CC BY
55УДК 342.92 © А. И. Стахов, 2020 DOI: 10.24411/1999-625X-2020-14011
Административные деликты как основа кодификации административно-процессуального законодательства
А. И. Стахов, Российский государственный университет правосудия (г. Москва) И [email protected]
Обосновывается необходимость разработки нового подхода к кодификации административно-процессуального законодательства в условиях действующей Конституции Российской Федерации. В качестве основных ориентиров такого развития выбраны ст. ст. 10, 18, 72, 118 Основного закона. При таком подходе выделяются административные деликты, разрешаемые в порядке контрольно-надзорных и административно-юрисдикционных производств. Выдвигаются предложения, направленные на дальнейшее дифференцированное развитие внесудебного и судебного административно-процессуальных порядков разрешения дел, возникающих из административно-деликтных правоотношений.
Ключевые слова: административный деликт; административный процесс; административная юрисдикция; контрольно-надзорные мероприятия; административно-процессуальное законодательство; административно-процессуальный порядок; административно-деликтное правоотношение; внесудебный порядок;
судебный порядок.
Administrative Delicts as the Basis for the Codification of Administrative
Procedural Legislation
А. I. Stakhov, Russian State University of Justice (Moscow) El [email protected]
It is proved necessary to develop a new approach to codification of administrative procedural legislation under the current Constitution of the Russian Federation. As the main landmarks of such development Articles 10, 18, 72, 118 of the Main Law are selected. Such an approach supposes specification of administrative delicts resolved during supervisory and administrative jurisdictional proceedings. The author provides some suggestions concerning further differentiated development of out-of-trial and trial administrative proceedings of resolving cases arisen from administrative delict legal relations.
Keywords: administrative delict; administrative procedure; administrative jurisdiction; supervisory measures; administrative procedural legislation; administrative proceedings; administrative delict legal relation; out-of-trial proceedings;
trial proceedings.
В соответствии с положениями советских конституций Российского государства (1918 г., 1925 г., 1937 г., 1978 г.) в научной и учебной литературе административные правоотношения непосредственно связывали с деятельностью так называемых органов государственного управления [1, с. 96-97; 2, с. 6-7]. Применяемые данными органами меры административно-правового принуждения связывали с административным правонарушением, развивая положения ст. 2 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (утв. Верховным Советом РСФСР 20 июня 1984 г.), но при этом наряду с мерами административной ответственности советская доктрина администра-
тивного права выделяла иные административно-принудительные меры, применение которых связывалось как с деятельностью правоохранительных органов по пресечению или предупреждению административных проступков (правонарушений), так и с обеспечением общественной безопасности [3, с. 60-68]. В связи с этим в советской теории административного принуждения выделялись группы административных взысканий (мер административной ответственности) и иных мер административного принуждения [3, с. 166-173], в том числе меры административного пресечения [2, с. 6-7], меры административного обеспечения [5, с. 299-301].
Вопрос о соотношении и законодательном регулировании процессуального и внепроцессуального порядков применения административно-принудительных мер, выделяемых в советской теории административного права, на протяжении практически всей истории ее развития оставался весьма дискуссионным. Отдельные суждения ученых до сих пор поражают своей глубиной и точностью. Так, П. И. Кононов утверждает, что «о процессе можно говорить только тогда, когда нарушен запрет, когда гражданин действует не свободно, когда поступки лица подпадают под действие санкций и наступает ответственность в той или иной форме... В административном праве процесс связан с рассмотрением и разрешением дел о правонарушениях, ответственность за совершение которых наступает в административном порядке» [6, с. 24].
В настоящее время под воздействием ряда норм Конституции РФ сформировалась иная, чем в советский период, система административно-деликтных правоотношений, которая требует поиска новых подходов к пониманию административно-принудительных мер, применяемых в административно-процессуальном порядке.
