CC BY
171
в
ЕСТНИК ЧенереллиА.
УНИВЕРСИТЕТА Административные процедуры в итальянском праве
имени O.E. Кугафина (МГЮА)
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ В ИТАЛЬЯНСКОМ ПРАВЕ
Аннотация. В статье поставлена задача проиллюстрировать основные характеристики административных процедур в итальянском праве. В Италии первоначально отсутствовал общий закон об административных процедурах. Административные процедуры были впервые урегулированы Законом № 241 от 7 августа 1990 года, текст которого многократно подвергался изменениям на протяжении последующих лет. Заключительная часть статьи предлагает обзор действующего итальянского законодательства об административных процедурах.
Ключевые слова: административные процедуры, административный акт, административная дискреция, принцип законности, административное право, итальянское право.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.58.6.165-172
A. CENERELLI, PhD Candidate, University of Campania Luigi Vanvitelli (Italy) alessandro@cenerelli.it 81100, Italy, Caserta, viale Ellittico, 31 ADMINISTRATIVE PROCEDURES IN ITALIAN LAW Abstract. The present article aims at illustrating the main characteristics of administrative procedures in Italian law. Initially, in Italy there was no general law on administrative procedures. Administrative procedures were formally regulated for the first time by the Law No. 241 of 7 August 1990, whose text has been repeatedly amendend in the course of time. The last part of the article offers an overview of the current Italian legislation on administrative procedures. Keywords: administrative procedures, administrative act, administrative discretion. rule of law, administrative law, Italian law.
Алессандро ЧЕНЕРЕЛЛИ,
соискатель ученой степени кандидата наук Университета региона Кампания имени Луиджи Ванвителли (Италия) alessandro@cenerelli.it 81100, Италия, г. Казерта, бул. Еллиттико, д. 31
Настоящая статья написана с целью познакомить российских читателей с основными характеристиками института административных процедур в итальянском праве1. Сегодня в России, как это имело место и в Италии до 1990 г, отсутствует общий закон об административных процедурах. Возможно, российские ученые-административисты сочтут интересным узнать, как эта
1 Об административных процедурах в свете сравнительно-правового анализа см.: De Falco V. Administrative Actions and Procedures in Comparative Law. The Hague : Eleven
International Publishing, 2018. © А ЧенеPелли, 2°19
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
лакуна итальянского права была восполнена в Италии, сначала юридической доктриной и судебной практикой, а впоследствии законодателем.
Прежде всего необходимо сказать несколько слов об отношении между законом и административной деятельностью в итальянском праве2. На протяжении своего развития принцип законности понимался в Италии тремя способами:
— законность в очень слабом смысле;
— законность в слабом смысле;
— законность в сильном смысле.
Вплоть до конца XIX в. принцип законности понимался в очень слабом смысле. Это означало только, что административное полномочие не могло быть осуществлено в противоречии с законом. За исключением соблюдения данного условия, осуществление административного полномочия было свободно в способе осуществления, целях и правовых последствиях.
Впоследствии принцип законности стал пониматься в более точном смысле. Уже не считалось достаточным, чтобы административное полномочие не осуществлялось в противоречии с законом. Напротив, теперь стало также необходимым, чтобы каждое административное полномочие было явным образом предусмотрено в законе и чтобы законом его исполнение было предоставлено конкретному органу исполнительной власти. Это было шагом вперед по отношению к прошлому, но принцип законности все равно понимался еще в слабом смысле, поскольку было достаточно, чтобы закон предусматривал административное полномочие, несмотря на то, что способы его осуществления законом не регулировались.
Следующей стадией развития стал принцип законности в сильном смысле, который утвердился главным образом после принятия действующей Конституции Италии, вступившей в силу в 1948 г. Принцип законности в сильном смысле требует, чтобы не только каждое административное полномочие было предусмотрено законом, но и закон детально регулировал его осуществление, устанавливая способы, содержание и правовые последствия.
Если осуществление административного полномочия должно детально регулироваться законом, встает вопрос о правовой регламентации деятельности, в рамках которой такое полномочие реализуется. Именно необходимость разрешить данный вопрос подтолкнула итальянских ученых-административистов к разработке понятия «административная процедура».
