CC BY
671
Исполнительная власть: проблемы и перспективы
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ1
Аннотация. Статья посвящена анализу ключевой темы административного права — административным правоотношениям, которые рассматриваются автором как системообразующий элемент не только административного права, но и административно-правового регулирования. Подвергнуты научному и критическому анализу сложившиеся научные представления об административных правоотношениях, автор отмечает оторванность их от существующей практики. Опираясь на многочисленные примеры, в основном из судебной практики — судебные решения, анализируя их с точки зрения механизма административных правоотношений, автор делает вывод о том, что административные правоотношения являются универсальной правовой конструкцией административно-правового регулирования. Автор соглашается с тем, что органы публичной власти и их должностные лица, являясь субъектами административных правоотношений, обладают властными полномочиями. Но не вполне понятно, на каких доказательствах основывается утверждение, что эти субъекты должны доминировать во взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами. Ключевые слова: правоотношения, административные правоотношения, административно-правовые нормы, административная ответственность, механизм административного правоотношения, публичная власть.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.58.6.049-064
P. P. SERKOV, First Deputy Chairman of the Supreme Court of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor [email protected], 121260, Russia, Moscow, ul. Povarskaya, 15 ADMINISTRATIVE LEGAL RELATIONS2 Abstract. The article is devoted to the analysis of the key topic of administrative law — administrative legal relations, which are considered by the author as a system-forming element of not only administrative law, but also admin-
1 Извлечение из монографии «Правоотношение (Теория и практика современного правового регулирования)» : в 3 ч. М. : Норма, 2018.
2 Abstract from the Monograph «A Legal Relation (Theory and Practice of Contemporary Legal
Regulation)» : in 3 parts. Moscow : Norma Publ., 2018. © П. П. Серков,2019
Петр Павлович СЕРКОВ,
первый заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор [email protected], 121260, Россия, г. Москва, ул. Поварская, д. 15
/" Ж УНИВЕРСИТЕТА
"М имени O.E. Кугафина (МГЮА)
istrative and legal regulation. Subjected to scientific and critical analysis of the existing scientific ideas about administrative legal relations, the author notes their isolation from existing practice. Based on numerous examples mainly from judicial practice — court decisions, analyzing them from the point of view of the mechanism of administrative legal relations, it was concluded that administrative legal relations are a universal legal construction of administrative and legal regulation. The author agrees that public authorities and their officials, being subjects of administrative legal relations, have authority. But it is not entirely clear on what evidence the assertion is based that these subjects should dominate in relations with individuals and legal entities. Keywords: Legal relations, administrative legal relations, administrative law, administrative responsibility, administrative legal mechanism, public authority.
Общество возлагает на государство обязанность обеспечить благополучную жизнь каждому среди всех. Это целеполагание, презюмируемое, в частности, в преамбуле и ст. 7 Конституции РФ, предстает основополагающей потребностью правового регулирования.
Соответственно, государство как организация, созданная общественным договором, предназначено для материализации чаяний и надежд всех членов общества на снижение до минимально возможного уровня гегемонии субъективных интересов и достижения между членами общества стабильно предсказуемых гармоничных взаимоотношений. С юридической точки зрения эти надежды выражаются в обязанности, возлагаемой обществом на государство. Она возникает в момент «рождения» государства и вполне заслуживает классификации в качестве его родовой обязанности. В таком ракурсе оправдана оценка этой обязанности как исходного начала юридизации общества, субъективной и общественной жизни.
Во исполнение родовой обязанности государство было наделено правом на властные полномочия. Из этого следует, что родовая государственная обязанность исполнять властные полномочия является приоритетной перед правом государства иметь эти полномочия. Такая обязанность по надлежащему использованию предоставленного права изначально подчиняет государство обществу. В свою очередь, названное право, будучи вторичным по отношению к родовой обязанности, выступает юридическим основанием для использования государственной власти по исполнению родовой обязанности.
Государство, имея властные полномочия, исполняет возложенную на него родовую обязанность посредством деятельности органов публичной власти, наделямых в установленном порядке, в зависимости от функциональной нагрузки, соответствующей частью государственной родовой обязанности, а также правомочиями для ее исполнения. Из этого следует, что родовая обязанность государства и право государства, необходимое для ее исполнения, неразрывно образуют государственную власть. Высказанные доводы не только наглядно подтверждают общепризнаваемый факт производности государственной власти от народного волеизъявления3, но и позволяют утверждать, что она не представля-
3 См., в частности, ст. 3 Конституции РФ.
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
ет собой монолитную субстанцию. Народ как источник государственной власти и ее суверен образовал ее из двух составляющих: обязанности и права государства. В связи с этим напрашивается предположение, что в юридическом анализе государственной власти нельзя придавать приоритет только праву государства (Ч. 2. С. 121—122).
Под действием родовой обязанности государства механизм административных правоотношений конструируется аналогично механизму общерегулятивных правоотношений. (Ч. 2. С. 124.)
Как и в механизме общерегулятивных правоотношений, субъективные потребности-цели и объекты административных правоотношений формируются идейным содержанием не одной, а совокупности правовых норм, подчас предусмотренных в различных правовых актах и разных законодательных отраслях.
