CC BY
76
УДК 34.07
АЛЕКСАНДР ИВАНОВИЧ ПОПОВ,
кандидат юридических наук, начальник кафедры государственных и гражданско-правовых дисциплин (Рязанский филиал Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя), e-mail: popov_62@mail.ru
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ДОГОВОРНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Реферат: в статье исследуются актуальные вопросы участия правоохранительных органов в административно-договорных правоотношениях, делается вывод о возможности и необходимости заключения административных договоров правоохранительными органами. В административно-договорных правоотношениях правоохранительные органы выступают в качестве субъектов, обладающих государственно-властными полномочиями. При этом реализация административного договора как правового института в сфере функционирования правоохранительных органов имеет определенные особенности, проявляющиеся в его направленности на реализацию правоохранительной функции.
Правоохранительные органы, являясь специальными субъектами административно-правовых отношений с правом применения отдельных мер государственного принуждения, при вступлении в административно-договорные отношения смещают акцент правового воздействия с императивного на диспози-тивный.
На современном этапе административно-правовой статус правоохранительных органов не обеспечивает достаточно эффективное регулирование и развитие административно-договорных правоотношений, необходимых для удовлетворения потребностей, обусловленных спецификой их деятельности.
Ключевые слова: административно-договорное правоотношение, административный договор, субъекты административно-договорных правоотношений, правоохранительные органы, органы внутренних дел, полиция.
В процессе осуществления своих основных функций правоохранительные органы неизбежно становятся участниками управленческих отношений, применяя при этом различные формы и методы государственного управления. Наряду с традиционными формами управленческих действий в последнее время особую актуальность приобретает административно-договорная форма их опосредования. Соответственно правоохранительные органы выступают в таких случаях в качестве субъектов административно-договорных обязательств.
Борясь с преступностью, охраняя общественный порядок и общественную безопасность, защищая права и интересы граждан и организаций, правоохранительные органы вместе с тем являются и субъектами административно-договорных правоотношений.
Обеспечиваемый в результате административно-договорного воздействия публичный интерес отражается в нацеленности деятельности государственной администрации на нормализацию порядка взаимоотношений публичных институтов между
© Попов А. И., 2016
собой и с институтами гражданского общества [2, с. 14].
Развитие российской правовой системы определяет специфику правоохранительной деятельности и административно-правового статуса правоохранительных органов. В связи с этим появилась объективная потребность поиска новых форм реализации возложенных на данные органы задач и функций. На решение соответствующих задач направлено участие правоохранительных органов в административно-договорных отношениях на возмездной основе в качестве субъектов управленческих отношений, способных заключать в рамках действующего законодательства административные договоры с другими субъектами административного права. При этом реализация административного договора как правового института в сфере функционирования правоохранительных органов имеет определенные особенности, проявляющиеся в его направленности на реализацию правоохранительной функции.
В первую очередь следует отметить, что правоохранительные органы являются специальными
субъектами административно-правовых отношений, поскольку в силу своего административно-правового статуса имеют право применять отдельные меры государственного принуждения. Это обусловливает необходимость преимущественного применения принудительных мер с односторонним волеизъявлением, тогда как в рамках договорных форм должны в обязательном порядке присутствовать элементы согласования.
Применение административно-договорного регулирования предоставляет существенные положительные возможности получения правоохранительными органами определенных преимуществ, вытекающих из использования финансовых, организационно-управленческих, инновационно-технологических и интеллектуальных возможностей контрагента с точки зрения их соответствия публичным интересам, и эффективного государственного контроля за их реализацией.
Административно-правовой договор представляет собой основанный на административно-правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников. Одной из сторон административно-правового договора всегда выступает орган административной власти. Основное содержание административно-правового договора составляют управленческие отношения, заключается он на основе добровольного согласия сторон. В литературе по административному праву основным критерием для классификации административно-правовых договоров является предмет договора: по данному критерию выделяются договоры о компетенции, договоры о сотрудничестве, договоры о поступлении на государственную службу [1, с. 32].
