CC BY
67
ВЕСТНИК Ченерелли А. Л Д ^
УНИВЕРСИТЕТА Административная реформа и транспарентность в Италии ' ^^ "
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА И ТРАНСПАРЕНТНОСТЬ В ИТАЛИИ
Аннотация. В статье анализируется развитие итальянского законодательства о транспарентности деятельности публичной администрации.
Ключевые слова: административная реформа, транспарентность, право доступа, административный документ, административная процедура, итальянское право.
DOI: 10.17803/2311-5998.2018.41.1.167-173
A. CENERELLI,
PhD Candidate at the University of Campania Luigi Vanvitelli (Italy)
alessandro@cenerelli.it 81100, Italia, Caserta, Viale Beneduce, n. 10
ADMINISTRATIVE REFORM AND TRANSPARENCY IN ITALY
Abstract. The paper examines the evolution of Italian legislation on transparency in Public Administration.
Keywords: administrative reform, transparency, right of access, administrative document, administrative procedure, Italian law.
Алессандро ЧЕНЕРЕЛЛИ,
соискатель ученой степени кандидата наук при Университете региона Кампания имени Луиджи Ванвителли (Италия) alessandro@cenerelli.it 81100, Италия, Казерта, Viale Beneduce, п. 10
Законом № 124 от 7 августа 2015 г., более известным как «закон Мадия»1, предусмотрена комплексная реформа публичной администрации в Италии.
Речь идет о широкой инновационной программе, направленной на урегулирование многочисленных вопросов: от организации публичной администрации до упрощения административной деятельности2.
Для реализации столь обширной программы данный закон делегировал Правительству Италии право издавать специальные законодательные декреты, некоторые из которых уже были приняты.
Один из наиболее инновационных аспектов касается темы транспарентности в деятельности и организации публичной администрации, что является специальным предметом регулирования Законодательного декрета № 97 от 25 мая 2016 г.
В действительности данная тематика в недавнем прошлом уже затрагивалась иными законодательными актами. Однако их результаты не оказались удовлетворительными, прежде всего в сравнении с уровнем, достигнутым в других странах. В связи с этим в рамках последней реформы публичной администрации было признано необходимым вновь осуществить правовое регулирование
1 По имени министра, который представил проект закона.
2 Об особенностях и целях реформы см.: Mattarella B. G. Il contesto e gli obiettivi della
Lü А Р У Б m
Ж
I
s
ОПЫТ
>
riforma // Giornale di diritto amministrativo. 2015. № 5. P. 621—625.
© А. Ченерелли, 2018
BS ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
L--^ 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
данной сферы, с тем чтобы выровнять, наконец, итальянское законодательство с международными стандартами.
Как известно, понятие транспарентности в деятельности и организации публичной администрации имеет чрезвычайно широкое значение, и в разных странах и в разные эпохи оно интерпретировалось и применялось по-разному. Транспарентность можно понимать либо как обязанность публичной администрации доводить до всеобщего сведения информацию, интересующую всю общественность, вне зависимости от наличия запроса по данному поводу, либо как обязанность администрации отвечать на конкретные запросы информации со стороны отдельных граждан, за которыми непосредственно признано право быть информированными и получать доступ к административным документам и административной информации. В свою очередь, такое право может быть признано либо за единичными субъектами, которые принимают участие в административной процедуре, чтобы они могли лучше защищать собственные индивидуальные интересы, либо за всеми гражданами, чтобы тем самым позволить им осуществлять демократический контроль за органами публичной власти3.
Понимаемая в самом широком смысле, то есть как основная свобода, принадлежащая всем гражданам, транспарентность получила всеобщее распространение в последние десятилетия, и уже во многих странах приняты общие законы в данной сфере4. Данная свобода уже давно признана в скандинавских странах5 и во многих англосаксонских странах6. И наоборот, ее признание встретило значительные трудности в Великобритании и в континентальной Европе, где транспарентность вначале понималась как гарантия, действующая только внутри административной процедуры. Однако в последние годы и в этих странах были постепенно приняты новые законы, в которых право на ознакомление с информацией, находящейся в распоряжении публичной администрации, поднимается до уровня основной свободы, принадлежащей каждому гражданину, независимо от его участия в административной процедуре, и находит единственное ограничение в требованиях конфиденциальности, касающихся определенных публичных и частных интересов7.
