном уровне внутреннюю поддержку сельского хозяйства, а также более широко использовать налоговые льготы, защитные меры, антидемпинговые и компенсационные пошлины, неограниченную поддержку НИОКР.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 См.: Вступление России в ВТО: ожидаемое влияние на развитие сельского хозяйства: аналитический обзор. М.: ФГНУ, Росинфорагротех, 2005. С. 24.
2 См.: Полушкина Т.М. Развитие теории и методологии государственного регулирования аграрной сферы экономики: автореф. дис. ... д-ра экон. наук. Саранск, 2010. С. 18.
3 Там же. С. 3.
4 См.: Обзор торговой и сельскохозяйственной политики Российской Федерации. С. 14.
5 Там же.
6 Там же. С. 16.
7 См.: Крылатых Э. Чем обернется вступление России в ВТО для сельского хозяйства страны // Отеч. зап. 2004. № 1. С. 5.
8 См.: Узун В.Я. Особенности российской политики поддержки сельского хозяйства и необходимость ее кардинальной корректировки после вступления в ВТО: доклад, представленный региональному офису ФАО в Европе и Центральной Азии. С. 3.
Поступила 11.03.2013.