В соответствии с итальянской юридической доктриной административная процедура рассматривается как «форма административной функции»3. Иными словами, административное полномочие не проявляется в единичном акте, а осуществляется посредством комплексной деятельности, которая представляет собой административную функцию. Административная процедура является не чем иным, как способом, посредством которого осуществляется вышеуказанная административная функция. Из этого следует, что осуществление административного полномочия немыслимо вне формы административной процедуры, кото-
2 О принципе законности в итальянском праве см.: Galli R. Nuovo corso di diritto amministrativo. Milano : Cedam, 2016. T. I. P. 5—7.
3 Benvenuti F. Scritti giuridici. Milano : Vita e Pensiero, 2006. V. I. P. 1117.
УНИВЕРСИТЕТА Административные процедуры в итальянском праве ' ^^ *
имени О.Е, Кутафина (МГЮА)
рая, таким образом, рассматривается как основной элемент административной деятельности.
Но что именно в Италии понимается под административной процедурой? В итальянском праве под административной процедурой понимается последовательность правовых действий, упорядоченных между собой и реализуемых органом, осуществляющим административное полномочие. Такая последовательность завершается изданием административного решения4. Будучи правовым актом, административное решение обладает особыми характерными чертами, поскольку оно характеризуется односторонностью с точки зрения структуры, и императивностью с точки зрения правовых последствий.
Здесь необходимо сделать некоторые пояснения, чтобы позволить читателям легче понять итальянскую концепцию административной процедуры5. Помимо некоторых исключений, итальянское право не различает виды административно-процессуальной деятельности в зависимости от наличия спора или бесспорности дела или же в зависимости от отрицательного или положительного характера административного решения. Иными словами, в итальянской правовой системе нет различия между административно-процедурной и административно-юрисдик-ционной деятельностью. Это не случайно, а является следствием прежде всего концептуальных представлений итальянской юридической доктрины. После вступления в силу Конституции Италии 1948 г. некоторые итальянские ученые-административисты начали утверждать, что для всех видов административно-процессуальной деятельности, вне зависимости от спорного характера дела, подлежащего рассмотрению, необходимо предусматривать максимальный уровень гарантий в плане прав граждан на участие в процедурах и на доступ к административным документам, обязанности мотивирования решений, издаваемых органами исполнительной власти, и защиты от бездействия данных органов. Вышеописанное видение было воспринято также итальянским законодателем, когда — как будет сказано впоследствии — был издан Закон об административных процедурах 1990 г.
Принцип законности, как он понимается итальянским правом, требует, чтобы административная деятельность регламентировалась законом и тем самым чтобы закон регулировал и административные процедуры. Тем не менее в Италии первоначально отсутствовал общий закон об административных процедурах, а существовали только специальные законы, каждый из которых регулировал определенные аспекты отдельной административной процедуры. К ним добавлялись законы, столь же фрагментарные и разрозненные, которые регулировали оспаривание административных решений в административных судах.
Как будет сказано далее в тексте настоящей статьи, в соответствии с действующим итальянским законодательством административная процедура необязательно заканчивается А
вынесением административного решения, а может завершаться и административным У соглашением либо молчанием —согласием. Е О понятиях «административный процесс», «административное производство» и «административная процедура» в праве России см.: Старостин С. А. О соотношении понятий Ы «административный процесс», «административное производство», «административные й процедуры» // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2016. № 5. С. 100—106. ОПЫТ
4
5
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
Это не помешало юридической доктрине и судебной практике выделить принципы и нормы общего характера, которые могли быть применены также там, где отсутствовали явно выраженные положения закона.
Так был создан широкий арсенал положений, которые регламентировали деятельность органов исполнительной власти и, в частности, многочисленные аспекты административных процедур, такие как право граждан на участие, обязанность мотивирования решений органов исполнительной власти, режим недействительности административно-правовых актов и последствия бездействия органов исполнительной власти.
Дальнейший и решительный шаг вперед был совершен благодаря углубленному изучению со стороны юридической доктрины и судебной практики понятия административной дискреции.