3 Diritto amministrativo comparato / a cura di Napolitano G. Milano : Giuffrè, 2007. P. 162.
4 О распространении принципа транспарентности публичной администрации см.: Acker-man J. M., Sandoval-Ballesteros I. E. The Global Explosion of Freedom of Information Laws // Administrative Law Review. 2006. Vol. 58. P. 109—115.
5 В Швеции первые положения о праве на информацию содержались еще в Законе о свободе печати (Tryckfrihetsforordningen), восходящем к 1766 г. Законы о транспарентности были также приняты в 1951 г. в Финляндии и в 1970 году в Норвегии и в Дании.
6 В 1966 г. в Соединенных Штатах был принят Закон о свободе информации (Freedom of Information Act), который в ходе последующих лет многократно подвергался внесению изменений и дополнений. Аналогичные законы были приняты в Австралии, Канаде и Новой Зеландии между 1982 и 1983 гг.
7 Например, законы о транспарентности были приняты во Франции в 1978 г., в Португалии в 1993 г., в Ирландии в 1997 г., в Великобритании в 2000 г., в Швейцарии в 2004 г. и в Германии в 2005 г. Также многие страны Восточной Европы (Венгрия, Латвия, Чехия, Албания, Эстония, Литва, Болгария, Словакия, Польша, Румыния, Словения, Сербия и Хорватия) принимали подобные законы начиная с 90-х гг.
ВЕСТНИК Ченерелли А. Л Д
УНИВЕРСИТЕТА Административная реформа и транспарентность в Италии '
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Распространению транспарентности, понимаемой как основная свобода, принадлежащая всем гражданам, способствовали также европейское право и международное право.
Право на доступ к документам европейских институтов гарантировано ст. 15 Договора о Европейском Союзе и ст. 42 Хартии Европейского Союза об основных правах, в то время как способы осуществления данного права установлены Регламентом № 1049/2001 от 30 мая 2001 г.8
На международном уровне Европейский Суд по правам человека разработал расширительное толкование свободы выражения мнения, защищаемой на основании ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., дойдя до включения в данную свободу также и права на доступ к административным документам9.
Кроме того, в 2008 г. Совет Европы принял Конвенцию о доступе к официальным документам, которая в соответствии с п. 1 ст. 2 обязывает подписавшие стороны гарантировать «право каждого, без проявления дискриминации на каком-либо основании, иметь по запросу доступ к официальным документам, имеющимся в распоряжении государственных органов»10.
Под действием данных нововведений практически повсюду право на доступ к документам и информации, находящимся в распоряжении публичной администрации, перестало рассматриваться как распространяемое только на отдельных субъектов, вовлеченных в административную процедуру, а стало признаваться за всеми гражданами, превратившись в необходимый элемент для надлежащего функционирования всего комплекса демократической системы.
К такой концепции примкнуло и итальянское право, хотя это и произошло после длительного и извилистого пути11.
Необходимо отметить, что согласно превалирующему в юридической доктрине мнению право граждан на доступ к административным документам и административной информации основывается на статье 97 Конституции Италии12. В действительности данная конституционная норма закрепляет принципы беспристрастности и добросовестности деятельности органов публичной администрации, из которых транспарентность может быть выведена как неизбежное следствие13.
8 Diritto amministrativo europeo / a cura di Chiti M. P. Milano : Giuffré, 2013. P. 346—348.
9 См. в качестве примера: решение ЕСПЧ по делу «Объединение матерей Южной Чехии против Чешской Республики» от 10 июля 2006 г., жалоба № 19101/03 // Сайт ЕСПЧ. URL: http://www.echr.coe.int (дата обращения: 30.05.2017).
10 В настоящее время Конвенция подписана 14 странами (в число которых Италия не входит) и ратифицирована 9 из них.
