CC BY
1301УДК 342.92
К ВОПРОСУ О СУБЪЕКТАХ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА А.М. Волков
TO THE QUESTION OF THE SUBJECTS OF ADMINISTRATIVE LAW
A.M. Volkov
Аннотация. В статье проведен анализ подходов к обоснованию классификации субъектов административных правоотношений на публичные и частные. Деление субъектов права объективно отражает столкновение частных и публичных интересов, взаимодействие частных и публичных начал в правовом регулировании административных правоотношений. Основанием классификации субъектов административного права является их правовое положение в системе публичного администрирования.
Ключевые слова: административное право, публичные субъекты, частные субъекты, публичная администрация, централизованная администрация, децентрализованные органы и организации.
Abstract. In the article the analysis of approaches to substantiation of classification of subjects of administrative legal relationships in public and private. The division of subjects of law are objectively reflects the collision of private and public interests, the interaction of private and public began in the legal regulation of administrative relations. The basis of classification of subjects of administrative law is their legal status in the system of public administration.
Keywords: administrative law; public entities; private entities; public administration; Central administration; decentralized bodies and organizations.
Публикация научных и учебных работ последнего времени ставит на повестку дня вопрос о субъектах административного права и административных правоотношений. Этот вопрос неоднократно привлекал внимание исследователей и до сих пор будоражит их умы.
А.А. Демин отмечает: «Всякое действие юриста при анализе конкретного правоотношения начинается с определения статуса субъекта, с паспорта гражданина, устава организации, положения о соответствующем органе государственного управления или должностной инструкции (должностного регламента) конкретного должностного лица» [15, с. 41]. На классификации, которая представлена в его работе, автор уже останавливался, да и дискутировал с ним тоже [12, с. 58].
Нормы административного права реализуются в практической деятельности его субъектов, между которыми складываются определенные административно-правовые отношения. Административно-правовое отношение - один из видов правоотношений. Их главной особенностью является неравенство сторон: одна из сторон всегда наделена юридически властными полномочиями (публичный орган или должностное лицо). Одним из важных элементов состава правоотношения является субъект [7, с. 24; 5, с. 70].
Под субъектом административного права традиционно понимается лицо (гражданин РФ, иностранный гражданин или лицо без гражданства) или организация (государственная или негосударственная), которые могут являться участниками (сторонами) регулируемых нормами административного права общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере публичного администрирования [5, с. 68; 3, с. 98].
В административном праве преобладающим является деление субъектов административного права на индивидуальных и коллективных, оно наиболее распространенное [3, с. 97; 22, с. 79], однако есть и другие мнения, классификации.
В рамках классификации, данной, например, А.Б. Агаповым (индивидуальные и корпоративные субъекты административного права), к корпоративным субъектам автор относит «публично-правовых участников административно-правовых отношений» и «частноправовых участников». К публично-правовым участникам он относит органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации, учреждения. В нее же входят так называемые негосударственные органы, организации, к которым относятся общественные объединения (политические партии, религиозные и иные общественные объединения, действующие в сфере публично-правовых отношений) [1, с. 47-50].
Т.Б. Макарова отмечает, что «основанием классификации субъектов административного права правильнее было бы рассматривать их правовое положение в механизме государственного управления». Необходимо говорить «о субъектах, наделенных государственно-властными полномочиями, и субъектах, таковыми не наделенных, то есть первая группа субъектов - это властные субъекты, а вторая группа - невластные» [20, с. 43].
А.А. Демин отмечает, что «можно предложить классификацию субъектов административного права по критерию наличия властных полномочий, главному признаку административных правоотношений при государственной форме организации общества. В этом случае эти субъекты права делятся на управляющих и управляемых» [15, с. 56].
Следовательно, в публично-правовом отношении имеется, как правило, два вида участников: субъекты, представляющие публичный интерес, выполняющие публичные функции и наделенные для их осуществления властными полномочиями, и лица (субъекты), представляющие частный интерес. Следовательно, в этом отношении в качестве обязательного субъекта присутствует публичная сторона (по терминологии С.А. Корфа - административная сторона), а другой стороной, как правило, выступают представляющие свой частный, партикулярный интерес частные лица. Понятие «частные лица» в российском административном праве практически не используется. Но в дореволюционном русском и современном зарубежном правоведении эта категория применяется весьма широко и в понятие частного лица как носителя частных прав и интересов включались физические и юридические лица (С.А. Корф, М.Д. Загряцков и др.) [16, с. 66; 18, с. 34].