...Особенностью субъективных потребностей-целей субъектов, обладающих властными полномочиями в административных правоотношениях, выступает внешне не проявляющееся присутствие государства как носителя родовой обязанности, в силу чего эти субъективные потребности-цели, по существу, являются публичными потребностями, получившими отображение в правовых нормах в виде обобщающего варианта совпадающих и признанных важными субъективных интересов. Непосредственно органы публичной власти и их должностные лица по своему функциональному назначению не могут иметь субъективные интересы, а тем более субъективные потребности-цели, отличающиеся по своим признакам, критериям, параметрам от установленных законодательным регулированием. При этом должностные лица, конечно же, имеют субъективные интересы как неотъемлемое свойство человека.
Выявленная специфика субъективных потребностей-целей формирует особенности объекта административных правоотношений, одной из которых выступает нераздельность материальных и нематериальных составляющих. Существование государственной родовой обязанности и предоставленного для ее исполнения права не позволяет органам публичной власти и их должностным лицам нарушать баланс соотносимости и сопоставимости с субъективными потребностями-целями физических или юридических лиц.
Одним из подтверждений объективной невозможности «возвышения» органов публичной власти и их должностных лиц во взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами служат правовые статусы (Ч. 2. С. 153—154). и
Нельзя не заметить, что природа правовых статусов органов публичной вла- -сти напрямую предопределяется спецификой задач, проистекающих из родовой □ обязанности государства, исполнение которой происходит в том числе в сфере х деятельности органов исполнительной власти. Устойчиво занимая свое «место» Т в механизме административного правоотношения, правовые статусы явно не за- □ мыкают на себе в полном объеме процесс урегулирования конкретной правовой ситуации. (Ч. 2. С. 192.) О Я
Конкретика возникновения и развития многообразных административных □ ш правоотношений не предполагает каких-то обобщенных правовых признаков. тА Механизм этих правоотношений, выверенный, очевидно, самой жизнью, служит ЫС единственно верным ориентиром для научного и правоприменительного анали- ^ : за. Иными словами, конструкция механизма отражает наличие динамичной кон-
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
кретики правовой действительности, изначально нацеливая на анализ того, что содержится внутри правоотношения (Ч. 2. С. 274).
При рассмотрении механизма общерегулятивных правоотношений высказывались критические замечания по поводу общепринятого признания односторонней связи между субъектами, когда у одного из них имеется субъективное право, а у другого — субъективная обязанность. Для теории административных правоотношений такой подход послужил, что называется, благодатной почвой. Практически все авторы характеризуют административные правоотношения с помощью иерархической конструкции: власть — подчинение. И здесь особенно важно подчеркнуть, что наличие у одного субъекта административного правоотношения только прав, а у другого — только обязанностей абсолютно не подтверждено научной аргументацией.
Например, говорится, что «в управленческих отношениях налицо соподчинен-ность воли»4, что «в сфере государственного управления, функционирования исполнительной власти превалируют, являются доминирующими именно отношения власти и подчинения»5, что «в материальных правоотношениях участвуют две стороны: одна имеет право дать обязательное указание, другая обязана повиноваться»6. Такие подходы полностью соответствуют взглядам, сложившимся в советской юридической науке7.
Поэтому доводы о том, что «в административно правовом отношении стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, урегулированных административно правовой нормой»8, по существу, остаются без оценки. Правда, и сами авторы не развивают приведенную точку зрения.
На этот счет имеется и более развернутое мнение, характеризующееся, однако, значительной неопределенностью. «Правовое отношение (и налоговое в том числе) может быть установлено только между самостоятельными и равными (с точки зрения закона) сторонами. Применительно к налоговому праву такое равенство не следует понимать в абсолютном смысле слова, как, например, равенство сторон договора в гражданском праве. Здесь нет равенства и в смысле "выравнивания" по каким-либо критериям, например, финансовое выравнивание субъектов РФ в бюджетном праве. В налоговых правоотношениях равенство сторон означает наличие у каждого участника прав и обязанностей, а не прав у одной и обязанностей у другой, Так, ст. 21 НК РФ устанавливает права налогоплательщиков, а ст. 23 НК РФ — их обязанности, ст. 24 НК РФ — пра-
4 Смоленский М. Административное право : учебник. М., 2014. С. 38 ; Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Курс административного права Российской Федерации : учебник: в 3 ч. М., 2003. С. 70—71.
5 Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. М., 2008. С. 79.
6 Демин А. А. Процессуальные правоотношения в административном праве // Государство и право. 2009. № 2. С. 12.
7 См. подробнее: Петров Г. И. Советские административно правовые отношения. Л., 1972. С. 17 ; Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М., 1976. С. 99—101.
8 Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право : учебник. 2-е
изд. М., 2005. С. 106—107.
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
ва и обязанности налоговых агентов, ст. 31 НК РФ — права налоговых органов, а ст. 32 НК РФ — их обязанности»9.