11 Об эволюции понятия транспарентности публичной администрации в Италии см.: Ca-
vallaro M. C. Garanzie della trasparenza amministrativa e tutela dei privati // Diritto ammini- А
strativo. 2015. № 1. P. 121—134. Р
12 Galetta D. U. La trasparenza, per un nuovo rapporto tra cittadino e Pubblica Amministrazione:
un'analisi storico-evolutiva, in una prospettiva di diritto comparato ed europeo // Rivista italiana ^
di diritto pubblico comunitario. 2016. № 5. P. 1042. I
13 В 2016 г. Парламент Италии одобрил проект конституционного закона, направленного ^ на внесение изменений во многие положения Конституции. Проект предусматривал
ОПЫТ
>
170
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
"Т^ЕСТНИК
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кугафи на (МПОА)
Первое закрепление принципа транспарентности в итальянском праве произошло с принятием Закона об административной процедуре № 241 от 7 августа 1990 г.14 Помимо установления общего правового регулирования административной процедуры, данный Закон урегулировал в цельной и единообразной манере и право на доступ к административным документам, которое до этого было затронуто только в некоторых сферах законами секторального характера. Выражаясь точнее, с принятием Закона 1990 г. право на доступ к административным документам было признано как за субъектами, участвующими в административной процедуре, так и за субъектами, в ней не участвующими.
Однако в последнем случае были установлены четкие условия для доступа к административным документам, поскольку недостаточно лишь общего интереса к законности и эффективности деятельности публичной администрации, требуется наличие специального интереса, происходящего из потребности защиты субъективного права или иной правовой ситуации. Иными словами, Закон 1990 г. предусмотрел транспарентность не на благо всех граждан, а только в пользу субъектов, которые участвуют в административной процедуре либо в ней не участвуют, но тем не менее затронуты административной деятельностью и в связи с этим имеют потребность в защите собственной правовой позиции15.
Ограничительный характер положений Закона 1990 г. был усилен судебной практикой, к которой впоследствии присоединился и сам законодатель. В частности, Законом № 15 от 11 февраля 2005 г. в Закон 1990 г. были внесены изменения, которым были введены условия, еще более ограничивающие доступ к административным документам, и было непосредственно установлено, что невозможны запросы на доступ к документам, направленные на общий контроль деятельности публичной администрации16.
Как следствие, в итальянском законодательстве отсутствовали инструменты, способные гарантировать транспарентность как средство контроля органов публичной власти в пользу всех граждан, за исключением некоторых секторов, среди которых необходимо упомянуть экологическое право. Во исполнение Директивы № 2003/4/ЕС от 28 января 2003 г. и Орхусской конвенции от 25 июня 1998 г. в данной сфере действительно был издан Законодательный декрет № 195 от 19 августа 2005 г., который разрешал доступ к экологической информации любому лицу, сделавшему об этом запрос, без необходимости для запрашивающего
и изменения в ст. 97 Конституции, непосредственно включая транспарентность в число принципов публичной администрации. Реформа провалилась, поскольку не была одобрена на народном референдуме 4 декабря 2016 г.
14 В тексте Закона 1990 г. были соединены воедино два нормативных акта, которые по первоначальному проекту должны были быть отдельными самостоятельными актами, то есть Закон об административной процедуре и Закон об административной транспарентности.
15 Carloni E. La «casa di vetro» e le riforme. Modelli e paradossi della trasparenza amministra-tiva // Diritto pubblico. 2009. № 3. P. 785.
16 Sandulli A. L'accesso ai documenti amministrativi // Giornale di diritto amministrativo. 2005. № 5. P. 494—495.
ВЕСТНИК Ченерелли А. Л ^ Л
УНИВЕРСИТЕТА Административная реформа и транспарентность в Италии ш ж ш
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
подтверждать, что он имеет специальный интерес к данному вопросу17. Чтобы устранить вышеописанную лакуну, сначала законодатель задумал наложить на публичную администрацию обязанность доводить до всеобщего сведения наиболее значимую для граждан информацию, независимо от наличия запроса на доступ к такой информации18. И начиная с 2005 г. стали приниматься многочисленные нормативные акты, предусматривающие, что официальные сайты административных органов обязательно должны содержать некоторые основные сведения, касающиеся деятельности и организации вышеуказанных органов19.
