CC BY
45
УДК 342.92
Б01: 10.19073/2658-7602-2019-16-4-475-479
АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОЕ ПРАВО: _ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
ВОРОНОВ Алексей Михайлович*
И adminlaw@igpran.ru
Ул. Знаменка, 10, Москва, 119991, Россия
Аннотация. В статье обозначена роль и характеризуется значение юридической мысли ведущих ученых-административистов современной России в контексте реформирования административно-деликтного законодательства. Изложены и аргументированы основные позиции автора, отстаиваемые в ходе работы в качестве члена межведомственной рабочей группы по подготовке Концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Предлагается создание двух самостоятельных кодексов - материального и процессуального содержания, перенос регламентации судебных дел, рассматриваемых сегодня в рамках КоАП РФ, в законодательство об административном судопроизводстве, а также дел об административных правонарушениях, рассматриваемых в рамках арбитражного производства. Особо подчеркивается мысль о том, что законодательство об административной ответственности, должно быть нормативно и логически взаимосвязано с законодательством о контрольно-надзорной деятельности органов власти и развиваться параллельно с ним.
Ключевые слова: административное право, материальное право, процессуальное право, административный деликт, административная ответственность.
Administrative Tort Law: Yesterday, Today, Tomorrow
Voronov Aleksei M.**
El adminlaw@igpran.ru
10 Znamenka st., Moscow, 119991, Russia
Abstract. The article outlines the role and characterizes the legal idea of leading scholars of modern Russia in the context of reforming the administrative-tort legislation. The Author describes the main positions of the author, defended in the course of his work as a member ofthe interdepartmental working group on the preparation of the Concept of the new Code of the Russian Federation on Administrative Offenses. It is proposed to create two independent codes -the material and procedural content, the transfer of the regulation of court cases considered today in the framework ofthe Code ofthe Russian Federation on Administrative Offenses to the legislation on administrative legal proceedings, as well as cases ofadministrative offenses considered in the framework ofarbitration proceedings. Particularly emphasized is the idea that the legislation on administrative responsibility should be normatively and logically interconnected with the legislation on the control and supervisory activity of authorities and develop in parallel with it.
Keywords: administrative law, the Concept of the new Code of the Russian Federation on Administrative Offenses, substantive law, procedural law, administrative tort, administrative responsibility.
Сегодня перед российской наукой поставлены амбициозные задачи, связанные с прорывом в развитии научного потенциала страны и обеспечением глобального лидерства России в реализации приоритетных направлений фундамен-
тальных и прикладных исследований в научной сфере. Представляется, что многие парадигмы права сегодня нуждаются в переосмыслении и существенной модернизации. Это в полной мере касается и доктрины административного
* Заведующий сектором административного права и процесса, главный научный сотрудник Института государства и права Российской академии наук, эксперт Российской академии наук, доктор юридических наук, профессор.
** Head of the Administrative Law and Process Sector, Chief Researcher at the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, expert of the Russian Academy of Sciences, Doctor of Legal Sciences, Professor.
права, которая также не соответствует реалиям сегодняшнего дня.
В современной России сколько-нибудь значимых и представляющих научный интерес работ по административно-правовой проблематике можно встретить крайне мало, а защищенные в последнее время диссертационные исследования на соискание ученой степени как кандидата, так и доктора юридических наук, носят постфактумный характер, направленный на анализ либо описание уже принятых нормативных правовых актов. Сегодня стало модным пересказывать ранее написанные научные издания, адаптируя их к реалиям современности и забывая при этом указать первоисточник полученных знаний. Однако это отдельная тема, которая выходит за рамки заявленной проблематики.
Как справедливо отмечал в своем выступлении на «Лазаревских чтениях» Ю. А. Тихомиров, административное право должно сыграть солирующую, решающую роль в системе правовых отраслей. По его авторитетному мнению, сегодня необходимо обратить внимание именно на пружину управления процессами, которые будут завтра.
В заключение своего выступления Юрий Александрович резюмировал: «Мои друзья, которых уже нет, - Елена Викторовна Шорина, Борис Михайлович Лазарев, Михаил Иванович Писко-тин - всегда завершали свои работы конкретным аналитическим материалом, конкретными разработками проектов правовых актов, умея при этом доказать, что наука должна идти впереди законодателя, давая ответы на вопросы, на которые еще нет правовых законодательных решений»1. Вот именно в этом, на наш взгляд, видится предназначение современной российской науки.