Несмотря на то, что не наблюдается недостатка в понимании административной деятельности как полностью предопределенной и обусловленной законом, в подавляющем большинстве случаев юридические нормы оставляют органам исполнительной власти диапазон выбора способа, в котором административное полномочие может быть осуществлено, и в связи с этим говорится о «административной дискреции»6. Понятие административной дискреции претерпело со временем изменения: если вначале дискреция понималась как абсолютная свобода выбора со стороны государственного органа, то итальянская юридическая доктрина и судебная практика достаточно быстро разработали критерии для определения и контроля такого выбора.
Наиболее разработанная концепция «административной дискреции» явилась плодом революционных учений, совершенных Массимо Северо Джаннини (1915— 2000), который был одним из великих итальянских ученых-административистов.
Согласно концепции Джаннини, которая и сейчас является превалирующей в юридической доктрине и судебной практике, административная дискреция должна пониматься как сравнительная оценка различных интересов, которые затрагиваются при осуществлении административного полномочия7.
Выражаясь точнее, органу исполнительной власти предоставлено административное полномочие осуществлять защиту определенного публичного интереса (так называемого «первостепенного интереса»), но при этом не могут быть проигнорированы и другие публичные интересы и частные интересы, которые могут оказаться затронутыми в ходе конкретного осуществлении такого административного полномочия (так называемые «второстепенные интересы»). Поэтому орган исполнительной власти должен произвести сравнение публичного интереса, в отношении которого ему предоставлено административное полномочие, с одной стороны, с другими публичными и частными интересами, которые
6 Необходимо уточнить, что от административной дискреции итальянское право отличает так называемую «техническую дискрецию». О последней см.: Ченерелли А. Судебный контроль за административной деятельностью в Италии // Журнал административного судопроизводства. 2017. № 4. С. 24—27.
7 Эта концепция административной дискреции впервые была сформулирована Джаннини в конце 30-х гг. прошлого века. См. в частности: Giannini M. S. Il potere discrezionale della pubblica amministrazione — concetti e problemi. Milano : Giuffre, 1939.
УНИВЕРСИТЕТА Административные процедуры в итальянском праве '
имени О.Е, Кутафина (МГЮА)
в данном конкретном случае затрагиваются осуществлением этого полномочия, с другой стороны, и затем выбрать решение, позволяющее максимально удовлетворить первый с нанесением наименьшего ущерба вторым. Итоговый выбор будет наилучшим в той степени, в какой наилучшим будет установление всех интересов по делу8.
Нетрудно заметить, что данная концепция административной дискреции еще более повышала значимость роли административной процедуры. Действительно, при применении данной концепции административной дискреции административная процедура становится инструментом, посредством которого орган исполнительной власти может надлежащим образом установить все интересы в деле и при этом будет поставлен в условия осуществления дискреционного полномочия наилучшим из возможных способов.
Это неизбежно влечет за собой также оценку института участия граждан в административных процедурах. Через этот институт гражданин получает возможность сообщить о своих собственных интересах органу исполнительной власти и таким образом может сотрудничать с ним в части установления оптимального решения и одновременно защищать собственную правовую позицию уже в ходе административной процедуры.
Несмотря на результаты, достигнутые юридической доктриной и судебной практикой, сильно ощущалась потребность в общем законе, едином для всех административных процедур. Данная реформа была, наконец, реализована с принятием Закона № 241 от 7 августа 1990 г. Данный Закон провозгласил серию принципов, которые применяются ко всем административным процедурам, за исключением случаев, когда отдельные законы предусматривают иное, устанавливая более высокий уровень гарантий9.
Согласно единодушному мнению итальянских ученых-административистов, данная реформа явилась ключевым пунктом в отношениях между гражданами и органами исполнительной власти.
Переходя к анализу содержания Закона 1990 г., следует отметить, что он воспринял наиболее инновационные результаты вышеупомянутых дискуссий. И не случайным является тот факт, что многие из его положений посвящены теме участия граждан и других заинтересованных субъектов в административных процедурах10.