Неясность заключается в том, что, с одной стороны, автор говорит о равенстве сторон, которое тем не менее «не следует понимать в абсолютном смысле слова», но убедительно, с приведением правовых норм доказывает как раз «абсолютное» юридическое равенство субъектов налоговых правоотношений. Иными словами, подтверждается отмеченная другими авторами взаимность субъективных прав и обязанностей. Ведь взаимность не может существовать односторонне, это наглядно показывается идейным содержанием приводимых налоговых норм.
Вместе с тем в юридической литературе это обстоятельство оставлено без внимания. Отсюда напрашивается предположение, что соподчиненность субъектов административных правоотношений выступает нормальным состоянием каждого акта правового регулирования, протекающего с участием названных выше органов публичной власти. Мало что разъясняют суждения о том, что «разумеется, административно-правовые отношения могут основываться не только на "управленческой вертикали". Среди них есть отношения, основанные не на подчинении, а на взаимодействии, соглашении, договоре»10.
Как представляется, приоритетное значение односторонности правовой связи между субъектами административных правоотношений придано из-за неизвестности механизма административных правоотношений.
Действительно, невозможно оспаривать то, что органы публичной власти и их должностные лица, являясь субъектами административных правоотношений, обладают властными полномочиями. Однако до наших дней остается неизвестным, на каких доказательствах основывается вера в то, что указанные субъекты должны доминировать во взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами.
Вряд ли целесообразно анализировать законодательство Советского Союза, но правовые нормы российских законов, бесспорно, предусматривают взаимность субъективных прав и обязанностей. Логика того, что «раз имеется власть, значит должно быть и подчинение», не подтверждается. Между субъектами административных правоотношений существующая правовая связь является не только взаимной, но и паритетной, с обязательным учетом первичности и вторичности субъективных прав и обязанностей.
Несовершенство сложившегося, по существу, доктринального подхода про- и является, исходя даже из формальных соображений, которые в то же время не- -
сут системную нагрузку. Так, нельзя не признавать рациональной точку зрения □ о возможности возникновения административного правоотношения не только по х
воле органов публичной власти или их должностных лиц. Тем самым инициатива установления правовой связи так называемой слабой стороны является обязательной для стороны, обладающей властными полномочиями. Если согласиться с тем, что после возникновения таких административных правоотношений про-
Т
гп □
3<
странство деятельности органов исполнительной власти, иных государственных Лв
органов и органов местного самоуправления полностью переходит в их «распо- ЕА
9 I ^^
9 Налоговое право России / отв. ред. Ю. А. Крохина. 4 е изд. М., 2011. С. 258.
10 Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. С. 79. ПЕРСПЕКТИВЫ
ряжение», то, как следствие, это должно означать, что указанная обязательность потеряла свою силу.
Но тогда надо выявить причины, по которым обязательность волеизъявления физических или юридических лиц в момент возникновения административных правоотношений на стадии их развития утрачивает свою значимость, а субъективное право органов публичной власти или их должностных лиц как представителей государства начинает доминировать. Если речь идет о юридической закономерности, то она должна поддаваться детальному анализу, но подробный анализ не приводится. Поскольку этого не сделано, то неясно, почему отношения между субъектами административных правоотношений определяются как властеотношения.
При этом, судя по всему, не учитывается, что утверждение об одностороннем воздействии властных субъектов административных правоотношений означает признание за ними, по существу, неограниченной власти. Тогда логичен вопрос: в чем вообще заключается смысл возникновения этих правоотношений? Вопрос далеко не риторический, он предопределяет очередное обращение к главной причине появления правового регулирования. В первой части настоящего исследования неоднократно называлась необходимость установления между членами общества стабильных и предсказуемо гармоничных отношений для материализации субъективных потребностей-целей. И здесь недостаточно общих утверждений о том, что для этого предназначены правовые нормы как формализованные идеи правового регулирования, которые воздействуют на поведение членов общества. Следует установить юридические закономерности того, каким образом это происходит в каждом акте управления, а не просто ссылаться на неизбежность отмеченного воздействия (Ч. 2. С. 297—300).
Нельзя не отметить, что сложившаяся теория об односторонней связи между субъектами практически удалена от решения задач по преодолению потенциального хаоса и созданию в обществе условий предсказуемости, спокойствия и стабильности. Подтверждением этому служат, в частности, дискуссии по поводу административного усмотрения должностных лиц как одного из ключевых вопросов в управлении делами государства (Ч. 2. С. 301).
Невпечатляющие результаты исследований административного усмотрения можно объяснить в первую очередь тем, что процесс его уяснения не проецируется на административные правоотношения. Причина таких подходов в целом понятна, ибо вокруг теоретического признания правоотношений, в том числе административных, возникла стена прикладного отчуждения. В сложившихся представлениях не просматривается конкретика юридических способов, помогающих достижению конкретной справедливости. Поэтому в целом не должно вызывать удивления, что в научных суждениях об административном усмотрении отсутствуют так необходимые здесь правовые признаки, критерии и параметры. А без них невозможно разобраться, когда начинается административное усмотрение, не согласующееся с правовыми нормами. Аналитический потенциал механизма административных правоотношений системно устраняет этот недостаток (Ч. 2. С. 303).
