CC BY
67
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС
УДК 342.922
DOI: 10.19073/2306-1340-2018-15-1-75-79
АДМИНИСТРАТИВНО-ДОГОВОРНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ С УЧАСТИЕМ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ _В АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОЙ СФЕРЕ
ПОПОВ Александр Иванович*
Ул. 1-я Красная, 18, Рязань, 390043, Россия
Аннотация. В статье исследуются проблемы использования административно-договорных правоотношений в деятельности органов внутренних дел. Обосновывается, что для участия в административно-договорных правоотношениях органы внутренних дел должны обладать соответствующей компетенцией. Делается вывод о наличии в деятельности органов внутренних дел государственно-служебных административно-договорных правоотношений, международных административно-договорных правоотношений, координационных административно-договорных правоотношений, административно-договорных правоотношений в сфере науки и образования и компетенционных административно-договорных правоотношений. Соглашения в администра-тивно-деликтной сфере с участием органов внутренних дел следует признать компетенционными административно-договорными правоотношениями, содержание которых составляют права и обязанности сторон по передаче части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена законодательством субъектов. Анализ административно-договорных правоотношений в административно-деликтной сфере позволяет прийти к выводу, что административно-договорное регулирование является неотъемлемым элементом административной деятельности органов внутренних дел.
Ключевые слова: органы внутренних дел, административно-договорные правоотношения, административный договор.
Administrative-Contractual Legal Relations with the Participation of the Internal Affairs' Bodies in Administrative-Tort Sphere
Popov Aleksandr I.**
18 1stKrasnaya st., Ryazan, 390043, Russia
Abstract. The article examines the problems of application of administrative-contractual legal relations in the activities of internal affairs' bodies. It is proved that for participation in the administrative-contractual legal relations of the organs of internal affairs should have relevant expertise. The conclusion about the presence of activities of internal affairs' bodies and public-service administrative-contractual legal relations, international
* Начальник кафедры государственных и гражданско-правовых дисциплин Рязанского филиала Московского университета МВД России им. В. Я. Кикотя, кандидат юридических наук.
** Head of the Department of State and Civil-Legal Disciplines at Ryazan Branch of Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation named after V. J. Kikot, Candidate of Legal Sciences.
administrative-contractual legal relations, coordination of administrative-contractual legal relations, administrative-contractual legal relations in the sphere of science and education and competency of administrative-contractual legal relations. Agreement in the administrative-tort industry with the participation of the internal affairs bodies should be recognized competency administrative-contractual legal relations, the content of which are the rights and obligations of the parties for the transfer of the powers for drawing up protocols on administrative offenses, responsibility for which is stipulated by the legislation of constituent entities. Analysis of administrative-contractual legal relations in administrative-tort field allows to conclude that the administrative and contractual regulation is an essential element of administrative activity of internal affairs bodies.
Keywords: internal affairs ' bodies, administrative-contractual legal relations, administrative contract.
Одной из основных задач проводимой в правоохранительных органах Российской Федерации реформы является повышение качества управленческой деятельности. Вектором современного развития деятельности органов внутренних дел в данном контексте является переход на новые стандарты взаимоотношений с обществом и гражданами посредством поиска оптимальных форм деятельности в целях обеспечения эффективного государственного управления.
Оптимизация деятельности МВД России в настоящий момент направлена на выработку новых управленческих форм и методов взаимодействия как с органами государственной и муниципальной власти, так и с институтами гражданского общества. В основу современных управленческих отношений кладутся не только чисто императивные механизмы, но и включаются определенные диспозитивные начала, представляющие возможность на договорной основе реализовать широкий комплекс мероприятий, входящих в компетенцию органов внутренних дел.
Административный договор является относительно новой для системы МВД России формой управления, позволяющей органам внутренних дел вступать в административно-договорные правоотношения. Участие органов внутренних дел в административно-договорных правоотношениях расширяет рамки административного усмотрения соответствующих руководителей. Вместе с тем содержание данных правоотношений составляют права и обязанности сторон, а также порядок осуществления конкретных управленческих действий в той или иной сфере.
