CC BY
492
Особенности административной процессуальной правосубъектности
МУЗА Олег Валентинович,
старший консультант отдела мониторинга эффективности законодательства Института законодательства Верховной Рады Украины, кандидат юридических наук
Административный процесс является одним из сложных и противоречивых явлений административного права. Связано это не столько с отсутствием выработанной единственной концепции (научной доктрины) административного процесса, сколько с необходимостью нового развития сферы публичного регулирования, а также проникновением публичноправовых элементов в частноправовую сферу и наоборот.
В предмете административного права выделяют административнопроцессуальные правоотношения, но отечественная наука административного права не имеет полноценной теоретической базы для обоснования их сущности.
Важную роль в обеспечении законности в сфере административного процесса играет соблюдение прав, выполнение обязанностей и недопущение злоупотребления правами субъектами административного права. Поэтому одной из ключевых составляющих правоотношений, в том числе и административно-процессуальных, является изучение вопроса о правовом статусе субъектов этих отношений, исследование объема их правосубъектности и правомочий.
Юридическая природа административно-процессуальных правоотношений обязательно предусматривает наличие в таких отношениях группы субъектов, наделенных властными полномочиями, т. е. носителей публичной власти. Следует учитывать, что в отдельных видах административно-процессуальных
правоотношений государственные органы могут не выступать в прямой управленческой роли по отношению к физическим и юридическим лицам (например, при обжаловании решения государственного органа в судебном порядке) либо принимать решения в административно-процессуальных правоотношениях в отсутствие управленческих процедур (например, при производстве по делам об административных правонарушениях, в котором суд принимает решение о привлечении к административной ответственности).
Субъекты административно-процессуальных правоотношений наделены определенным общим административно-правовым статусом, т. е., вступая в отношения даже процессуального характера, происходит реализация их прав, определенных нормами материального административного права. Процессуальный статус субъектов административнопроцессуальных правоотношений является производным от общего административно-правового статуса и предусматривает реализацию процессуальных прав и выполнение процессуальных обязанностей в ходе возникновения, изменения или прекращения административно-процессуальных правоотношений.
Вопрос об общей правосубъектности и процессуальной правосубъектности в частности рассмотрен не только в научных трудах по административному праву и процессу, но и в исследованиях по теории права, гражданскому процессу и др. Так, С. С. Алексеев отмечал, что правосубъектность как способность предоставляют лицам в соответствии с правовыми нормами. Правосубъектность является первичным звеном конкретизации юридических
норм, которой определяется правовое положение лица: субъекты занимают определенное отношение друг к другу1.
А. В. Венедиктов объединял понятия правоспособности и дееспособности: правосубъектность можно рассматривать как общую (способность быть носителем прав и обязанностей в разных сферах правоотношений) и отраслевую — административную, гражданскую, трудовую (способность быть носителем прав и обязанностей в сфере определенных правоотношений). При этом общая правосубъектность лица проявляется в отраслевой правосубъектности2.
С. Н. Братусь различал понятия правоспособности и правосубъектности. По его мнению, правоспособность — это лишь суммарное общее выражение возможных проявлений субъективных прав и общая основа, без которой невозможны конкретные полномочия3.
О. С. Иоффе отмечал, что гражданская правосубъектность лица порождает необходимую предпосылку появления у него гражданских прав и обязанностей. При этом гражданская правосубъектность дает право личности иметь не только те права, которыми данное лицо владеет, но и любые другие права, владение которыми ему разрешено законом4.
В гражданском процессе процессуальной правосубъектности присуща структурно-содержательная характеристика — возможность иметь права и обязанности (правоспособность) и осуществлять их в суде и поручать ведение дела представителю (дееспособность). В большинстве случаев процессуальная правоспо-
1 См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. С. 277.
2 См.: Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 86.
3 См.: Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 36.
4 См.: Иоффе О. С. Советское гражданское
право. М., 1967. С. 102—103.
собность находится в неразрывной связи с процессуальной дееспособностью. Правоспособность и дееспособность в составе правосубъектности участников процесса имеет специальный, а не общий характер и, соответственно, не отображает общих свойств всех субъектов процессуального права5.