Орган публичного управления - обязательный участник всех этих отношений. В публично-правовом отношении первенствующее значение имеет обязанность субъекта публичного управления использовать свои властные полномочия исключительно для достижения целей публичного (общественного и государственного) характера, определенных действующим законодательством, а также обязанность признавать, соблюдать и защищать права и законные интересы частных лиц [10, с. 231].
В современной литературе иногда рассматривается понятие «частные лица» как синоним категории «физические лица» и к физическим (частным) лицам относятся граждане, должностные лица, иностранцы, лица без гражданства в пределах предоставленных им прав. Такой подход не совсем верен. Частными лицами являются не только физические лица, но и организации. При этом необходимо заметить, что нередко участниками административных правоотношений являются и организации, не имеющие статуса юридического лица. Понятие «частное лицо» не может мыслиться иначе как элемент парной категории и предполагает в качестве своей противо-
положности публичное лицо (публичного субъекта). Обозначение физических лиц как частных без их соотношения с публичными субъектами не имеет смысла.
В качестве частных лиц выступают субъекты, которые в публичных правоотношениях не обладают официальными властными полномочиями, подчиняются публичной воле, выражаемой в правовых актах органов публичной власти. Отсюда неправомерно к частным лицам относить должностных лиц, которые по определению не могут быть частными лицами.
Сущность института должностного лица не может выражаться ни в каких иных действиях и актах, кроме как официальных, властных и юридически значимых. Отсюда должностное лицо - это не частное лицо, а противостоящий частному лицу в управленческом правоотношении публичный субъект, реализующий официальные полномочия [13, с. 111].
Таким образом, антиподом частного лица в сфере отношений публичного управления является субъект, который наделен официальными полномочиями и обязан использовать их для обеспечения публичного интереса (публичный субъект или публичное лицо).
В качестве основания классификации субъектов административного права необходимо рассматривать их правовое положение в системе публичного администрирования [10, с. 17]. Поэтому надо говорить о субъектах, наделенных государственно-властными полномочиями, и субъектах, таковыми не наделенных. Таким образом, первая группа субъектов - это публичные (властные) субъекты, а вторая группа - частные (невластные) субъекты [8, с. 210-218].
Административную правосубъектность вполне правомерно подразделить на публичную и частную, а среди участников выделить публичных и частных субъектов. Наличие (или отсутствие) публичной власти как основной критерий деления на публичные и частные субъекты административного права может быть дополнен рядом новых признаков:
- частные лица представляют свой частный интерес, а публичные - общий, государственный и общественный;
- частные субъекты выражают, как правило, свою волю, а публичные - волю определенной социальной общности (общества в целом, муниципального образования);
- правосубъектность частных лиц характеризуется правоспособностью и дееспособностью, а публичных субъектов - компетенцией [13, с. 81-83].
В России существуют органы и организации, наделенные государственно-властными полномочиями. По своему статусу они не являются ни органами исполнительной власти, ни органами местного самоуправления. К их числу относятся, например, государственные корпорации [14, с. 17-21], Центральный банк Российской Федерации (Банк России), правовой статус которого законодатель определяет не через категорию «орган», а через понятие созданного государством юридического лица, и др.
Юридическая возможность вступать в административные правоотношения, быть носителями конкретных юридических прав и обязанностей связана с наличием у них такого правового качества, как административная правосубъектность. Административная правосубъектность составляет основу административно-правового статуса субъектов, который включает три основных элемента: права, обязанности и ответственность.
Административно-правовой статус характеризует исходное правовое положение субъектов, устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными актами. В его юридическом оформлении значительную роль играют органы исполнительной власти, в правовых актах которых характеризуются права и обязанности, установленные в общем виде конституцией и законами. Субъективные права и обязанности, определенные в законодательстве и составляющие основное содержание правового статуса, именуются статутными. Нестатутные права и обязанности представляют собой развитие, детализацию статутных прав и обязанностей и являются конкретными правами и обязанностями, которые составляют содержание отдельных правоотношений.
Административно-правовой статус органов публичного администрирования определяется их компетенцией, то есть совокупностью властных полномочий относительно определенных предметов ведения. В число элементов административно-правового статуса государственных органов нередко включают их цели, задачи и функции, получившие юридическое закрепление.