При всей важности административных договоров при реформировании управленческой деятельности в органах внутренних дел на настоящий момент явно недостаточно уделяется внимания вопросам их правового регулирования и соответствующей научной обоснованности.
Пробелы в правовом регулировании вопросов участия органов внутренних дел в административно-договорных правоотношениях, а также отсутствие единой практики применения относятся к факторам, снижающим эффективность их использования.
Следует отметить, что административно-договорным правоотношениям с участием органов внутренних дел как комплексным административно-правовым отношениям не уделялось должного внимания, что актуализирует потребность в исследовании избранной темы. Указанные обстоятельства говорят о необходимости разработки единого концептуального подхода к определению порядка предоставления возможности органам внутренних дел становиться участниками административно-договорных правоотношений.
Следует также отметить, что наукой административного права не выработаны единые подходы к пониманию административно-договорных правоотношений. Вместе с тем необходимо признать, что практика уже опережает теорию в данном вопросе и органы внутренних дел, заключая в пределах представленной компетенции соответствующие соглашения, становятся участниками рассматриваемых правоотношений, сталкиваясь при этом с определенными трудностями. По нашему мнению, теоретическое обоснование является необходимым элементом в развитии соответствующей практической деятельности и позволит повысить эффективность управленческой деятельности органов внутренних дел.
В связи с изложенным возникает объективная потребность в теоретическом осмыслении проблемы участия органов внутренних дел в административно-договорных правоотношениях, поскольку количество заключаемых административных договоров (соглашений) в деятельности органов внутренних дел растет из года в год, а существующая организация договорно-право-
вой работы не позволяет надлежащим образом провести разграничение частноправовых и публично-правовых обязательств с их участием.
Органы внутренних дел представляют собой систему органов исполнительной власти во главе с МВД России, а также его территориальными подразделениями и ведомственными образовательными и научными организациями. Органы внутренних дел наделены соответствующей компетенцией и выступают в роли органов государственного управления, что позволяет им становиться участниками административных правоотношений.
Участие органов внутренних дел в административно-договорных правоотношениях наряду с принятием административных актов и совершением административных действий является формой реализации административно-публичной деятельности. По своей сути административно-договорное правоотношение, опосредуемое административно-договорной формой, представляет собой вариант управленческого решения, посредством которого органы внутренних дел решают конкретные управленческие вопросы в рамках реализации задач и функций государственного управления.
Вступая в административно-договорные правоотношения с иными субъектами, органы внутренних дел реализуют возложенные на них задачи и функции, в том числе и в правоохранительной сфере. При этом для участия в административно-договорных правоотношениях органы внутренних дел должны обладать соответствующей компетенцией, предоставляющей возможность заключения соответствующего административного договора (соглашения). Органы внутренних дел, выступая в качестве субъекта административно-договорного правоотношения, являются стороной, наделенной государственно-властными полномочиями, что характеризует правовую природу данных правоотношений. На сегодняшний день Министру внутренних дел Российской Федерации1, а также руководителям территориальных подразделений МВД России предоставлено право заключать договоры, соглашения и контракты в соответствии с законодательством Российской Федерации2.
Исходя из изложенного, необходимо выделить следующие предпосылки, в соответствии с которыми органы внутренних дел могут становиться субъектами административно-договорных правоотношений: возможность заключения соответствующего административного договора должна быть предусмотрена компетенцией соответствующего органа внутренних дел; потребность органа внутренних дел в опосредовании того или иного управленческого отношения административным договором, то есть его трансформация в административно-договорное правоотношение; соответствие административно-договорного правоотношения основным направлениям деятельности органов внутренних дел.
Анализ административных договоров (соглашений), заключаемых органами внутренних дел, позволяет выделить в зависимости от содержания следующие наиболее распространенные виды административно-договорных правоотношений, образующихся в деятельности органов внутренних дел: государственно-служебные административно-договорные правоотношения; международные административно-договорные правоотношения; координационные административно-договорные правоотношения; административно-договорные правоотношения в сфере науки и образования; компетенционные административно-договорные правоотношения и иные.