По мнению К. В. Гусарова, «гражданская процессуальная правосубъектность определяется как специфический элемент механизма правового регулирования гражданских процессуальных правоотношений и как таковой, что обеспечивает “переход” нормативности гражданского процессуального права в сферу осуществления правосудия и реализацию права на судебную защиту. Гражданская процессуальная правосубъектность должна толковаться не только как общее условие возникновения разных гражданских процессуальных правоотношений, но и как содержательная характеристика реализации данных прав всеми субъектами процессуальной деятельности при осуществлении пра-восудия»6.
Таким образом, в научной литературе преимущественно предлагается обобщенное понимание правосубъектности как способности лица иметь и осуществлять предоставленные ему нормами права субъективные права и обязанности. Обычно такая трактовка не позволяет определить объем прав субъектов процессуальной деятельности, их участия в процессуальных отношениях, поэтому целесообразно рассмотреть особенности административной процессуальной правосубъектности в целях определения правового статуса субъектов адми-
5 См.: Комаров В. В., Бигун В. А, Баранко-ва В. В. Проблемы науки гражданского процессуального права / под ред. В. В. Комарова. Харьков, 2002. С. 105.
6 Гусаров К. В. Проблемы гражданской процессуальной правосубъектности: дис. ... канд. юрид. наук. Харьков, 2000. С. 7.
нистративного процесса. Кроме того, следует учитывать доктринальное отличие между административным процессом и гражданским процессом, поскольку последний предусматривает реализацию субъектами своих процессуальных прав исключительно в рамках судебного процесса и на основании материальных норм гражданского, трудового, семейного права и др. Соответственно, административный процесс содержит в себе значительную по объему часть управленческой деятельности, у которой нет общих признаков с судебной деятельностью. Поэтому специфика правового статуса субъектов этих правоотношений разная и понимание правосубъектности в целом и процессуальной правосубъектности в частности неодинаково, хотя в своей юридической конструкции обычно имеет единое происхождение — из исследований теории права, юридического процесса и отдельных видов судебных процессов. В этом и определена онтологическая составляющая административной процессуальной правосубъектности, поскольку административный процесс в чисто судебном административном процессе или процессуальной деятельности уполномоченных органов государственной власти, их должностных и служебных лиц находит научные подтверждения доктринальных подходов представителей общей теории юридического процесса.
Г. И. Петров утверждал, что административная процессуальная правосубъектность возможна в случае определения ее через соответствующие решения государственных органов. Основанием правосубъектности является государственная воля, которая выражена в соответствующем акте государственной власти7.
Принимая во внимание наличие огромного количества норм административного права в законодатель-
7 См.: Петров Г. И. Советское административное право: часть общая. Л., 1970. С. 83.
ных и подзаконных нормативных правовых актах, можно говорить о том, что административная процессуальная правосубъектность является обобщающим понятием, не всегда равнозначно определяет права и обязанности субъектов, учитывая возможности реализации последними своих прав в разных сферах административного регулирования. Процессуальная правосубъектность включает в себя процессуальную правоспособность и дееспособность. Кроме того, процессуальная правосубъектность «предусматривает множественность процессуальных правоспособностей»8.
К. К. Лебедев понимает под административной правосубъектностью признание субъектов данного вида участниками общественных отношений, регулируемых нормами административного права, и наделение их способностью к определенной, в данном случае административной, деятельности9.
Исследуя административную процессуальную правосубъектность субъектов властных полномочий, В. М. Бевзенко отмечает, что особенностью административной процессуальной правосубъектности субъекта властных полномочий является то, что она, приобретенная им первоначально во время вступления в административный процесс, не всегда постоянна. Эта процессуальная категория изменяема, а следовательно, правосубъектность, которая возникла в начале процесса, на протяжении дальнейшего рассмотрения и решения административным судом публично-правового спора может приобретать новое содержание. Предлагается также различать общую и специальную административную процессуальную правосубъ-
8 Сергун А. К. Процессуальная правоспособность и правосубъектность (в литературе и в ГПК) // Труды ВЮЗИ. М., 1975. Т. 38. С. 80.
