CC BY
28
УДК 342.92
DOI: 10.19073/2658-7602-2019-16-4-493-497
О НЕОБХОДИМОСТИ ПРИВЕДЕНИЯ В СООТВЕТСТВИЕ С КОНСТИТУЦИЕЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ВНЕСУДЕБНОГО И СУДЕБНОГО ПОРЯДКОВ РАЗРЕШЕНИЯ ДЕЛ _ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
СТАХОВ Александр Иванович*
Ул. Новочеремушкинская, 69, Москва, 117418, Россия
Аннотация. В статье проводится комплексный анализ соответствия Конституции Российской Федерации норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Делается вывод о строгом соответствии конституционным установлениям норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, регламентирующих судебный порядок разрешения дел об административных правонарушениях, вскрывается несоответствие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ст.ст. 8, 10, 18, 23, 24, 29, 45, 46, 55, 118 Конституции Российской Федерации. Предлагается трансформация данного Кодекса в систему коррелирующих административно-процессуальных законов (Кодекс Российской Федерации внесудебного производства по делам об административных правонарушениях; Федеральный закон «Об административном контрольно-надзорном производстве» (Кодекс Российской Федерации контрольно-надзорного производства); Единый кодекс административного судопроизводства Российской Федерации). Материальные нормы предлагается обособить в Кодексе Российской Федерации об административной ответственности.
Ключевые слова: дела об административных правонарушениях, административно-процессуальные нормы, юридические лица, индивидуальные предприниматели, контрольно-надзорные мероприятия, внесудебный порядок, судебный порядок, административное судопроизводство.
About the Need of Reduction in Compliance with the Constitution of the Russian Federation of Extrajudicial and Judicial Orders of Permission of Cases on Administrative Offenses
Stakhov Aleksandr I.**
69 Novocheremushkinskaya st., Moscow, 117418, Russia
Abstract. The article provides a comprehensive analysis of the compliance of the Constitution of the Russian Federation with the norms of the Arbitration Procedural Code ofthe Russian Federation and the Code of the Russian Federation on Administrative Offences. The conclusion is made about strict compliance with the constitutional provisions of the Arbitration procedural code of the Russian Federation, regulating the judicial procedure for resolving cases of administrative offenses, revealed inconsistence of the Code of the Russian Federation on Administrative Offenses articles 8, 10, 18, 23, 24, 29, 45, 46, 55, 118 of the Constitution of the Russian Federation. In order to ensure strict compliance of the Code of the Russian Federation on Administrative Offences with the norms of the Constitution of the Russian Federation, it is proposed to transform it into a system of correlating administrative procedural laws (the Code of the Russian Federation of Extrajudicial Proceedings in Cases of Administrative Offenses; the Federal law "On Administrative Control and Supervisory Proceedings (the Code of the Russian Federation on Control
* Заведующий кафедрой административного права и процесса им. Н. Г. Салищевой, заведующий отделом административно-правовых исследований Российского государственного университета правосудия, доктор юридических наук, профессор.
** Head of the Department of Administrative Law and Procedure of N. G. Salishcheva, Head of the Department of Administrative-Legal Researches at the Russian State University of Justice, Doctor of Legal Sciences, Professor.
and Supervisory Proceedings); the Unified Code of Administrative Procedure ofthe Russian Federation.). The material norms of the Code of the Russian Federation on Administrative Offences are proposed to be separated with the Code of Administrative Responsibility.
Keywords: administrative offences, administrative-procedural norms, legal entities, individual entrepreneurs, regulatory events, judicial order, judicial procedure, administrative proceedings.
Обратившись к анализу отечественного административно-процессуального законодательства, можно сделать вывод, что в настоящее время основными средствами административно-процессуального регулирования деятельности органов исполнительной власти и органов судебной власти по разрешению дел об административных правонарушениях являются Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - АПК РФ).
При этом следует подчеркнуть, что если АПК РФ содержит исключительно административно-процессуальные нормы, то КоАП РФ аккумулировал как административно-процессуальные, так и материальные административно-правовые нормы.
Важно также отметить, что нормы АПК РФ (глава 25) в строгом соответствии со ст.ст. 10, 18, 118 Конституции Российской Федерации продолжают дифференцированное административно-процессуальное регулирование деятельности органов судебной власти и органов исполнительной власти по разрешению дел об административных правонарушениях (дел о привлечении к административной ответственности и дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности). По сути, указанные статьи Конституции Российской Федерации устанавливают исходные начала для размежевания административно-процессуального регулирования деятельности органов исполнительной власти и органов судебной власти по разрешению названных дел об административных правонарушениях в условиях признания самостоятельности функционирования данных органов, приоритета прав и свобод человека и гражданина, необходимости защиты государством частной и государственной собственности равным образом, а также обособления правосудия в форме административного судопроизводства.
Так, ч. 1 ст. 29 АПК РФ прямо указывает на то, что арбитражные суды рассматривают
дела об административных правонарушениях в порядке административного судопроизводства, детализируя и конкретизируя ст. 118 Конституции Российской Федерации. Важно отметить, что административное судопроизводство по рассмотрению дел об административных правонарушениях подразделяется в Арбитражном суде на два вида: 1) производство по делам о привлечении к административной ответственности (ст.ст. 202-206 АПК РФ); 2) производство по делам об оспаривании решений административных органов (ст.ст. 207-211 АПК РФ).
Производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается Арбитражным судом в строгом соответствии со ст.ст. 10, 18, 118 Конституции Российской Федерации на основании заявлений органов исполнительной власти, их должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях и обратившихся в суд с требованием о привлечении к административной ответственности лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность. Подчеркивая установленную в ст. 10 Конституции Российской Федерации самостоятельность органов исполнительной власти от органов судебной власти в делах об административных правонарушениях, законодатель именует административными органами те органы исполнительной власти, которые обращаются с соответствующим заявлением в Арбитражный суд,
Производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается Арбитражным судом также в строгом соответствии со ст.ст. 10, 18, 118 Конституции Российской Федерации, а именно: на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной
ответственности, а также на основании заявлений потерпевших.
Важно подчеркнуть, что судебное разбирательство по делам о привлечении к административной ответственности и делам об оспаривании решений административных органов осуществляется в Арбитражном суде в соответствии с важнейшими принципами непосредственного судебного разбирательства, равноправия и состязательности, предусмотренными ст.ст. 8, 9, 10 АПК РФ, которые, по сути, в совокупности развивают положения ст.ст. 8, 10, 18 Конституции Российской Федерации. В результате регулирующего воздействия данных административно-процессуальных принципов орган исполнительной власти, его должностные лица и лица, привлекаемые к административной ответственности, имеют равные возможности судебной защиты принадлежащих им прав и законных интересов по делам об административных правонарушениях. Согласно АПК РФ обязанности доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, а также обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагаются на орган исполнительной власти, его должностных лиц (ч. 5 ст. 205, ч. 4 ст. 210).
Обобщая изложенное, можно говорить о несомненном соответствии ст.ст. 8, 10, 18, 118 Конституции Российской Федерации административно-процессуальных принципов и норм, которые закреплены в АПК РФ и применяются арбитражными судами по делам об административных правонарушениях (как по делам о привлечении к административной ответственности, так и по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности).
Оценивая соответствие Конституции Российской Федерации административно-процессуальных принципов и норм КоАП РФ, применяемых в судебном порядке по делам об административных правонарушениях, можно прийти к иному выводу [2, с. 76]. Так, дела об административных правонарушениях рассматриваются судами общей юрисдикции в соответствии с задачами, предусмотренными ст. 24.1 КоАП РФ, а также
принципами открытости и языка, закрепленными в ст.ст. 24.2, 24.3 КоАП РФ. Указанные задачи и принципы, по сути, не в состоянии развить положения ст.ст. 10, 18, 118 Конституции Российской Федерации, так как в КоАП РФ отсутствуют такие важнейшие для административного правосудия принципы, как принцип состязательности и принцип равноправия, а также административно-процессуальные нормы, регламентирующие порядок распределения в судах общей юрисдикции бремени доказывания по делам об административных правонарушениях. Таким образом, КоАП РФ в своей процессуальной части, регламентирующей административное правосудие, до настоящего времени не ориентирован на принципиальное разделение деятельности органов исполнительной власти и органов судебной власти, проведенное в ст.ст. 10, 18, 118 Конституции Российской Федерации. КоАП РФ, по сути, остается ориентированным на систему органов государственного управления, которая выделялась в советских конституциях, охватывала судебные органы и функционировала в условиях государственной и колхозно-кооперативной (социалистической) собственности1.
Следует также подчеркнуть, что административно-процессуальные нормы КоАП РФ, регулирующие порядок сбора доказательств по делам об административных правонарушениях, до настоящего времени не приведены в соответствие со ст.ст. 8, 18, ч. 1 ст. 23, ч. 2 ст. 24, ч. 4 ст. 29, ст. 45, чч. 1 и 2 ст. 46 и ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации. Важно заметить, что указанные конституционные нормы, по сути, устанавливают необходимость законодательного закрепления в КоАП РФ процедур противодействия необоснованному проникновению органов и должностных лиц, уполномоченных составить протоколы об административных правонарушениях на территории, принадлежащей на праве частной собственности физическому или юридическому лицу, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении (далее - лицо, привлекаемое к административной ответственности). Так, ст.ст. 28.5, 28.7 КоАП РФ предусматривают процессуальную возможность сбора доказательств по делу об административном правонарушении
1 Конституция (Основной Закон) РСФСР, принят V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г.; Конституция (Основной Закон) РСФСР, утв. Постановлением XII Всероссийского Съезда Советов от 11 мая 1925 г.; Конституция (Основной Закон) РСФСР, утв. Постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от 21 января 1937 г; Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России, принят ВС РСФСР 12 апреля 1978 г.