В характеристике публичного субъекта компетенция выражает меру власти, которой он наделен для осуществления поставленных
перед ним общественно значимых целей. Компетенция по своей сущности есть, прежде всего, возможность принудительным образом создавать юридически значимые ситуации, разрешать юридические дела и изменять или прекращать правоотношения, даже вопреки воле участвующих в них лиц. Эта возможность основана на законе, реализуется в рамках правопорядка и по своей юридической природе выступает как подчиняющее волю других лиц правомочие, которое публичный орган уполномочен и обязан осуществлять.
Властные права публичных органов, которыми они наделены для обеспечения общего интереса, имеют юридическое значение полномочий. Они призваны прямо или косвенно навязывать, утверждать, проводить общую волю, но обусловлены нормативно установленной определенностью по предмету, объему и формам реализации.
При этом компетенцию следует понимать как строго определенную нормативными актами совокупность полномочий (прав и обязанностей) публичного органа в отношении установленного для него предмета ведения. Полномочия предоставляются публичному органу для реализации публичного интереса, а не для каких-либо особых интересов органа или его должностных лиц. Следовательно, публичный орган должен осуществлять полномочия безоговорочно, коль скоро налицо юридические условия, определяющие возникновение обязанности их реализации, и использование этих полномочий связано с данными условиями.
М.П. Петров при характеристике отношений публичной власти и гражданского общества разграничивает их на отношения в сфере исполнительной власти (шире - публичной администрации) и иные. Влияние гражданского общества на публичную администрацию может иметь несколько разновидностей [21, с. 6-9].
А.В. Винницкий отмечает, что для решения публичных задач на нормативном уровне необходимо, в частности, разграничить компетенцию между уполномоченными субъектами публичной администрации [6, с. 19].
Следует отметить, что и в других работах, посвященных в том числе зарубежным исследованиям, используется категория «публичная администрация». Так, в Европе широко распространена административная преюдиция, которая предусматривает, что до обращения с жалобой в суд обязательна предварительная стадия обращения с этой жалобой в органы публичной администрации.
В Германии институт досудебного обжалования считается «способом самоконтроля» финансовой администрации [17, с. 25].
В Испании принято несколько связанных в единую систему общих, базовых законов об администрации: законы «О правовом режиме публичной администрации и общем административном процессе», «Об организации и деятельности общей администрации государства» и др. [24].
Ж. Марку отмечает, что французский закон от 12 апреля 2000 г. о правах граждан в их отношениях с государственными органами является единственным, положения которого применяются не только к соответствующим государственным органам, но также к частноправовым учреждениям, если им переданы функции публичного администрирования [4, с. 65].
Е.А. Лютягина отмечает, что элементами организационной системы осуществления функций, обеспечивающих процесс управления природопользованием, является публичная администрация, а именно - публичные субъекты административно-правового регулирования, их правовой статус, проблемы взаимодействия между ними, функции и формы такого регулирования [19, с. 49].
Научный термин «публичная администрация» был разработан в странах континентальной системы административного права. Он применяется административно-правовой наукой подавляющего большинства стран мира. В учебной литературе также используется понятие публичной администрации. Так, в учебнике авторы, отмечают, что публичная администрация есть организация и деятельность органов и учреждений [2, с. 19]. Однако импонирует понятие публичной администрации, данное С. Файнер. Он определяет публичную администрацию как «совокупность органов, учреждений и организаций, осуществляющих административные функции» [23].
Таким образом, субъект административного права - это лицо, которое обладает определенным административно-правовым статусом и имеет возможность вступать в административно-правовые отношения по своей воле либо в силу юридической обязанности, возлагаемой на него правовой нормой. Как участники общественных отношений субъекты наделены административными правами и обязанностями в сфере публичного управления и способны их осуществлять.
Субъектами административного права являются публичные и частные субъекты. К числу первых относят публичную администрацию, как централизованную, так и децентрализованную. В централизованную публичную администрацию можно включить: Президента РФ и Правительство РФ, их аппараты, органы исполнительной власти (как федерального, так и уровня субъектов РФ) и их должностных лиц [9, с. 50-57]. В свою очередь, децентрализованные органы и организации, в том числе Центральный банк РФ, фонды (пенсионный, обязательного медицинского страхования, социального страхования), государственные корпорации, муниципальные органы, осуществляющие властно-распорядительные функции, их должностных лиц и другие субъекты, имеющие публичные полномочия, подробно рассмотрены в соответствующих разделах авторских учебников [7, с. 12].
К частным субъектам, имеющим собственный административно-правовой статус, можно отнести граждан, иностранцев, лиц без гражданства, лиц с двойным гражданством, индивидуальных предпринимателей, организации (как обладающие, так и не обладающие статусом юридического лица) [11, с. 27-32].