9 См.: Лебедев К. К. Понятие о содержании
хозяйственной правосубъектности. Сверд-
ловск, 1985. С. 24.
ектность. Первая присуща не только субъектам властных полномочий, но и в одинаковом объеме другим участникам административного дела. Вторая предусматривает определенный процессуальным законодательством объем прав и обязанностей, которыми наделяется лишь ограниченный, четко определенный круг участников административного дела. В административном судопроизводстве такой процессуальной правосубъектностью наделяются стороны, третьи лица, процессуальные представители, органы и лица, которым законом дано право защищать права, свободы и интересы других лиц, иные участники административного процесса (свидетель, эксперт). Административная процессуальная правосубъектность этих субъектов является специальной, поскольку обеспечивает осуществление их исключительной процессуальной роли в рассмотрении и решении конкретного административного дела10.
Преимуществом процессуальной правосубъектности в административном процессе считается строгое закрепление в законодательстве процессуальных прав участников административно-процессуальных отношений (административная процессуальная правоспособность) и возможностей их реализации (административная процессуальная дееспособность). Речь идет о нормативном подходе в определении процессуальной правосубъектности субъектов административного процесса.
В. Д. Сорокин выделил нормы, определяющие важнейшие стороны административно-процессуальной правосубъектности11:
нормы, регулирующие предметную и территориальную подведом-
10 См.: Бевзенко В. М. Участь в адміністративному судочинстві України суб’єктів владних повноважень: правові засади, підстави та форми. Київ, 2010. С. 161—164.
11 См.: Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002. С. 41—42.
ственность субъектов, правомочных разрешать административные дела. В первую очередь имеются в виду органы исполнительной власти федерального и регионального уровня;
нормы, регулирующие административно-процессуальное право- и дееспособность сторон, т. е. лиц, чьи правовые интересы или обязанности затрагиваются производством, а также тех лиц, в том числе юридических, которые могут требовать соответствующих действий органа исполнительной власти в связи с необходимостью реализации их законных интересов или обязательств;
нормы, устанавливающие порядок участия в процессе свидетелей, экспертов, специалистов и других лиц, для которых это участие является необходимым.
В. К. Колпаков указывает, что потенциальная способность иметь права и обязанности в сфере государственного управления (административная правоспособность), реализовывать их в сфере государственного управления (административная дееспособность), наличие субъективных прав и обязанностей в сфере государственного управления формируют административно-правовой статус субъекта и являются составляющими административной право-субъектности12.
Советский процессуалист А. Ф. Клейнман считал, что «процессуальная правоспособность выплывает из гражданской правоспособности и воплощается в процессе»13.
Следовательно, объем прав и обязанностей субъектов административно-процессуальных правоотношений зависит от законодательной регламентации их правового поведения, обусловленного характером отдельных видов административнопроцессуальных правоотношений.
12 См.: Колпаков В. К. Адміністративне право України. Київ, 2000. С. 97.
13 Клейнман А. Ф. Гражданский процесс.
М., 1936. С. 29.
В современных исследовани-ях14 правоспособность характеризуют такие элементы, как а) возможность персонификации, индивидуализации и идентификации; б) возможность выступать как конечная правовая инстанция, способная принимать правовые решения; в) способность лица быть носителем правовых идей, представлений, убеждений и т. п.; г) способность субъекта права осуществлять правовую деятельность, быть субъектом этой деятельности, т. е. воплощать свою или чью-либо правовую волю в форме реализации полномочий; д) способность лица быть участником правовых связей, которая предусматривает потенциальную способность иметь волю, правосознание и способность быть субъектом правовой деятельности.
Соответствующие признаки присущи и административной процессуальной правоспособности: возможность иметь административные процессуальные права и обязанности, вступать в административно-процессуальные правоотношения, определять объем поведения в пределах конкретного вида административнопроцессуальной деятельности, защищать свои права и интересы процессуальными средствами.