Прежде всего необходимо подчеркнуть, что меры административной ответственности применяются к физическим лицам и организациям в условиях конституционного признания самостоятельности функционирования органов исполнительной власти и судов. Статья 10 Конституции РФ разделяет исполнительную и судебную власть, провозглашает самостоятельность органов исполнительной власти и органов судебной власти, в том числе в ходе применения мер административно-правового принуждения. Важно отметить, что ни Конституция РФ, ни КоАП РФ, которые пришли на смену советским конституциями и Кодексу РСФСР об административных правонарушениях, принятых в прошлом столетии, не предусматривают взаимосвязи современного административно-правового принуждения с государственным управлением.
Конкретизируя нормы Конституции РФ, КоАП РФ установил возможность привлечения к административной ответственности физических и юридических лиц как во внесудебном, так и в судебном порядке. Примечательно, что при этом КоАП РФ признал доминирование судебного порядка привлечения к административной ответственности над внесудебным порядком по большинству административных наказаний (из десяти наказаний исключительно судом назначается шесть).
Процессуальные различия судебного порядка привлечения к административной ответственности приведены в полное соответствие со ст. ст. 2, 10, 18, 118 Конституции РФ в АПК РФ. В КоАП РФ
до настоящего времени внесудебный и судебный порядки привлечения к административной ответственности не приведены в соответствие со ст. 10 Конституции РФ, хотя ст. ст. 2, 18 Конституции РФ устанавливают обеспечиваемый правосудием приоритет прав и свобод человека и гражданина в содержании деятельности органов исполнительной власти, в том числе в деятельности по применению мер административно-правового принуждения. Кроме того, ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, по сути, возлагает на органы исполнительной власти и суды, применяющие меры административно-правового принуждения от имени государства, обязанность признавать и защищать равным образом частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности. Статья 72 Конституции РФ, в свою очередь, предоставляет возможность органам исполнительной власти и судам применять меры административно-правового принуждения соответственно во внесудебном и судебном порядке на основании и в соответствии с нормами административного и административно-процессуального законодательства. При этом ст. 118 Конституции РФ обособляет административно-процессуальные формы деятельности судов, предоставляя возможность данным органам осуществлять правосудие в форме административного судопроизводства.
Важно также отметить, что противоправные деяния, официально не признаваемые законодателем административными правонарушениями, но влекущие привлечение к административной ответственности во внесудебном и судебном порядке, по общему правилу, выявляются в ходе административных процедур, регулирующих порядок государственного контроля и надзора, осуществляемого органами исполнительной власти, иными административно-публичными органами за юридическими и физическими лицами. По выявленным фактам противоправных деяний такого рода к проверяемым физическим и юридическим лицам во внесудебном административно-процессуальном порядке применяются меры государственного принуждения, которые, в отличие от административных наказаний, имеют не карательный, а превентивно-пресекательно-восстановительный характер.
По сути, данные меры направлены на предупреждение, выявление и пресечение выделяемых в федеральных законах различных противоправных деяний, не признаваемых административными правонарушениями, а также восстановление правового положения, нарушенного этими противоправными деяниями. Кроме того, как верно указывают исследователи, федеральным законодательством установлены отдельные виды юридической ответственности, применяемые в административном порядке, но в то
же время не вписывающиеся в общие правовые рамки, определенные КоАП РФ для административной ответственности [7, с. 153]. Так, противоправными деяниями, ответственность за совершение которых наступает в административном порядке, являются: «бюджетное нарушение» 1, «нарушение антимонопольного законодательства» 2, «нарушение обязательных требований» 3, «нарушение лицензионных требований», «грубое нарушение лицензионных требований» 4.
Превентивно-пресекательно-восстановитель-ными мерами, которые применяются в связи с перечисленными правонарушениями, выступают: меры бюджетного принуждения (в том числе бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации; бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации и др.) 5; выдача предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства 6; выдача юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований либо предписания об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда 7; приостановление и аннулирование лицензии 8. Административно-процессуальный порядок применения данных мер государственного принуждения урегулирован разнообразными административными процедурами, которые закреплены в многочисленных федеральных законах, регулирующих различные сферы и направления государственного контроля и надзора, и поэтому применяются за рамками производства по делам об административных правонарушениях, но в рамках разнообразных контрольно-надзорных мероприятий. В обобщенном виде выделяемую группу превентивно-пресекательно-восстановительных
мер, применяемых во внесудебном административно-процессуальном порядке, предлагается называть контрольно-надзорными мерами, а совокупность федеральных законов и иных нормативных правовых актов, в которых закреплены административные процедуры, определяющие данный порядок, считать административно-процессуальным законодательством о государственном контроле и надзоре. Более подробно данное законодательство выделяется и структурируется в современной административно-правовой литературе [8].