Подведем итоги:
1. Деление субъектов права объективно отражает столкновение частных и публичных интересов, взаимодействие частных и публичных начал в правовом регулировании административных правоотношений.
2. Основанием классификации субъектов административного права является их правовое положение в системе публичного администрирования.
3. Субъектами административного права являются публичные и частные субъекты. К числу первых относят публичную администрацию, как централизованную, так и децентрализованную.
4. В централизованную публичную администрацию можно включить Президента РФ и Правительство РФ, их аппараты, органы исполнительной власти, (как федерального, так и уровня субъектов РФ) и их должностных лиц.
5. Децентрализованными органами и организациями являются Центральный банк РФ, фонды (пенсионный, обязательного медицинского страхования, социального страхования), государ-
ственные корпорации, муниципальные органы, их должностные лица и другие субъекты, имеющие публичные полномочия, в том числе саморегулируемые организации.
6. К частным субъектам относятся граждане, иностранцы, лица без гражданства, лица с двойным гражданством, индивидуальные предприниматели, организации (как обладающие, так и не обладающие статусом юридического лица).
Библиографический список
1. Агапов А.Б. Административное право: учебник для бакалавров. М.: Юрайт, 2015.
2. Административное право зарубежных стран: учебник / под ред. В.Я. Ки-котя и др. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2012.
3. Административное право Российской Федерации / под ред. А.В. Ме-лехина. М.: ЮСТИЦИЯ, 2016.
4. Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. М.: Статут, 2011.
5. Бахрах Д.Н., РоссийскийБ.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. М.: Норма, 2005.
6. Винницкий А.В. О методологии научных исследований имущественных отношений с участием государства и муниципальных образований // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 3.
7. Волков А.М. Административное право России: учебник. М.: Проспект, 2015.
8. Волков А.М. Защита субъективных публичных прав частных лиц при оспаривании кадастровой стоимости // Вестник МФЮА. 2015. № 3.
9. Волков А.М. Проблемы и противоречия современного административного законодательства // Административное право и процесс. 2014. № 6.
10. Волков А.М. Публичная администрация и публичное администрирование: соотношение понятий // Административное право и процесс. 2012. № 12.
11. Волков А.М. Реализация публичных прав частных субъектов // Административное право и процесс. 2013. № 12.
12. Волков А.М. Рецензия на учебное пособие А.А. Демина «Субъекты административного права Российской Федерации» // Административное право и процесс. 2011. № 7.
13. ВолковА.М., ДугенецА.С. Административное право: учебник. М.: Форум; ИНФРА-М, 2012.
14. Волков А.М., Дугенец А.С. Об административно-правовой природе государственных корпораций (публично-правовых компаний) // Ад-
министративное право и процесс. 2012. № 2.
15. ДеминА.А. Субъекты административного права Российской Федерации. М.: Книгодел, 2010.
16. Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М.: Кооперативное издательство, 1925.
17. Зырянов С.М., Лебедева Е.А., СпекторЕ.И., ГармаеваМ.А. Досудебное урегулирование споров в публичном праве // Журнал российского права. 2011. № 11.
18. Корф С.А. Административная юстиция в России. Кн. 2-3. М., 1910.
19. Лютягина Е.А. Природопользование как объект административно-правового регулирования // Административное право и процесс. 2011. № 2.
20. Макарова Т.Б. О статусе субъекта административного права // Административное право и процесс. 2007. № 4.
21. Петров М.П. Теоретические проблемы совершенствования правовой основы взаимодействия исполнительной власти и гражданского общества // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 9.
22. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред. Л.Л. Попова. М.: Норма; Инфра-М, 2011.
23. Finer S.E. A Primer of Public Administration. BiblioLife, 2014.
24. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Regimen Juri'dico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Comim // BOE ne 285, 27-Nov-1992. URL: http://noticias.juridicas.com/ basedatos/busca-db-leg.php. Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizaciyny Funcionamiento de la Administracion General del Estado, de acuerdo con lo previsto en su disposicion adicional decima, y en su propio Estatuto // BOE ne 90, 15-Abr-1997. URL: http://noticias.juridicas.com/basedatos/ busca-db-leg.php (дата обращения: 10.01.2016).
А.М. Волков
заслуженный работник высшей школы Российской Федерации,
кандидат юридических наук, доцент
профессор кафедры государственно-правовых дисциплин
Московского финансово-юридического университета МФЮА
E-mail: [email protected]