К наиболее распространенным административно-договорным правоотношениям, образующимся в деятельности органов внутренних дел, следует отнести государственно-служебные правоотношения, возникающие между гражданином и соответствующим руководителем органа внутренних дел.
Самостоятельной разновидностью являются также и международные административно-договорные правоотношения с участием органов внутренних дел. Данные правоотношения, несмотря на международно-правовой характер, являются в большей степени управленческими, чем отношениями с точки зрения предмета международного права. Безусловно, они носят комплексный характер, но по своим признакам
1 Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации : указ Президента Рос. Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 (вместе с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 10, ст. 1334.
2 Вопросы Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Рязанской области : приказ МВД России от 27 апр. 2011 г. № 315. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
могут быть соотнесены и с административно-договорными правоотношениями, поскольку, как правило, опосредуют взаимные отношения, направленные на реализацию задач и функций, отнесенных к исключительной компетенции МВД России.
Координационные административно-договорные правоотношения в деятельности органов внутренних дел направлены на согласование отдельных вопросов в пределах установленной компетенции с несоподчиненными органами государственной или муниципальной власти, а также учреждениями. В качестве примера можно привести административно-договорные правоотношения между территориальными органами внутренних дел и избирательными комиссиями соответствующего субъекта Российской Федерации. Содержание указанных правоотношений будут составлять права и обязанности сторон, направленные на совершенствование организации взаимодействия избирательных комиссий и территориальных органов внутренних дел в целях обеспечения гарантий реализации гражданами конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на соответствующей территории, соблюдения законности и правопорядка при их проведении.
По вопросам творческого, научно-практического и образовательного сотрудничества органы внутренних дел могут вступать в административно-договорные правоотношения. В данных правоотношениях предметом обязательств будут выступать: творческое сотрудничество в области повышения квалификации сотрудников органов внутренних дел (полиции) по противодействию терроризму, экстремизму, незаконному обороту наркотиков, незаконной (нелегальной) миграции, иным видам транснациональной организованной преступности; взаимовыгодное сотрудничество и взаимодействие между образовательными организациями системы МВД России и территориальными органами внутренних дел в сфере профессиональной подготовки и повышения квалификации будущих и действующих сотрудников органов внутренних дел, проведения научных исследований по наиболее актуальным проблемам совершенствования деятельности органов внутренних дел и совместной реализации их результатов в практической деятельности.
Наиболее проблемными с точки зрения реализации на практике являются компетенционные административно-договорные правоотношения с участием органов внутренних дел. В частности, сотрудники органов внутренних дел (полиции) могут составлять протоколы об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, лишь при наличии соответствующего административно-договорного правоотношения (абз. 2 ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ).
В законодательстве Рязанской области нашло свое отражение закрепление возможности на договорной основе передачи полномочий должностным лицам органов внутренних дел (полиции) по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных Законом Рязанской области об административных правонарушениях3. В части 1 ст. 1.5 указанного нормативного правового акта определены шесть составов (правонарушения в области изготовления и продажи крепких спиртных напитков домашней выработки; нарушение требований по недопущению нахождения детей в местах, где их нахождение запрещено или ограничено; торговля и оказание услуг вне мест, установленных органами государственной власти Рязанской области и органами местного самоуправления Рязанской области; нарушение тишины и спокойствия граждан; нарушение правил содержания собак и иных животных; нарушение общественного порядка, выразившееся в приставании к гражданам с целью гадания, навязывания религиозных убеждений, выпрашивания денег или материальных ценностей), по которым сотрудники полиции УМВД России по Рязанской области в случае заключения соответствующего соглашения между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Правительством Рязанской области будут составлять протоколы об административных правонарушениях.