С целью упорядочить сложную и разрозненную законодательную базу, сформировавшуюся за последние годы, был, наконец, издан Законодательный декрет № 33 от 14 марта 2013 г. В своей первоначальной редакции данный Декрет объединял в единый текст все нормы в сфере обязанностей по опубликованию информации и вводил новые инструменты с целью гарантировать надлежащее исполнение данных обязанностей. В этом последнем вопросе наиболее значимым новшеством был юридический институт, называемый «гражданский доступ», который заключался в праве требовать исполнения обязанности опубликовать информацию от не исполнившего ее административного органа и право на обращение в суд в случае, если ситуация неисполнения продолжается. Данное право признавалось за любым лицом, и для его осуществления не требовалось подтверждать специальный интерес либо особенные условия. Вследствие этого к «обычному» праву доступа, предусмотренному Законом 1990 г., добавлялся новый тип доступа, направленный на гарантирование возможности ознакомиться с административной информацией для всех граждан20.
Целями реформы 2013 г. были предупреждение коррупции и незаконной деятельности внутри аппарата публичной администрации21. Однако достаточно скоро гражданский доступ вызвал многочисленные сомнения среди ученых-администра-тивистов. Действительно, не было предусмотрено общее право на доступ ко всей административной информации, но такое право было признано только в случаях, когда публичная администрация нарушила предусмотренную законом обязанность опубликовать информацию. Иными словами, в итальянской правовой системе действовала норма, противоположная той, что была предусмотрена наиболее разви-
17 О правовом регулировании доступа к экологической информации см.: Ciammola M. Il dirit-to di accesso all'informazione ambientale: dalla legge istitutiva del Ministero dell'ambiente al d.lg. n. 195 del 2GG5 // Foro amministrativo — C.d.S. 2GG7. № 2. P. 691—698.
18 Carloni E. Op cit. P. 796.
19 Первым нормативным актом, предусматривающим обязанность публиковать наиболее важную информацию на официальных сайтах органов публичной администрации, явился Законодательный декрет № 82 от 7 марта 2GG5 г. Впоследствии важным этапом
стал Законодательный декрет № 15G от 27 октября 2GG9 г., который закрепил принцип Ш
полной доступности сведений, находящихся в распоряжении органов публичной адми- Р
нистрации, и предусмотрел публикацию на официальных сайтах в качестве основного б
инструмента реализации данного принципа.
20 Torano V. Il diritto di accesso civico come azione popolare // Diritto amministrativo. 2G13. № 4. I P. 797—798.
21 Galetta D.U. Op cit. P. 1G45.
S
ОПЫТ
>
72 ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
1--^ 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
тым законодательством других государств, в которых право на индивидуальный доступ не рассматривается как простое средство на случай нарушения специальной обязанности опубликовать информацию, возложенной на административный орган, а рассматривается как общее самостоятельное право, которое может быть осуществлено также и в тех случаях, когда обязанность такого рода отсутствует22.
Констатировав скудность достигнутых результатов, законодатель вновь обратился к правовому регулированию данной сферы. Как было сказано в начале настоящей статьи, в рамках комплексной реформы публичной администрации был издан Законодательный декрет № 97 от 25 мая 2016 г., который установил новое правовое регулирование вопросов транспарентности.
Оставлены действующими обязанности по опубликованию информации и «старый» гражданский доступ, применяемый в случае нарушения данных обязанностей, но наряду с ними предусмотрено «новое» право на гражданский доступ, позволяющее любому лицу получить доступ ко всем административным данным и документам. Такое право является независимым от какой-либо обязанности по опубликованию, и для его осуществления не требуется подтверждать специальный интерес или особенные условия23. Единственные ограничения установлены в связи с необходимостью защиты публичных интересов основополагающей важности (правопорядок, национальная безопасность, военные вопросы, международные отношения, экономическая и финансовая политика, следственные действия, проведение проверок) и частных интересов конституционной значимости (защита личных данных, тайна переписки, экономические или коммерческие интересы физических и юридических лиц). Когда какому-либо из этих интересов может быть нанесен конкретный ущерб, орган публичной администрации должен отказать запрашивающему лицу в доступе.
Посредством направления запроса на доступ начинается конкретная административная процедура, которая должна закончиться в течение 30 дней вынесением мотивированного решения. В случае вынесения отказа или отсутствия ответа органа публичной администрации в предусмотренный срок возможно направить жалобу в тот же орган и заявление административному судье.