При этом административную процессуальную правоспособность субъектов, как наделенных властными полномочиями, так и не наделенных ими, можно рассматривать в рамках изложенных признаков, хотя существуют особенности реализации этих прав. Поэтому кроме административной процессуальной правоспособности субъекты административно-процессуальных правоотношений наделены еще и административной процессуальной дееспособностью, определяющей объем и границы процессуального участия субъектов административного про-
14 См.: Архипов С. И. Субъект права: теоретическое исследование. СПб., 2004. С. 141— 156.
цесса в конкретном виде правоотношений и обеспечивающей путем нормативного закрепления способность лица приобретать дополнительные процессуальные права для реализации своих процессуальных прав и интересов в разных сферах процессуальной деятельности.
Дееспособность в своем структурно-юридическом значении включает такие главные полномочия правового статуса лица, как осуществление, приобретение, реализация, защита, использование. В науке гражданского права существуют и другие подходы, но в административно-процессуальных правоотношениях административная процессуальная дееспособность находит свое выражение не столько в самих процессуальных правоотношениях, сколько в правовом положении субъектов этих отношений в системе административного процесса, объеме властных полномочий, установленных законом, в том, кто принимает в итоге правовое решение по делу.
Особенности административной процессуальной дееспособности лиц в административном судопроизводстве раскрываются в научных трудах О. В. Бачуна, по мнению которого признание административной процессуальной дееспособности за государственными органами, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями (юридическими лицами), а также отграничение физических лиц от должностных и служебных лиц соответствует логике и обусловлено спецификой предмета административного судопроизводства. В основе определения и дифференциации процессуальной правосубъектности лежит административная процессуальная функция, предусматривающая объем, пределы и характер полномочий каждого из участников отношений15.
15 См.: Бачун О. В. Правовий статус суб’єктів адміністративного судочинства. Київ, 2009. С. 47—48.
Из этого следует, что административная процессуальная дееспособность имеет разное смысловое значение в тех или иных видах административно-процессуальных правоотношений, так как административная процессуальная правосубъектность, объединяя в себе полномочия процессуальной правоспособности и дееспособности, характеризуется и общими, и особенными признаками поведения субъектов административно-процессуальных правоотношений.
Компетенция субъектов административно-процессуальных правоотношений выступает также в качестве важного критерия их процессуального статуса: значительное количество административных процедур по-разному определяет компетенцию их участников. Конечно, когда говорят о компетенции, имеют в виду полномочия субъектов властных полномочий, суда, других участников процессуальных правоотношений. Компетенция определяет пределы допустимости властноуправленческой или процессуальной деятельности органов публичной власти, отдельных должностных и служебных лиц.
Научная дискуссия, посвященная вопросу об административной процессуальной правосубъектности, прежде всего связана с теоретическим определением ее категориальных составляющих. При этом, рассматривая этот теоретический концепт, особое внимание необходимо уделить правовым возможностям реализации субъектами административного права своих субъектив-
ных прав и интересов в различных сферах административно-процессуальной деятельности.
Библиографический список
Бачун О. В. Правовий статус суб’єктів адміністративного судочинства. Київ, 2009.
Бевзенко В. М. Участь в адміністративному судочинстві України суб’єктів владних повноважень: правові засади, підстави та форми. Київ, 2010.
Колпаков В. К. Адміністративне право України. Київ, 2000.
Алексеев С. С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972.
Архипов С. И. Субъект права: теоретическое исследование. СПб., 2004.
Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. М., 1950.
Комаров В. В., Бигун В. А., Баранкова В. В. Проблемы науки гражданского процессуального права / под ред. В. В. Комарова. Харьков, 2002.
Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948.
Г усаров К. В. Проблемы гражданской процессуальной правосубъектности: дис. ... канд. юрид. наук. Харьков, 2000.
Иоффе О. С. Советское гражданское право. М., 1967.
Клейнман А. Ф. Гражданский процесс. М., 1936.
Лебедев К. К. Понятие о содержании хозяйственной правосубъектности. Свердловск, 1985.
Петров Г. И. Советское административное право: часть общая. Л., 1970.
Сергун А. К. Процессуальная правоспособность и правосубъектность (в литературе и в ГПК) // Труды ВЮЗИ. М., 1975. Т. 38.
Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002.