во внесудебном порядке органами и должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, на территории, принадлежащей на праве частной собственности физическому или юридическому лицу, привлекаемому к административной ответственности. Примечательно, что процессуальный срок сбора доказательств по делу об административном правонарушении на территории, принадлежащей на праве частной собственности физическому или юридическому лицу, привлекаемому к административной ответственности, может быть достаточно продолжительным, а именно от двух суток (ч. 2 ст. 28.5, ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ) до шести месяцев (ч. 2 ст. 28.5 КоАП РФ). Между тем в действующем КоАП РФ отсутствуют учитывающие данные сроки процедуры проникновения органов исполнительной власти, их должностных лиц на территорию, принадлежащую на праве собственности лицу, привлекаемому к административной ответственности [1, с. 18].
Важно отметить, что проблема разработки процедур внесудебного сбора доказательств по делам об административных правонарушениях, которые бы устанавливали порядок проникновения органов и должностных лиц, уполномоченных составить протокол об административном правонарушении, на территории, принадлежащие на праве собственности лицу, привлекаемому к административной ответственности, представляется особенно насущной с учетом обязанностей по оценке законности, допустимости, относимости и достоверности доказательств, возлагаемых законом на суды (ч. 5 ст. 28.7 КоАП РФ).
Данная проблема, безусловно, требует учесть особенности активно развивающегося в стране законодательства о государственном контроле (надзоре)2. Данное законодательство содержит административно-процессуальные нормы, регламентирующие общий порядок проведения проверок и иных контрольно-надзорных мероприятий органами исполнительной власти в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, результаты которых согласно ч. 3 ст. 26.2. КоАП признаются допустимыми в качестве доказательств по делам об административных правонарушениях. При таком законодательном приеме очевидна необходимость
разработки и внедрения в деятельность органов исполнительной власти административного контрольно-надзорного производства, максимально коррелирующего с внесудебным производством по делам об административных правонарушениях.
Резюмируя проведенный анализ конституционности административно-процессуальных норм КоАП РФ, можно сформулировать следующие обобщающие выводы и предложения.
Во-первых, в соответствии со ст.ст. 10, 18, 118 Конституции Российской Федерации является насущным законодательное размежевание процессуальных норм КоАП РФ на две обособленные, систематизированные части: 1) комплекс норм, регламентирующих внесудебное производство по делам об административных правонарушениях; 2) комплекс норм, регламентирующих административное судопроизводство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое судами общей юрисдикции, равным образом с административным судопроизводством, осуществляемым арбитражными судами по данной категории дел.
Во-вторых, комплекс норм, регламентирующих внесудебный процессуальный порядок сбора доказательств по делам об административных правонарушениях, должен быть дополнен и приведен в строгое соответствие со ст.ст. 8, 23, 24, 29, 45, 46, 55 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с административно-процессуальными нормами законодательства о государственном контроле (надзоре).
Выдвинутые предложения могут быть реализованы посредством разработки и принятия в обозримом будущем ряда коррелирующих между собой административно-процессуальных федеральных законов, а именно: 1) Кодекс Российской Федерации внесудебного производства по делам об административных правонарушениях; 2) Федеральный закон «Об административном контрольно-надзорном производстве» (Кодекс Российской Федерации контрольно-надзорного производства); 3) Единый кодекс административного судопроизводства Российской Федерации.
Закономерным итогом предлагаемой систематизации административно-процессуального законодательства Российской Федерации является разработка Кодекса Российской Федерации
2 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля : федер. закон от 26 дек. 2008 г. № 294-ФЗ // Рос. газ. 2008. 30 дек.
об административной ответственности, содержащего известные материальные нормы института административной ответственности (нормы,
устанавливающие назначаемые административные наказания, составы административных правонарушения и т. п.).
Список литературы
1. Соловей Ю. П. Вхождение (проникновение) сотрудников полиции в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории как мера государственного принуждения, предусмотренная Федеральным законом «О полиции» // Административное право и процесс. 2012. № 3. С. 17-25.
2. Соловей Ю. П. Рецензия на монографию П. П. Серкова «Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы» (М. : Норма : Инфра-М, 2012. 480 с.) // Административное право и процесс. 2013. № 3. С. 72-80.
References
1. Solovey Yu. P. Vkhozhdenie (proniknovenie) sotrudnikov politsii v zhilye i inye pomeshcheniya, na zemel'nye uchastki i territorii kak mera gosudarstvennogo prinuzhdeniya, predusmotrennaya Federal'nym zakonom «O politsii» [The Infringement of Inhabited and Other Premises, Ground Areas and Territories by Police Officers as a Measure of Law Enforcement Provided By Federal Law of Russian Federation on the Police]. Administrativnoe pravo i protsess - Administrative Law and Procedure, 2012, no. 3, pp. 17-25.
2. Solovey Yu. P. Retsenziya na monografiyu P. P. Serkova «Administrativnaya otvetstvennost' v rossiiskom prave: sovremennoe osmyslenie i novye podkhody» (M. : Norma : Infra-M, 2012. 480 s.) [Review of P. P. Serkov's Monograph "Administrative Responsibility in Russian Law: Contemporary Comprehension and New Approaches" (Moscow, Norma Publ., Infra-M Publ., 2012. 480 p.)]. Administrativnoe pravo i protsess - Administrative Law and Procedure, 2013, no. 3, pp. 72-80.