Следовательно, реформой 2016 г. была кардинально изменена норма, установленная в 2013 г. «Новый» гражданский доступ — это не просто средство, используемое в случае, когда публичная администрация нарушила обязанность опубликования информации, находящейся в ее распоряжении, но и общее самостоятельное право, которое может быть осуществлено независимо от нарушения и даже самого наличия обязанности опубликовать информацию со стороны публичной администрации. Это означает, что итальянский путь к транспарентности основывается не только на специальных обязанностях опубликовать информацию, наложенных на публичную администрацию, но и на самостоятельном праве на доступ, который может быть осуществлен любым лицом с целью получить любой административный документ (с вышеупомянутыми ограничениями)24.
22 Savino M. La nuova disciplina della trasparenza amministrativa // Giornale di diritto amminis-trativo. 2013. № 8—9. P. 803—804.
23 Galetta D. U. Op cit. P. 1048.
24 Savino M. Il FOIA italiano. La fine della trasparenza di Bertoldo // Giornale di diritto amminis-trativo. 2016. № 5. P. 596.
в
L-—^ i,
ЕСТНИК Ченерелли А.
УНИВЕРСИТЕТА Административная реформа и транспарентность в Италии
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
Посредством нового правового регулирования гражданского доступа итальянское законодательство кажется, наконец, приведенным в соответствие с европейскими и международными стандартами в сфере транспарентности. Реформа представляет собой значительный шаг вперед, несмотря на некоторые присущие ей ограничения25. Тем не менее для того, чтобы достигнутый результат не был с легкостью сведен на нет, совершенно необходимо, чтобы новые нормы о транспарентности сопровождались конкретными действиями по регулированию административной организации, чтобы повысить уровень профессионализма служащих и уровень эффективности органов публичной власти.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Ackerman J. M., Sandoval-Ballesteros I. E. The Global Explosion of Freedom of Information Laws // Administrative Law Abstract. — 2006. — Vol. 58. — P. 85—130.
2. Carloni E. La «casa di vetro» e le riforme. Modelli e paradossi della trasparenza amministrativa // Diritto pubblico. — 2009. — № 3. — P. 779—812.
3. Cavallaro M. C. Garanzie della trasparenza amministrativa e tutela dei privati // Diritto amministrativo. — 2015. — № 1. — P. 121—148.
4. Ciammola M. Il diritto di accesso all'informazione ambientale: dalla legge istitutiva del Ministero dell'ambiente al d.lg. n. 195 del 2005 // Foro amministrativo — C.d.S. — 2007. — № 2. — P. 657—717.
5. Diritto amministrativo comparato / a cura di Napolitano G. — Milano : Giuffrè, 2007.
6. Diritto amministrativo europeo / a cura di Chiti M. P. — Milano : Giuffrè, 2013.
7. Galetta D. U. La trasparenza, per un nuovo rapporto tra cittadino e Pubblica Amministrazione: un'analisi storico-evolutiva, in una prospettiva di diritto comparato ed europeo // Rivista italiana di diritto pubblico comunitario. — 2016. — № 5. — P. 1019—1065.
8. Mattarella B. G. Il contesto e gli obiettivi della riforma // Giornale di diritto amministrativo. — 2015. — № 5. — P. 621—625.
9. Sandulli A. L'accesso ai documenti amministrativi // Giornale di diritto amministrativo. — 2005. — № 5. — P. 494—498.
10. Savino M. Il FOIA italiano. La fine della trasparenza di Bertoldo // Giornale di diritto amministrativo. — 2016. — № 5. — P. 593—603.
11. Savino M. La nuova disciplina della trasparenza amministrativa // Giornale di diritto amministrativo. — 2013. — № 8—9. — P. 795—805.
12. Torano V. Il diritto di accesso civico come azione popolare // Diritto amministrativo. — 2013. — № 4. — P. 789—840.
25 В частности, некоторые ученые-административисты указывали на то, что ограничения «нового» права на гражданский доступ являются крайне широкими и неопределенными и тем самым они могут фактически нейтрализовать свободный и универсальный характер данного права. По данному вопросу см., например: Galetta D. U. Op cit. P. 1050—1051.