Таким образом, в настоящее время под воздействием норм Конституции РФ сформировался массив федерального законодательства, в котором выделяются административные правонарушения, а также противоправные деяния физических и юридических лиц, официально не признаваемые административными правонарушениями, но влекущие применение во внесудебном и судебном порядках комплекса административно-наказательных мер (компенсационных, карательных, обременительных) в сочетании с контрольно-надзорными мерами (превентивно-пре-секательно-восстановительными). Обобщенно административные правонарушения и указанные противоправные деяния, с нашей точки зрения, охватываются понятием административного деликта.
Под административным деликтом признается виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, нарушающее установленный федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации административно-публичный порядок функционирования государственных органов и органов местного самоуправления, осуществления экономической и иных видов деятельности, осуществления и защиты прав, свобод, исполнения обязанностей, требований обеспечения безопасности личности, общества и государства, ответственность за совершение которого наступает в административно-процессуальном порядке. Такой административно-процессуальный порядок в настоящее время установлен КоАП РФ, АПК РФ и административно-процессуальным законодательством о государственном контроле и надзоре.
1 Статья 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145 (в ред. от 02.08.2019).
2 Статья 39 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции» (в ред. от 18.07.2019).
3 Статьи 2, 8.2, 10, 13.2, 16, 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. от 02.08.2019).
4 Статья 19 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в ред. от 02.08.2019).
5 Статья 50 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (в ред. от 18.07.2019).
6 Там же.
7 Статья 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. от 02.08.2019).
8 Статья 5 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в ред. от 02.08.2019).
В структуре данного массива федерального законодательства предлагается выделить три составные части.
1. Законодательство, регламентирующее внесудебный административно-процессуальный порядок применения контрольно-надзорных мер в отношении юридических и физических лиц в целях предупреждения, выявления, пресечения и устранения противоправных деяний, официально не признаваемых административными правонарушениями, но влекущих возникновение административно-процессуальных правоотношений с правоохранительными органами, органами контроля (надзора). Совокупность юридических фактов, связанных с предупреждением, выявлением и пресечением указанных правонарушений, а также восстановлением правового положения, существовавшего до нарушения обязательных требований и влекущих возбуждение соответствующих данным фактам административных дел, их дальнейшее движение в административном процессе, предлагается называть административно-деликтными ситуациями, связанными с контрольно-надзорными мероприятиями. Например, такими административно-деликтными ситуациями являются выделяемые законодателем: готовящееся нарушение обязательных требований 9; выявленный факт нарушения обязательных требований 10; истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и др.
2. Законодательство, регламентирующее внесудебный административно-процессуальный порядок применения административно-наказательных мер. Совокупность юридических фактов, связанных с выявлением и пресечением административных и иных правонарушений, сопряженных с компенсацией вреда, причиненного данными правонарушениями, устранением причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, а также разрешением административных споров, связанных с привлечением к административной ответственности, применением иных административно-наказательных мер и влекущих возбуждение соответствующих дел об административных правонарушениях, их дальнейшее движение в административном
процессе, предлагается называть административно-деликтными ситуациями, связанными с адми-нистративно-наказательными (административно-юрисдик ционными) мероприятиями. Например, административно-деликтными ситуациями, связанными с административно-наказательными (адми-нистративно-юрисдикционными) мероприятиями, являются: непосредственно обнаруженное административное правонарушение, зафиксированное административное правонарушение и; совершенное административное правонарушение 12; выявленное административное правонарушение 13; и др.