После изложения в гл. I основных принципов административной деятельности, в гл. II Закона рассматривается фигура «ответственного за процедуру», т.е. должностного лица, которому специально доверено разбирательство конкретной административной процедуры. О его назначении сообщается всем заинтересованным субъектам, которые таким образом могут взаимодействовать с конкретным должностным лицом, а не с обезличенной организацией.
Scoca F. G. La discrezionalita nel pensiero di Giannini e nella dottrina successiva // Rivista А
"0 У Б
trimestrale di diritto pubblico. 2000. № 4. P. 1054—1055.
9 Речь идет, например, о производстве по делам об административных правонарушениях, урегулированном Законом № 689 от 24 ноября 1981 г., который предусматривает ряд специальных гарантий для граждан, участвующих в производстве. Ы
10 Об этом подробнее см.: Luce A. Il procedimento amministrativo ed il «diritto di partecipazione» § nella legge n. 241/1990 // Diritto processuale amministrativo. 1996. № 3. P. 552—564. ОПЫТ
8
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
Способам участия в процедуре посвящена гл. III. В статье 7 предусмотрена обязанность «личного сообщения» о начале административной процедуры публичным и частным субъектам, в отношении которых итоговое административное решение предназначено произвести юридические последствия либо которые могут иметь от него какой-либо, даже косвенный, ущерб. Функция сообщения состоит в том, чтобы проинформировать данных субъектов о том обстоятельстве, что административная процедура начата и что они могут в ней участвовать. Статья 9 предоставляет право принимать участие в административной процедуре также ассоциациям и комитетам, осуществляющим защиту коллективных интересов. Права, предоставленные субъектам, участвующим в административной процедуре, изложены в ст. 10 и состоят в праве знакомиться со всей процессуальной документацией и в праве представлять письменные заявления и иные документы, которые орган исполнительной власти обязан рассмотреть. На основании ст. 11 субъекты, участвующие в процедуре, и орган исполнительной власти могут также заключить между собой административное соглашение, которое заменяет одностороннее решение как итоговый акт административной процедуры.
Закон 1990 г. уделяет большое внимание также проблеме упрощения административной деятельности, которая затрагивается в гл. IV посредством установления нескольких юридических механизмов, направленных на упрощение и ускорение хода административной процедуры. Среди таких механизмов необходимо упомянуть «конференцию служб», которая находит свое применение в случае, когда в административную процедуру вовлечено несколько публичных интересов, доверенных разных органов исполнительной власти, либо когда имеет место несколько административных процедур, связанных между собой. Выражаясь более кратко, скажем, что данный институт состоит в одном или нескольких собраниях представителей разных органов исполнительной власти, которые таким образом могут совместно рассмотреть и разрешить данный вопрос.
Среди механизмов упрощения административной деятельности следует упомянуть и институт так называемого «административного молчания», т.е. отсутствия действий со стороны органов исполнительной власти. Необходимо отметить, что Закон 1990 г устанавливает две формы административного молчания, а именно: «молчание-неисполнение» и «молчание-согласие». Данные институты являются совершенно разными и объединены только тем, что оба относятся к отсутствию действий со стороны органов исполнительной власти. В случае, когда имеет место молчание-неисполнение, отсутствие принятия административного решения в предусмотренный законом срок рассматриваются как явно выраженная форма бездействия, т.е. как прямое нарушение обязанности завершить административную процедуру посредством издания правового акта. Гражданин может обратиться в суд и таким образом получить судебное решение об обязанности органа исполнительной власти принять правовой акт И, наоборот, в случае молчания-согласия непринятие в установленный срок противоположного по содержанию административного решения приравнивается законом к принятию заявления гражданина.
Наконец, гл. V посвящена теме прозрачности административной деятельности, и в частности праву граждан на доступ к административной документации11.