Вместе с тем следует указать, что до настоящего времени такое соглашение еще не заключено. Проблемным моментом в решении данной ситуации является несовершенство областного закона об административных правонарушениях, который, согласно позиции МВД России, предполагает наделять сотрудников полиции полномочиями по составлению протоколов по таким составам
3 Об административных правонарушениях : закон Рязан. обл. от 4 дек. 2008 г. № 182-ОЗ // Рязан. ведомости. 2008. 10 дек.
(ст. 9.1 «Торговля и оказание услуг вне мест, установленных органами государственной власти Рязанской области и органами местного самоуправления Рязанской области»), которые не относятся к сфере общественного порядка и общественной безопасности. Соответственно, наделение сотрудников полиции полномочиями по составлению протоколов за совершение данного правонарушения не может быть реализовано.
По данному виду административно-договорных правоотношений следует отметить, что они в полном объеме отвечают всем признакам исследуемых правоотношений. При этом в качестве содержания выступают права и обязанности сторон по передаче части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена законодательством субъектов. Такие правоотношения традиционно для науки административного права относят к разновидности компетенцион-ных административных договоров [2, с. 8-9].
Проведенный анализ отдельных видов административно-договорных правоотношений позволяет прийти к обоснованному выводу, что административно-договорное регулирование является неотъемлемым элементом административной деятельности органов внутренних дел. Становясь стороной административно-договорного правоотношения, органы внутренних дел:
1) реализуют компетенцию Министерства внутренних дел как федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел;
2) определяют права, обязанности и ответственность сторон административно-договорного правоотношения, касающиеся деятельности органов внутренних дел (административные договоры могут определять порядок решения отдельных управленческих вопросов по различным направлениям деятельности органов внутренних дел);
3) осуществляют административно-договорное регулирование деятельности как подчинен-
ных органов, так и неподведомственных организаций, предприятий и граждан;
4) определяют отдельные вопросы взаимодействия как между отдельными подразделениями, так и иными органами, предприятиями, учреждениями и гражданами.
Большое количество отсылочных норм, регулирующих административно-договорные правоотношения, приводит к снижению эффективности их реализации в практической деятельности органов внутренних дел. Кроме того, в ведомственных нормативных правовых актах отсутствуют нормы, регулирующие процедуры заключения, изменения и расторжения административных договоров (соглашений), что негативно сказывается на организации управленческой деятельности в органах внутренних дел в целом.
Вместе с тем руководством МВД России справедливо указывается, что усилия территориальных органов МВД России должны быть сконцентрированы на завершении работы по заключению соглашений, для чего необходима корректировка административного законодательства и закрепление в нем полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по составлению протоколов об административных правонарушениях [1, с. 15].
Исследование особенностей административно-договорных правоотношений в деятельности органов внутренних дел позволяет прийти к выводу о том, что административные договоры (соглашения) являются одной из перспективных форм управленческой деятельности в органах внутренних дел. Актуальность дальнейшего исследования проблем данных правоотношений в деятельности органов внутренних дел обусловлена отсутствием соответствующего правового регулирования и единого подхода к природе данных правоотношений в науке административного права.
Список литературы
1. Авдейко А. Г Правовая работа МВД России: результаты и перспективы // Профессионал. 2017. № 2. С. 12-17.
2. Старилов Ю. Н., Давыдов К. В. Административный договор в системе государственного управления: назначение, правовые условия, виды // Административное право и процесс. 2013. № 5. С. 4-9.
References
1. Avdeiko A. G. Pravovaya rabota MVD Rossii: rezul'taty i perspektivy [Legal Work of the Ministry of Internal Affairs of Russia: Results and Prospects]. Professional, 2017, no. 2, pp. 12-17.
2. Starilov Yu. N., Davydov K. V. Administrativnyi dogovor v sisteme gosudarstvennogo upravleniya: naznachenie, pravovye usloviya, vidy [The Administrative Contract in the System of State Management: Purpose, Legal Conditions, Types of]. Adminis-trativnoe pravo i protsess - Administrative Law and Procedure, 2013, no. 5, pp. 4-9.