В настоящее время развитие науки административного права обусловлено необходимостью проведения новых исследований по его модерни-зациии с учетом современных реалий развития российской государственности, а именно факторов построения правового, демократического государства, где личность, ее права и свободы являются приоритетными.
Следует также отметить, что в рамках перманентно проводимой административной реформы в России по поручению Президента проводится реформа контрольной и надзорной деятельности,
кроме того, по распоряжению Правительства РФ от 4 апреля 2019 г. № 631-Р создана Межведомственная рабочая группа по подготовке Концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях2.
Автор статьи вошел в ее состав и на заседании 19 апреля 2019 г. выступил с предложением о возможности выделения двух самостоятельных кодифицированных документов: материального, в котором следует прописать Общую и Особенную части, а также процессуального, в котором обозначить порядок производства по делам об административных правонарушениях и процедуру исполнения отдельных видов административных наказаний.
Первый документ, его рабочее название - ад-министративно-деликтный кодекс, либо кодекс об административной ответственности, либо кодекс общественной безопасности.
Второй документ - процессуально-исполнительный кодекс об административных правонарушениях. Такой опыт есть у наших коллег в республике Беларусь.
При этом следует пояснить, что в XXI в. в теорию административно-правовой науки, практику деятельности государственной администрации прочно вошло новое научное направление - ад-министративно-деликтное право. Это подотрасль административного права, регулирующая общественные отношения, возникающие в связи с совершением административного правонарушения (деликта), при этом его нормы выполняют функцию охраны правопорядка, прав и свобод граждан.
Говоря о кодексе об административной ответственности, следует отметить, что такое наименование может иметь место и вполне состоятельно [1, с. 28]. В Особенной части кодекса нами предлагается прописать диспозиции составов административных деликтов во всех сферах жизнедеятельности общества и государства.
Кодекс общественной безопасности также имеет актуальное и вполне корректное наименование, в связи с тем, что Конституция Российской Федерации определяет в числе приоритетов охрану прав и свобод человека и гражданина и всего гражданского общества в целом. На наш взгляд, именно здесь должны быть закреплены все без исключе-
1 Международная научно-практическая конференция «Лазаревские чтения» на тему «Государственный контроль и надзор как способы обеспечения законности в сфере экономической деятельности: теория и практика», посвященная 100-летию со дня рождения известного ученого-административиста Елены Викторовны Шориной, соратника и коллеги Б. М. Лазарева. 25 октября 2018 г. Москва, Институт государства и права РАН.
2 URL: http://publication.pravo .gov.ru/Document/View/0001201904080019?mdex=0&rangeSize=1
ния антиобщественные деяния, за которые предусматриваются административная ответственность.
При таком подходе предмет отдельного исследования составляет также концепция процессуального исполнительного кодекса по делам об административных правонарушениях и процедура исполнение наказаний по ним. Поскольку исполнение административных наказаний осуществляется различными органами исполнительной власти, а Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»3 регулирует деятельность только службы судебных приставов, постольку регламентация правоотношений по исполнению административных наказаний должна осуществляться отдельным законом.
Наряду с отмеченным в развитие положений ст.ст. 10 и 118 Конституции РФ предлагается систематизировать административно-процессуальные нормы, регламентирующие судебный порядок привлечения к административной ответственности (судебное административно-процессуальное применение норм Кодекса РФ об административной ответственности), а именно: закрепить нормы, регламентирующие порядок рассмотрения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел об административных правонарушениях (дел о привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности и дел об оспаривании этими лицами постановлений административно-юрисдикционных органов по делам об административных правонарушениях), в рамках отдельного, нового раздела в структуре действующего Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).
Такое предложение обусловлено тем, что по смыслу нормы ч. 2 ст. 118 Конституции РФ суды могут разрешать дела только посредством судопроизводства, а не в каких-либо иных процессуальных формах, тем более присущих исполнительной власти. В Конституции Российской Федерации отсутствует указание на существование самостоятельной процессуальной формы разрешения судами дел об административных правонарушениях - производства по делам об административных правонарушениях. В связи с этим такие дела в соответствии с императивной нормой ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации могут разрешаться только в форме административного судопроизводства.
При этом следует обратить внимание, что, исключив из предмета правового регулирования и из структуры административного судопроизводства рассмотрение судами общей юрисдикции дел об административных правонарушениях, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (ч. 5 ст. 1) по существу вошел в противоречие с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ.