В свою очередь, понятие «административное усмотрение», не имея юридических особенностей, представляет абстракцию, не применимую в реальных правовых ситуациях. Поэтому об административном усмотрении принципиально
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
неверно рассуждать в общих выражениях, которые не являются носителем обобщенной информации об этом явлении. Такое становится возможным лишь с использованием ресурсов механизма административных правоотношений, всегда наполненного конкретикой правовых признаков, критериев и параметров идейного создания правовых норм и обстоятельств регулируемой ситуации. Тогда каждый случай будет наполнен конкретикой правовых признаков, критериев и параметров относительно субъективных потребностей целей государства и граждан, правовых статусов, а также взаимности и паритетности субъективных прав и обязанностей. Они предназначены для материализации субъективных потребностей-целей.
Соответственно, становится возможным структурировать и анализировать не только отдельно взятый управленческий акт, но все государственное и муниципальное управление, осуществляемое органами исполнительной власти, иными государственными органами и органами местного самоуправления.
Таким образом, прогнозируемо, что с помощью механизма правоотношений административное усмотрение, например в налоговой сфере, неизбежно проявится с помощью специфики правовых признаков, критериев и параметров, отличающихся от таковых в финансовой сфере.
Следующий аргумент относительно несогласия с гипотезой об односторонней конструкции административных правоотношений заключается в необходимости учета психологической составляющей. Успешность возникновения каждого механизма административного правоотношения и его развития до достижения объекта должна стабильно обеспечиваться юридическими закономерностями правового регулирования (Ч. 2. С. 304).
Названные аспекты напрямую затрагивают чувствительные области общественной жизни, а именно мотивацию субъективного поведения граждан. Однако источник субъективных стимулов у обязанного субъекта для добросовестного исполнения своих обязанностей необъяснимо выпал из научного поля зрения. Поэтому остается неизвестным, какие же силы поддерживают по сложившейся версии всегда обязанных субъектов. Можно лишь предполагать, что российским народом массово движат беспечность, альтруизм или страх государственного принуждения органов власти, рассуждения о котором далеко не бесспорны. Например, ничего не говорится о возможности проявления эгоизма и других чувств, отражающих собственные интересы, в частности при отстаивании человеческого достоинства. Тем более не затрагивается мировоззрение человека, вероятно, и сломленного страхом государственного принуждения, упорно навязываемого -юридической наукой, но в то же время ею же объявляемого свободной лично- □ стью. Сама возможность такого раздвоения с точки зрения правовых подходов х сомнительна, а в медицинском аспекте прояснить ее без знаний психиатрии Т и психологии, скорее всего, не удастся (Ч. 2. С. 305). □
В версии односторонней связи субъектов административных правоотношений, ко всему прочему, обнаруживается еще одно немаловажное упущение в виде ОЯ замалчивания конкретики тех пределов, которые нельзя переступать органам □ в публичной власти и их должностным лицам (Ч. 2. С. 306). ЕА
Изложенные сомнения отражают не предубеждение к сложившимся научным ЫС взглядам об односторонней субъективной связи в административных правоотно- И: шениях, а констатацию их неприменимости к реальным событиям. Общепринятая
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
трактовка процессов, ежедневно и многообразно протекающих на пространстве деятельности указанных выше органов публичной власти, не добавляет уверенности в их правильности. Неоспоримость того факта, что в административных правоотношениях один субъект обладает властными полномочиями, а другой нет, предопределяет понимание этой властности и юридических закономерностей распоряжения ею. Без решения этих задач в качестве юридически значимых, как показывают многочисленные и многолетние дискуссии, невозможно проведение надежного правового анализа, упорядочивание которого становится особо актуальным. Иногда надежды на кардинальное преобразование взаимоотношений между должностными лицами указанных властных органов и физическими, юридическими лицами вряд ли могут оправдаться.
...Государственная власть образуется из двух неразрывных составляющих — родовой обязанности государства и права государства на властные полномочия, необходимого для исполнения этой обязанности. Высказано также предположение, что родовая государственная обязанность исполнять властные полномочия превалирует над государственным правом иметь эти полномочия. Определения государства как «организации всеобщего властвования на определенной территории»11, «территориально организованной публично правовой общности населения, построенной на началах власти»12, «организации политической власти»13 в конечном счете затрагивают именно названную обязанность, хотя об этом прямо не говорится. Поэтому концептуально неоправданно придавать приоритет только праву государства на осуществление властных полномочий.
Выявленный дуализм государственной власти означает, что органы публичной власти любого уровня не являются «собственниками» власти. Представляя государство, они выступают носителями его властных полномочий по исполнению родовой обязанности с помощью корреспондирующего ей права (Ч. 2. С. 309—310).
Должностные лица обязаны надлежащим образом в пределах и объеме своих функциональных правомочий исполнять обязанности и реализовывать права, выделенные государству. Власть, принадлежащая государству, им лишь доверена, и они обязаны оправдывать это доверие, используя предоставленные права на осуществление власти в соответствии с логикой возникновения и развития механизма служебных, а также конкретных административных правоотношений, а не по своему усмотрению.