3. Законодательство, регламентирующее судебный порядок применения административно принудительных мер по делам, возникающим из адми-нистративно-деликтных ситуаций, связанных с кон трольно-надзорными мероприятиями (дела об оспаривании контрольно надзорных решений; об оспаривании контрольно надзорных действий; об аннулировании лицензий), и делам, возникающим из административно-деликтных ситуаций, связанных с административно-юрисдикционными мероприятиями (дела о привлечении к административной ответственности; об оспаривании решений административно-публичных органов о привлечении к административной ответственности; об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения). Данное законодательство образуют АПК РФ, КАС РФ, КоАП РФ.
В целях дальнейшего развития положений ст. ст. 8, 10, 18, 72, 118 Конституции РФ в сфере отношений государственного контроля и надзора будет логичным выдвинуть предложения о необходимости установления обособленных, но функционально взаимосвязанных:
— систематизированного внесудебного административно-процессуального порядка разрешения административно-деликтных дел, связанных с контрольно-надзорными мероприятиями, и административно-деликтных дел, связанных с административно-юрисдикционными мероприятиями;
— систематизированного судебного административно-процессуального порядка разрешения дел о нарушениях обязательных требований и дел об административных правонарушениях, выявляемых
9 Пункт 5 ст. 8.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. от 02.08.2019).
10 Там же, ст. 17.
11 Часть 1 ст. 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 02.08.2019).
12 Там же, ст. 4.5.
13 Там же, ст. 28.5.
в ходе государственного контроля и надзора за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.
Выдвинутые предложения могут быть реализованы посредством разработки и принятия в обозримом будущем коррелирующих между собой следующих федеральных законов:
1) Кодекса Российской Федерации (Федерального закона) об административном контрольно-надзорном производстве;
2) Кодекса Российской Федерации (Федерального закона) об административном (внесудебном) производстве по делам об административных правонарушениях (Кодекса административной юрисдикции Российской Федерации);
3) Кодекса Российской Федерации об административной ответственности;
4) Единого кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
В прикладном аспекте сформулированные предложения преимущественно направлены на
нормативное упорядочение применения органами, осуществляющими государственный контроль и надзор, мер административно-правового реагирования при выявлении ими нарушений обязательных требований. Их осуществление может способствовать обеспечению баланса публичных и частных интересов, исключению из практики деятельности указанных органов фактов избыточного, необоснованного административного давления на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей [9, с. 294].
В современной теории административного процесса и административно-процессуальной деятельности органов государственной власти в результате предлагаемой законодательной модернизации достаточно определенно проявляется комплексная система внесудебных и судебных административно-процессуальных порядков разрешения дел, возникающих из административно-деликтных правоотношений, построенная на основании и в строгом соответствии со ст. ст. 2, 8, 10, 18, 118 Конституции РФ.
Список литературы:
1. Советское административное право. Государственное управление и административное право / ред. кол. Ю. М. Козлов, Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев, М. И. Пискотин. М., 1978.
2. Советское административное право : учебник / под ред. В. И. Поповой, М. С. Студеникиной. М., 1988.
3. Еропкин М. И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы советского административного права на современном этапе / под ред. Ю. М. Козлова. М., 1963.
4. Власов В. А., Студеникин С. С. Советское административное право. М., 1959.
5. Петров Г. И. Советское административное право. Часть Общая. Л., 1966.
6. Кононов П. И. Основные категории административного права и процесса. М., 2013.
7. Кононов П. И., Ившина Г. Г. Проблемы применения органами государственного контроля (надзора) мер административно-правового реагирования на выявленные при проведении проверок нарушения обязательных требований // Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства : мат-лы II Всерос. науч.-практ. конф. (Россия, г. Н. Новгород, 9-10 июня 2016 г.) / отв. ред. д-р юрид. наук, доцент А. В. Мартынов. Н. Новгород, 2016.
8. Котюргин С. И. Понятие, принципы и формы административно-процессуальной деятельности милиции. Омск, 1973.
9. Стахов А. И. Административно-процессуальные формы деятельности органов государственного контроля и надзора. М., 2017.