Порядок заключения административных договоров правоохранительными органами базируется на общих принципах административно-договорного регулирования. Вместе с тем заключение административного договора, регулирующего порядок осуществления правоохранительной функции, не всегда распространяется на тех субъектов, на кого направлена реализация данной функции. При этом содержание конкретного административно-договорного правоотношения может проявляться в закреплении определенного механизма реализации возложенной на соответствующие органы функций в сфере правовой охраны.
Административные договоры, заключаемые органами публичной администрации друг с другом, имеют целью осуществление полномочий во всех
сферах и отраслях государственного управления; административные договоры, заключаемые между публичными органами и гражданами, имеют целью непосредственное удовлетворение публичных потребностей граждан.
Представляется, что целесообразно выделить следующие предпосылки для возможности заключения административных договоров правоохранительными органами:
- практическая потребность правоохранительных органов создать условия для реализации возложенных на них задач и функций;
- заинтересованность правоохранительных органов в минимизации принудительного воздействия посредством введения диспозитивных начал;
- соответствие возникающих административно-договорных правоотношений целям и задачам деятельности правоохранительных органов.
В качестве примера правоохранительного органа, использующего в своей деятельности административно-договорные правоотношения, приведем органы внутренних дел (полицию). Наиболее актуальной в настоящий момент является проблема административно-договорного регулирования деятельности полиции при реализации полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях.
Производство по делам об административных правонарушениях, а также исполнение административных наказаний является если не основным, то одним из самых значительных по объему и содержанию направлений деятельности полиции в России. Исполнение данного предназначения полиции неразрывно связано с положениями действующего КоАП РФ наделяющего органы внутренних дел (полицию) полномочиями в сфере производства по делам об административных правонарушениях.
Учитывая, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, можно сделать логичный вывод о том, что сотрудники полиции должны иметь полномочия при реализации как федерального, так и регионального законодательства об административных правонарушениях.
Применительно к федеральному законодательству КоАП РФ наделяет сотрудников полиции правами по составлению протоколов об административных правонарушениях по соответствующим статьям Особенной части КоАП РФ. В отношении законодательства об административных правонарушениях субъектов Российской Федерации определены договорные начала взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и МВД России.
Соответственно органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации посредством заключения соответствующего административного договора (соглашения) предоставляют право должностным лицам органов внутренних дел (полиции) составлять протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. Данное положение вытекает из абз. 2 ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ.
С точки зрения действующего законодательства такое соглашение имеет административно-договорную природу, поскольку позволяет передать часть полномочий от органов исполнительной власти субъектов федеральным органам исполнительной власти. Такие договоры традиционно для науки административного права относят к разновидности компетенционных административных договоров [3, с. 8-9].
Таким образом, деятельность органов внутренних дел (полиции) по составлению протоколов об административных правонарушениях по законодательству субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях является предметом административно-договорного регулирования.
В настоящее время заключение такого административного договора является единственно возможным способом возложения полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях по законодательству субъектов Российской Федерации на органы внутренних дел (полицию). При отсутствии заключенного рассматриваемого административного договора фактически парализуется исполнение законодательства об административных правонарушениях субъектов Российской Федерации в сфере общественного порядка и общественной безопасности.
Современное развитие управленческих отношений с целью снижения административно-императивного воздействия предполагает наличие возможности у властных субъектов облекать отдельные отношения в административно-договорную форму, что позволяет говорить о проникновении диспозитивных начал в данные отношения.
Однако правоохранительные органы посредством заключения административных договоров вносят в правоохранительные отношения нехарактерные для них элементы. Поскольку договорным отношениям присущи диспозитивные начала, следует отметить, что правоохранительные отношения подлежат определенной корректировке, при
которой акцент смещается с принудительного воздействия на согласительные процедуры.
Вторая сторона, участвующая в административно-договорных правоотношениях с конкретным правоохранительным органом, заранее осведомлена о наличии властных прав и обязанностей у контрагента, но которые ограничены рамками принятых на себя административно-договорных обязательств.