Родовая обязанность государства изначально уравнивает органы публичной власти и их должностных лиц с каждым отдельно взятым физическим или юридическим лицом в формате механизма административных правоотношений. Если все юридические акценты расставить по своим местам, то неограниченные полномочия органов публичной власти и бессилие физических и юридических лиц в формате механизма названных правоотношений абсолютно не находят своего юридического подтверждения.
Анализ механизма этих правоотношений даже в малой мере не подтверждает самовластие указанных органов публичной власти и их должностных лиц. Напро-
11 Абдулаев М. И. Теория государства и права : учебник. М., 2004.
12 Абдулаев М. И. Указ. соч.
13 Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права : учебник. М., 2004.
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
тив, его конструкция, не поддающаяся изменениям извне, независимо от сложности и разноплановости жизненных ситуаций, четко и детально закрепляет все существенные признаки, критерии и параметры правового положения субъектов правоотношений с помощью идейного содержания совокупности правовых норм, примененной к регулируемой ситуации. Тем самым по правовым характеристикам формируется надлежащее поведение каждого субъекта, не позволяющее одному из них быть главенствующим, а тем более превращать управленческую деятельность в усмотренческую «вотчину».
Как следствие, признание «сильной стороны» не вызывается объективными правовыми предпосылками, а лишь выступает данью сложившимся идеям прошлых лет. Уравнивание субъектов механизма материальных административных правоотношений посредством установления взаимных и паритетных субъективных прав и обязанностей объясняет также, почему так называется слабая сторона из объекта управления становится полноценным субъектом управленческой деятельности.
Становится очевидным, что человек бессилен перед несправедливым усмотрением до тех пор, пока за должностными лицами будет признаваться обладание властными полномочиями, а не распоряжение ими по единой и универсальной методологии механизма административных правоотношений. В связи с этим гипотеза об односторонней связи субъектов административных правоотношений не отражает сущности этих правоотношений со всеми вытекающими последствиями. Доминирование прав должностных лиц в качестве руководства к действию без взаимных и паритетных обязанностей может повлечь различного рода отклонения от точного исполнения государственного волеизъявления.
При таком истолковании правового регулирования деятельности органов исполнительной власти не гарантируется устойчиво правомерное поведение их должностных лиц и стабильное достижение позитивного аспекта юридической ответственности. Необоснованные интерпретации обязанностей и прав государства со стороны должностных лиц следует расценивать как выход за пределы механизма конкретных служебных и административных правоотношений в результате неправильного применения административного усмотрения. Фактически напрашивается обоснованное предположение о том, что само государство как субъект механизма конституционных правоотношений не исполнило надлежащим образом правовые нормы, им же принятые, т.е. не исполнило родовую обязан- и ность перед конкретными физическими или юридическими лицами14. -
Примат родовой обязанности государства через призму механизма служебных □ и административных правоотношений со всей полнотой показывает, что усмо- х трение должностных лиц в деятельности органов публичной власти должно не Т только зиждиться на личных впечатлениях, переживаниях и т.п., но императивно □ соотноситься с родовой обязанностью перед конкретными физическими и юридическими лицами. В этом случае появляется возможность системного контро- ОЯ
□ В
14 К сожалению, в юридической литературе тема конституционных правоотношений ос- М А
вещена крайне скупо и непоследовательно. См., в частности: Серков П. П. Конституци- и Т
онная ответственность в Российской Федерации: современная теория и практика. М., и:
2014. С. 410—429. ПЕРСПЕКТИВЫ
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
ля за деятельностью должностных лиц с использованием сугубо юридических характеристик. (Ч. 2. С. 312—314.)
Однако в содержание административных правоотношений традиционно включаются лишь субъективные права и обязанности в варианте рассмотренной выше односторонности. Так, прямо утверждается, что «правоотношение связано с реализацией субъективного права или защитой субъективно публичного права или правомочия»15. В другом случае говорится, что «в содержание налогового правоотношения входят права и обязанности его участников»16. По мнению другого автора, «если рассматривать правоотношение как форму реализации норм права, то мало наличия в содержании правоотношения только быть наделенными правами и обязанностями. Надо, чтобы они при этом реально воплощались в жизнь в виде конкретных действий (бездействия) в рамках юридических прав и обязанностей, определенных нормами права»17.
...Неизбежно продуцируется вопрос о том, для чего происходят возникновение и динамика развития административных правоотношений? К сожалению, этот наиглавнейший вопрос для понимания административных правоотношений не стал предметом всестороннего изучения. Поэтому сложилась приведенная выше доктринальная точка зрения о доминировании субъективных прав и обязанностей на всем пространстве правового регулирования.
Признание монополии прав и обязанностей в содержании административных правоотношений необоснованно и неоправданно приводит к тому, что они, бесспорно, будучи средством достижения итогов правового регулирования, одновременно приобретают значение конечных целей этого регулирования. При такой теоретической двусмысленности возникают ненадуманные сомнения в способности с помощью конструкции административных правоотношений доказательно объяснять, каким образом можно последовательно устранять возникающие административные барьеры.