Кроме того, в этой части КАС РФ не согласуется с Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, гл. 25 которого определяет правила рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях в рамках именно административного судопроизводства. Данное несоответствие необходимо исправить, включив в действующий КАС РФ специальный раздел, посвященный рассмотрению судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел об административных правонарушениях двух указанных выше категорий4.
3 Рос. газ. 2007. 6 окт.
4 Справочно: в разделе 23 «Органы уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях» КоАП РФ имеются 88 статей, в которых определены данные субъекты, при этом 22 утратили силу - итого 66 органов. Согласно ч. 1 ст. 23.1 суды рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных 313 статьями КоАП РФ. Например: ст. 12.8 «Управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения, передача управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения»; ст. 19.3 «Неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции, военнослужащего, сотрудника органов федеральной службы безопасности, сотрудника органов государственной охраны, сотрудника органов, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции, либо сотрудника органа или учреждения уголовно-исполнительной системы либо сотрудника войск национальной гвардии Российской Федерации»; ст. 20.24 «Незаконное использование специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, в частной детективной или охранной деятельности».
В соответствии с чч. 1.1. и 1.2. ст. 23.1 суды рассматривают дела об административных правонарушениях, если они возбуждены: 1) Счетной палатой (4 состава), например: ст. 15.14 «Нецелевое использование бюджетных средств»; ст. 7.32.6 «Заведомо ложное экспертное заключение в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»; 2) ГК «Росатом» (9 составов), например: нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара и причинение тяжкого вреда здоровью человека или смерть человека.
Частью 2 ст. 23.1 прописано: суды рассматривают дела об административных правонарушениях по 162 составам, если дела переданы должностными лицами на рассмотрение суда. например: ст. 16.1 «Незаконное перемещение через таможенную границу Таможенного союза товаров и (или) транспортных средств международной перевозки» (чч. 1 и 3) и т. д.
Таким образом можно разгрузить Процессуально-исполнительный кодекс по делам об административных правонарушениях на 488 составов.
Таким образом, предлагаемая модель построения материальной и процессуальной частей федерального законодательства об административной ответственности позволит максимально увязать его с реформируемым федеральным законодательством о государственном контроле и надзоре.
Не вызывает сомнений необходимость пересмотра норм действующего законодательства об административных правонарушениях, главным результатом такой работы должна стать стабильность нового правового регулирования отношений в сфере административной ответственности. При этом необходимо учитывать, что совершенствование законодательства об административных правонарушениях невозможно осуществлять изолированно от реформирования отраслевого законодательства, проводимого в настоящее время в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности.
Это требует трансформации института административной ответственности из преимущественно карательно-фискального инструмента в институт назначения наказания, подлежащего дифференцированному применению с учетом риск-ориентированного подхода в случае, когда принудительно-профилактические меры не имели должного воздействия.
Законодатель уже дважды предпринимал попытки реформирования административно-де-ликтного законодательства в 1984 и 2001 гг.5 Прошедший 3 марта 2014 г. в Государственной Думе «круглый стол» по теме: «Законодательство об административных правонарушениях: проблемы и перспективы развития» пришел к выводу о необходимости третьей кодификации норм об административной ответственности, отражающей потребности противодействия современной административной деликтности. Большинство участников «круглого стола» высказались за необходимость подготовки двух взаимосвязанных федеральных кодексов: об административной от-
ветственности и административно-юрисдикцион-ного.
Парламентариями были подготовлены два независимых документа: проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (Общая часть), внесенный депутатами Государственной Думы А. А. Агеевым, Д. Ф. Вят-киным, В. Н. Плигиным6, а также проект Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, внесенный депутатами Государственной Думы В. А. Васильевым, В. Н. Пли-гиным, С. А. Поповым, Д. Ф. Вяткиным, В. А. По-невежским7. Однако по ряду причин они были отклонены законодателем.
На наш взгляд, именно сегодня для реформирования административно-деликтного законодательства есть веские основания и, что немаловажно, нормативная база, которая составит фундамент реформистских преобразований. Речь идет, в частности, о таких нормативных правовых актах, как Федеральный закон от 28 июня
2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (ред. от 31 декабря 2017 г.)8, Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»9, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (от 8 марта
2015 г. № 21-ФЗ, ред. от 27 декабря 2018 г.).