Административно-договорные правоотношения не могут быть полностью лишены императивных начал, которые обусловлены особым административно-правовым статусом того или иного правоохранительного органа. В свою очередь, приоритетом в рассматриваемых отношениях, безусловно, обладают договорные начала, а не начала власти-подчинения.
Необходимо отметить, что следует разграничивать административно-договорные отношения правоохранительных органов как субъектов управленческой деятельности от гражданско-правовых отношений с их же участием.
Таким образом, правоохранительные органы при выполнении задач по борьбе с преступностью, охране общественного порядка и общественной безопасности, прав, а также интересов граждан и организаций могут опосредовать возникающие правоотношения в соответствующую административно-договорную форму.
На современном этапе административно-правовой статус правоохранительных органов не обеспечивает достаточно эффективное регулирование и развитие административно-договорных правоотношений, необходимых для удовлетворения потребностей, обусловленных спецификой деятельности данных органов.
Изложенное указывает на необходимость формирования и развития законодательной и ведомственной правовой регламентации административно-договорной работы, а также расширения компетенции правоохранительных органов как участников административно-договорных правоотношений.
Недостатки правового регулирования административно-договорных правоотношений в сфере правоохранительной деятельности существенно снижают эффективность и возможности государственного управления в этой сфере, предопределяют незащищенность публичных интересов при реализации правоохранительной деятельности, прямо способствуют возникновению противоречий с публичными интересами в соответствующих областях общественных отношений.
Список литературы
1. Купреев С. С. Административная деятельность ОВД : учеб. для вузов / отв. ред. М. В. Костенни-ков, А. В. Куракин. М., 2015. 522 с.
2. Осинцев Д. В. Методы административно-правового воздействия : автореф. ... дис. д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2013. 47 с.
3. Старилов Ю. Н., Давыдов К. В. Административный договор в системе государственного управления: назначение, правовые условия, виды // Административное право и процесс. 2013. № 5. С. 4-9.
ALEXANDER IVANOVICH POPOV,
candidate of jurisprudence, chief of department of the state and civil disciplines (The Ryazan Branch of the Vladimir Kikot Moscow University of the Ministry of Interior of Russia), e-mail: popov_62@mail.ru
LAW ENFORCEMENT AGENCIES AS SUBJECTS OF ADMINISTRATIVE AND CONTRACTUAL LEGAL RELATIONSHIP
Abstract: in the article, the topical issues of participation of law enforcement agencies in administrative and contractual legal relationship are studied. The author comes to a justified conclusion about the possibility and necessity for law enforcement agencies to conclude administrative agreements. In administrative and contractual legal relationship, law enforcement agencies act as the subjects possessing state powers of authority. At the same time, implementation of administrative agreement in the sphere of functioning of law enforcement agencies as a legal institution has some features displaying its orientation towards implementation of law-enforcement function.
Being special subjects of administrative legal relationship with the right to apply certain measures of state coercion, law enforcement agencies shift the focus of legal impact from authoritative to facultative when entering administrative contractual relations.
At present, administrative legal status of law enforcement agencies does not provide effective regulation and development of administrative and contractual legal relationship, essential to satisfy the requirements determined by the specific character of their activities.
Key words: administrative and contractual legal relationship, administrative agreement, subjects of administrative and contractual legal relationship, law enforcement agencies, law-enforcement bodies, police.
References
1. Kupreev S. S. Administrativnaja dejatel'nost' OVD [Administrative activities of Department of Internal Affairs]. Under the editorship of M. V. Kostennikov, A. V. Kurakin. Moscow, 2015.
2. Osincev D. V. Metody administrativno-pravovogo vozdejstvija. Avtoref. dis. d-ra jurid. nauk [Methods of administrative and legal impact. Dr. legal sci. diss.]. Ekaterinburg, 2013.
3. Starilov Ju. N., Davydov K. V. Administrativnyj dogovor v sisteme gosudarstvennogo upravlenija: naznachenie, pravovye uslovija, vidy [The administrative agreement in system of public administration: appointment, legal conditions, types]. Administrativnoe pravo i process - Administrative law and process, 2013, no. 5.
© Popov A. I., 2016