При этом не учитывается, что отдельно взятый акт правового регулирования осуществляется не за счет абстрактных понятий «право» и «обязанность». Напротив, административные правоотношения, опосредующие управленческие акты, возникают и развиваются с использованием конкретных субъективных прав и обязанностей, с помощью которых их носители всегда преследуют конкретное новое будущее. Поэтому настоятельно необходимо связывать субъективные права и обязанности с сутью этого будущего. Поскольку этого не делается, то возникает парадоксальная ситуация, когда позиционируемая значимость прав и обязанностей в административных правоотношениях приводит к отождествлению итогов конкретных правоотношений с реализацией тех же прав и исполнения обязанностей (Ч. 2. С. 316—317).
Неоднократно отмечалось, что механизм правоотношений, в том числе и административных, помогает не только установить непроработанные контексты на-
15 Борисов А. М. К вопросу о содержании правоотношения // Административное и муниципальное право. 2014. № 11. С. 1125—1132.
16 Налоговое право России : учебник / отв. ред. Ю. А. Крохина. С. 264.
17 Лапина М. А. К вопросу о сущности и структуре (составе) административных правоотношений // Государство и право. 2009. № 2. С. 10.
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
учных предложений, определить юридическую сущность недостатков, но и объяснить, как следует оценивать запутанные вопросы. Поэтому его методологический потенциал неизбежно сказывается на критической оценке суждений относительно понимания субъектов административных правоотношений.
Так, традиционно, без какой-либо поправки на специфику субъектов административных правоотношений, к ним применяется категория «административной правоспособности» как в сочетании с административной дееспособностью, так и без нее. Например, утверждается, что «если исходить из того, что публичная правоспособность — свойство различных по своему характеру субъектов, то в каждом конкретном случае следует говорить о разных моментах возникновения правоспособности»18. Это при том, что гипотеза о правоспособности органов публичной власти вообще не находит отражения в правовых нормах (Ч. 2. С. 323—324).
Невозможно согласиться с тем, что «родство влияет не только на брачную правоспособность, но также и на занятие определенных должностей на государственной службе, когда надо ограничить так называемую "семейственность", иные родственные отношения»19. Для наделения «обычных» физических лиц правоспособностью имеются хотя бы исторические корни в виде несправедливого разделения общества и закрепления правового статуса рабов. А вот на чем зиждется признание правоспособности у должностных лиц органов публичной власти, последовательно разобраться не удается. Причины, обусловившие следствие в виде научных выводов о правоспособности органов публичной власти, в юридической литературе практически не освещаются.
Общего понимания административной правоспособности органов публичной власти, их должностных лиц и физических, а также юридических лиц не складывается, так как в механизме административных правоотношений задействованы различные правовые корни образования правовых статусов субъектов. Уже отмечалось, что у граждан или организаций как субъектов этих правоотношений всегда присутствуют субъективные интересы. Их воспроизведение вовне становится возможным в силу того, что субъективные интересы охватываются публичными потребностями, сформулированными в соответствующих правовых нормах.
У второго субъекта — должностного лица, не говоря о публичных органах как представителях государства, такого качества в принципе не может быть20 (Ч. 2. С. 324—325). и
Значимость внутреннего развития механизма административных правоот- П
механизма административных правоотношений.
ношений за счет устойчивой конструкции не исчерпывается приведением субъ- □ ектов к определенному результату, т.е. объекту. Процесс развития механизма х
Т
гп □
административных правоотношений исполняет еще одну функцию, также очень важную. Выше говорилось о возможностях ретроспективного проведения правового анализа, они актуализируются именно в конкретике внутреннего развития
3 $
Е □
18 Лупарев Е. Б., Добробаба М. Б., Мокина Т. В. Общая теория публичных праовотношений. М > М., 2011. С. 89. ЫТ
19 Венгеров А. Б. Теория государства и права : учебник. 2-е изд. М., 2005. С. 465. И р
20 Венгеров А. Б. Указ. соч. С. 324—325. ПЕРСПЕКТИВЫ
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
Использование юридических закономерностей возникновения и развития механизма административных правоотношений становится реальным способом осуществления многосторонних мероприятий по контролю за поведением субъектов данных правоотношений. В процессе этой работы, совершаемой по единой методологии, в значительной степени облегчается проверка правильности возникновения и развития механизма административных правоотношений. Прошедшие события поддаются «сканированию» и на предмет выявления причин невозникновения или неразвития правоотношения и недостижения его объекта.
Таким образом, у механизма административных правоотношений, так же как и у общерегулятивных, выявляются собственные охранительные ресурсы. За счет них имеется возможность в настоящем времени понять, что произошло в прошлом, и тем самым предвосхитить будущее. Однако охранительный потенциал административных правоотношений традиционно связывается лишь с его «внешней» охраной государством21 (Ч. 2. С. 338).