Логическим завершением работы, проделанной Межведомственной рабочей группой по подготовке Концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также научным сообществом, стало ее утверждение 5 июня 2019 г. на совещании у Председателя Правительства Российской Федерации Д. Медведева10. Анализ содержания итогового документа - Концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонаруше-
5 Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (утв. ВС РСФСР 20 июня 1984 г.) (ред. от 20 марта 2001 г.) и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 23 апреля 2019 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 26 апреля 2019 г.).
6 Проект Федерального закона № 703192-6 «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (Общая часть)» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 20 янв. 2015 г.). URL: http://www.consultant.ru/cons/ cgi/onlinexgi?req=doc;base=PRJ;n=127476#0
7 Проект № 957581-6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 18 дек. 2015 г.). URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/onlme.cgi?req=doc&base=PRJ &n=139890#08605356445668649
8 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 26, ч. 1, ст. 3378.
9 Там же. 2015. № 29, ч. 1, ст. 4350.
10 Об утверждении Концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях : распоряжение Правительства Рос. Федерации от 5 июня 2019 г. № 1199. URL: http://government.ru/news/36971/
ниях - позволяет констатировать, что чиновники нас услышали и наши старания не прошли даром. Более того, мы одержали первую победу: сдвинули petra scandali, lapis offensionis11 (камень преткновения) с мертвой точки.
Прежде всего импонирует, что данный документ направлен именно на реформирование института административной ответственности, в связи с чем Концепция носит инновационный, реформистский характер.
В целях совершенствования Концепции, по моему мнению, следовало бы посвятить ее первый абзац целеполаганию. Основная идея Концепции нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определена положениями Конституции Российской Федерации, в статьях которой указывается, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, соблюдение и их защита - обязанность государства. В связи с этим обеспечение защищенности, точнее безопасности человека и гражданина, да и всего гражданского общества, выявление, предупреждение и профилактика административных правонарушений и преступлений являются предопределяющими. Таким образом, вопросы привлечения к административный ответственности представляют превентивную функцию государства, направленную на недопущение названных противоправных деяний.
Реформирование института административной ответственности будет неполным без совершенствования процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях (привлечения к административной ответственности и порядка обжалования актов органов административной юрисдикции о привлечении к административной ответственности) и укрепления судебного контроля за действиями органов административной юрисдикции путем реформирования процедурного механизма рассмотрения дел об административных правонарушениях судами
общей юрисдикции в соответствии с требованиями ст.ст. 10, 72, 118 Конституции Российской Федерации, согласно которым суды могут разрешать дела только посредством судопроизводства, а не в каких-либо иных процедурных форм.
В этом свете подлежит рассмотрению вопрос о выделении из КоАП норм, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях, при сохранении в нем положений о подведомственности таких дел субъектам административной юрисдикции; при этом нормы, регулирующие судопроизводство, должны быть помещены в процессуальное законодательство. В пользу предлагаемого подхода также свидетельствует то, что согласно Конституции Российской Федерации вопросы административного законодательства находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72), тогда как вопросы процессуального законодательства - в исключительном ведении Российской Федерации (п. «о» ст. 71).
Кроме того, представляется целесообразным сократить количество составов административных правонарушений, по которым суд (арбитражный суд) является органом, привлекающим к административной ответственности, ограничив их только составами, которые представляют повышенную общественную вредность и по которым административные наказания вправе назначать только суд.
Уместно также прописать в Концепции положение о том, что Концепция нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является не догмой, а руководством к действию. Таким образом, она не будет носить аморфный характер, а будет находиться в динамике, предопределяющей ее дальнейшее развитие и совершенствование. При этом следует обратить внимание, что это только начальный этап долгой и кропотливой работы по реализации реформистских нововведений.
Список литературы
1. Соловей Ю. П. К вопросу о реформе законодательных основ административной ответственности // Законодательство об административных правонарушениях: современное состояние и пути совершенствования : материалы заседания круглого стола (3 марта 2014 г.). Тула : Аквариус, 2014. С. 28-39.
References
1. Solovey Yu. P. K voprosu o reforme zakonodatel'nykh osnov administrativnoi otvetstvennosti [On the Issue of Reform of the Legislative Basis of Administrative Responsibility]. Zakonodatel'stvo ob administrativnykh pravonarusheniyakh: sovremen-noe sostoyanie i puti sovershenstvovaniya - Legislation on Administrative Violations: the Current State and Ways of Improvement. Tula, Akvarius Publ., 2014, pp. 28-39.
11 Petra scandali, lapis offensionis (лат.) - крылатое выражение, обозначающее препятствие на пути к достижению какой-то цели или решению какой-либо значимой задачи.