11 Необходимо уточнить, что в тексте Закона 1990 г. были соединены воедино два нормативных акта, которые по первоначальному проекту должны были быть отдельными
УНИВЕРСИТЕТА Административные процедуры в итальянском праве ' * '
имени О.Е, Кутафина (МГЮА)
На протяжении последующих лет Закон 1990 г. многократно подвергался внесению изменений и дополнений, преследовавших двойную цель — реализовать дальнейшее упрощение административных процедур и восполнить некоторые лакуны первоначального законодательного текста. Одним из наиболее проблемных аспектов являлось отсутствие правового регулирования вступления в силу и недействительности административно-правового акта. Устранению данной проблемы был посвящен Закон от 11 февраля 2005 г. № 15, которым были внесены новые положения, касающиеся режима действия административно-правового акта, помимо этого были внесены многочисленные изменения в регулирование административной процедуры. Впоследствии законодатель продолжил вносить изменения в текст Закона 1990 г.12
Особое внимание юридической доктрины было привлечено новой статьей — 21-octies, внесенной реформой 2005 г. Данное положение регулирует вопрос недействительности административно-правового акта, устанавливая, что такой акт не может быть отменен в связи с нарушением норм о форме или о процедуре, если содержание акта не могло быть иным. Предпосылкой данной нормы, явно исходящей из логики упрощения процедуры, является то, что бессмысленно отменять административное решение из-за какого-либо формального дефекта, который не повлиял на существо акта.
Данная инновация вызвала немало сомнений среди ученых-административи-стов, часть из которых указывала на риск сокращения гарантий прав на участие в административной процедуре13. В настоящей статье, естественно, не представляется возможным воссоздать всю полемику. Хочется надеяться, что юридической доктрине и судебной практике, которые до сих пор играли очень важную роль в развитии итальянской системы административного права, удастся привести толкование новой статьи — 21-octies Закона 1990 г. и недавних законодательных изменений в целом в соответствие с принципами данной системы, соединив потребность в быстроте административной деятельности с гарантирующей функцией административной процедуры.
самостоятельными актами (закон об административных процедурах и закон об административной прозрачности).
12 Среди наиболее значительных вмешательств законодателя можно упомянуть Закон-де- А крет № 35 от 14 марта 2005 г., Закон № 69 от 18 июня 2009 г., Закон № 180 от 1 ноября У 2011 г, Закон № 124 от 7 августа 2015 г Е
13 См., например: Satta F. Contraddittorio e partecipazione nel procedimiento amministrativo //
Diritto amministrativo. 2010. № 2. P. 299—312 ; Galetta D. U. Il procedimento amministrativo Ы
nella scienza del diritto amministrativo in Italia: linee generali di sviluppo e critica di alcune й
recenti «involuzioni» // Foro amministrativo T.A.R. 2011. № 11. P. 3779—3790. ОПЫТ
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Старостин С. А. О соотношении понятий «административный процесс», «административное производство», «административные процедуры» // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). — 2016. — № 5. — С. 100—106.
2. Ченерелли А. Судебный контроль за административной деятельностью в Италии // Журнал административного судопроизводства. — 2017. — № 4. — С. 22—28.
3. Benvenuti F. Scritti giuridici. — Milano : Vita e Pensiero, 2006.
4. De Falco V. Administrative Actions and Procedures in Comparative Law. — The Hague : Eleven International Publishing, 2018.
5. Galetta D. U. Il procedimento amministrativo nella scienza del diritto amministrativo in Italia: linee generali di sviluppo e critica di alcune recenti «involuzioni» // Foro amministrativo T.A.R. — 2011. — № 11. — P. 3779—3790.
6. Galli R. Nuovo corso di diritto amministrativo. — Milano : Cedam, 2016.
7. Giannini M. S. Il potere discrezionale della pubblica amministrazione — concetti e problemi. — Milano : Giuffré, 1939.
8. Luce A. Il procedimento amministrativo ed il «diritto di partecipazione» nella legge n. 241/1990 // Diritto processuale amministrativo. — 1996. — № 3. — P. 552—564.
9. Satta F. Contraddittorio e partecipazione nel procedimento amministrativo // Diritto amministrativo. — 2010. — № 2. — P. 299—312.
10. Scoca F. G. La discrezionalita nel pensiero di Giannini e nella dottrina successiva // Rivista trimestrale di diritto pubblico. — 2000. — № 4. — P. 1045—1072.