Процесс регулирования, т.е. возникновение и развитие механизма административных правоотношений, нельзя смешивать с урегулированием, когда правоотношения достигают своих объектов. Не каждое возникшее административное правоотношение в «плановом» порядке достигает своего объекта. Иными словами, не только возникновение, но и внутреннее развитие административных правоотношений предстает своего рода обязательной предтечей урегулирования межличностных отношений. Без названных двух стадий такое урегулирование в принципе невозможно. Нельзя не учитывать также, что превентивное воздействие происходит не от самих норм, а от результатов их применения.
Динамика за счет взаимодействия первичных и вторичных субъективных прав и обязанностей на условиях взаимности и паритетности, собственно, и представляет собой процесс урегулирования общественных отношений. Следует учитывать, что даже на стадии развития, особенно механизма длящихся административных правоотношений, случаются различные эксцессы, нарушающие цикличность такого урегулирования. Поэтому вывод о полноценном урегулировании можно делать лишь при достижении объекта каждого механизма административных правоотношений. Только на этом этапе возможна констатация материализации искомых субъективных потребностей-целей государства, а также соответствующих физических и юридических лиц.
...Соотношение административных правоотношений и административных правовых норм позволяет избежать неточности, изначально допущенной при уяснении сути административных правоотношений. Если гипотетически согласиться с тем, что они возникают на основании одной нормы или что это правоотношение представляет собой урегулированное общественное отношение, то и изучать в принципе нечего. Поэтому и неудивительно, что исследования обходили стороной процессы внутренней динамики административных правоотношений и ее смысловую нагрузку.
21 См., в частности: Лупарев Е. Б., Добробаба М. Б., Мокина Т. В. Указ. соч. С. 16 ; Налоговое право России : учебник / отв. ред. Ю. А. Крохина. С. 261, 268.
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Из изложенных доводов напрашивается одно принципиальное уточнение. Административные нормы, безусловно, первичны по отношению к административному правоотношению. В то же время без задействования механизма этих правоотношений ни одна правовая норма административного законодательства работать не будет. Этот вывод основан на анализе конкретики возникновения и развития механизма административных правоотношений. На нее уже неоднократно обращалось внимание, но ее значимая роль в правовом регулировании каждый раз проявляет новые грани.
Конкретика субъективных потребностей-целей в каждом механизме административных правоотношений предопределяет конкретику идейного набора используемых правовых норм. В то же время конкретика самих субъективных потребностей-целей испытывает давление конкретики фактических исходных данных.
За счет этого в формате отдельно взятого административного правоотношения приобретает значение фактологическая конкретика объектов, субъективных правовых статусов, первичности и вторичности субъективных прав и обязанностей, а также их взаимности и паритетности. Именно здесь «кипение» субъективных интересов отсекается и переводится в управляемое русло субъективных потребностей-целей.
Таким образом, обладая потенциалом единения различающихся субъективных потребностей-целей в виде дуалистичного объекта и целенаправленно определяя пределы действия субъективных прав и обязанностей, механизм административных правоотношений не может считаться чем-то иллюзорным. Если нормы административного законодательства сами по себе абстрактные, безучастные и бесстрастные, то за счет указанной конкретики механизма административных правоотношений они становятся способными к одушевлению правовой действительности.
В результате наглядно устанавливается, что благодаря этому механизму идейное содержание правовых норм оказывает воздействие на различные ситуации реальных будней. Соответственно, за пределами механизма административных правоотношений идейное содержание отдельно взятой правовой нормы административного законодательства не способно проявить свои возможности (Ч. 2. С. 347—349).
Должностные лица наряду со «слабой стороной» в равной степени подчинены идейному содержанию правовых норм и в равной мере находятся под
С
воздействием государственного психического принуждения этих норм. Поэтому зависимость физических и юридических лиц во взаимоотношениях с органами Л публичной власти и их должностными лицами является относительной.
Равномерное действие названной силы правовых норм совершенно не зави-
I И
Т
гп
сит от усмотрения органов публичной власти и их должностных лиц. Этот факт Ь
означает, что государственное управление не может обрести форму админи- Ра
стративного произвола, поскольку каждый управленческий акт должен протекать 0 $
в параметрах, поддающихся контролю с помощью механизма административных т^
правоотношений. Усмотрение должностных лиц органов исполнительной власти, М А
иных государственных органов и органов местного самоуправления заключается $ Т
в том, как исполнить идейное содержание правовых норм (Ч. 2. С. 354). ^ $
Конкретика механизма административных правоотношений основывается на динамике, неотъемлемо присущей правовой действительности. Статичное восприятие правоотношения без учета его внутренней динамики представляет собой изначальную ошибку научной методологии познания правоотношения вообще и административных правоотношений в частности. Уже отмечалось, что о динамике лишь говорится, но она не реконструируется в режиме реального времени и пространственного взаимодействия элементов административных правоотношений. Поэтому административные правоотношения пребывают в состоянии своеобразного сна, что препятствует их практическому использованию. Они фактически отстранены от жизни человека, который, в свою очередь, не укладывается в прокрустово ложе абстрактного субъекта права, не находящего места в механизме правоотношения (Ч. 2. С. 357).
Информация, получаемая из анализа механизма административных правоотношений, отрешена от статики и потому заслуживает самого внимательного отношения и оценки. За счет предлагаемого механизма в значительной степени становятся понятными место и роль административных правоотношений в сфере государственного и муниципального управления. Вполне ожидаемо многократное увеличение эффективности этого управления при полноценном признании и использовании названного механизма.
Появляется уникальная возможность проведения локальных и масштабных, многоплановых и многоуровневых, но всегда системных исследований государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти, иными государственными органами, а также муниципального управления органами местного самоуправления.
Механизм административных правоотношений точно так же выступает одним из центров правового регулирования, основанного на нормах административного законодательства.
Движущей силой возникновения и развития механизма всех административных правоотношений признается необходимость материализации субъективных потребностей-целей. Именно субъективные потребности-цели, а не абстрактные права и обязанности или модели поведения и т.п., являются значимым результатом для субъектов административных правоотношений, в число которых входит и государство.
Уравнивание взаимными и паритетными правами и обязанностями органов публичной власти, их должностных лиц с физическими и юридическими лицами нацелено на то, чтобы каждый управленческий акт протекал в параметрах, заложенных законодателем в идейном содержании используемой совокупности правовых норм во исполнение родовой обязанности государства. Если попытаться отразить эту формулу через некое подобие определения, то получится, что механизм административных правоотношений опосредует обоюдные право-обязывающие юридические субъективные связи.
Это условие, важнейшее для всего правового регулирования применительно к механизму административных правоотношений, актуально тем, что подвигает на серьезное переосмысление роли субъективных прав и обязанностей, а также достоинства личности по отношению к государству. Как отмечалось, родовая
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
обязанность государства выступает идейным основанием, на котором зиждется все правовое регулирование. Поэтому она имеет приоритетное значение для научного изучения этого регулирования, в том числе за счет норм административного законодательства. Если гипотетически отказаться от нее, а точнее, не признавать ее наличие, то будет оставаться неизвестным и начало юридизации общественной жизни, так как утрачиваются юридические истоки, стимулирующие государство на осуществление названного регулирования.
Как представляется, несогласованность некоторых научных умозаключений стала возможной в основном из-за отсутствия в рассуждениях объединяющих начал указанного регулирования. Родовая обязанность через причинно следственные связи и механизм административных правоотношений существенным образом облегчает научное уяснение сущности государственного управления, осуществляемого в том числе органами исполнительной власти.
Неизменность механизма административных правоотношений предоставляет хорошие возможности для их классификации. В частности, четко и убедительно показывается, в чем заключаются единство и разделенность сугубо административных, а также налоговых и финансовых правоотношений как вида административных правоотношений. Единство затрагивает общую правовую природу государственного управления в сегменте действия органов исполнительной власти, иных государственных органов, а также органов местного самоуправления. Разделенность основывается на различиях содержательного наполнения элементов правоотношений, т.е. объектов, правовых статусов, а также взаимности и паритетности субъективных прав и обязанностей.
Вероятно, невозможно отрицать, что собирание государством денежных ресурсов абсолютно нетождественно их расходованию. Как следствие, не совпадают основания возникновения названных правоотношений и амплитуда динамики их развития. Поэтому налоговые правоотношения как вид административных правоотношений неоправданно относить к числу финансовых, как это нередко делается в юридической литературе.
Следующий рациональный шаг по детальному использованию механизма административных правоотношений — уточнение функциональной нагрузки каждого органа исполнительной власти, иных государственных органов, а также органов местного самоуправления, их научное организационное структурирование и оп- и тимизация деятельности. Кроме того, потенциал механизма административных П правоотношений представляется перспективным в разрешении проблемы по О минимизации негативных явлений административного усмотрения. Закономер- х ности возникновения и развития механизма административных правоотношений однозначно не зависят от усмотрения должностных лиц. Поэтому без увеличения финансовых и иных затрат для государства может активно заработать пре-
5
□ Р?
вентивное воздействие правовых норм, а дисциплинарные меры естественным ОЯ
образом отойдут на второй план. □
□
Изложенный логический ряд, ко всему прочему, служит наглядным подтверж- Ма дением тому, что государство, осуществляя правовое регулирование в качестве ыт мероприятия, сложнейшего с организационной стороны и по интеллектуальным и $
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
усилиям, а также дорогостоящего по финансовым затратам, занимается устойчивыми потребностями, а не мимолетными интересами.
Проведенное детальное рассмотрение показывает невозможность осуществления правового регулирования государственного и муниципального управления без использования механизма административных правоотношений. Этот факт дополнительно подтверждает универсальность механизма правоотношений в целом.
Кроме того, в неизменности его конструкции, юридических закономерностях возникновения и развития до достижения объекта все четче просматривается неумолимость математической логики. Появляется большая уверенность в том, что основу юридической науки должны составлять не «ощущения», а строгая формализация наглядности, убедительности и доказуемости правовых признаков, критериев и параметров правовой действительности на предмет соответствия ей научных предположений (Ч. 2. С. 358—361).
