О кодексе административного судопроизводства Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

"7^ЕСТНИК гроСЬл. А.

uj "¡университета ° кодексе административного д/

L_J имени o.e. кугафина (мгюа) судопроизводства Российской Федерации

О КОДЕКСЕ

АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В статье подвергается критике содержание Кодекса административного судопроизводства. Одновременно отстаивается необходимость кодификации административных процессуальных норм, содержащихся в КоАП и АПК РФ, в Административно-процессуальном кодексе РФ. Важной особенностью такой кодификации является установление Конституцией РФ положения о том, что административно-процессуальное право является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Ключевые слова: Кодекс административного судопроизводства, административно-процессуальное право, Административно-процессуальный кодекс.

L.A. GROS

D.Sc. (Law), professor of the Civil and Administrative Procedure Department of Kutafin Moscow State Law University (MSAL)

ON THE CODE OF ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS OF THE RUSSIAN FEDERATION

The article criticized the content of the Code of Administrative Procedure. At the same time advocated the need to codify the administrative procedural rules contained in the Code of Administrative Offences of the Russian Federation and agribusiness in Corporate Management Procedure Code of the Russian Federation. An important feature of this codification is to establish the position of the Russian Constitution that the administrative procedure law is the subject of the joint jurisdiction of the Russian Federation and its subjects.

Keywords: Code of Administrative Procedure, Administrative Procedure Law, Administrative Procedure Code.

Президентом Российской Федерации сравнительно недавно был внесен на рассмотрение и обсуждение проект нового процессуального закона — Кодекса административного судопроизводства. Напомним читате-

Людмила

Алексеевна

ГРОСЬ,

доктор

юридических наук, профессор кафедры гражданского и административного судопроизводства Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

ш

m □

ti

т >

ш ш

4

5 t

5

"О

Й S X m

п

* к

é к

н>уки ъ

© Л. А. Грось, 2015

Ii l • LJt/tjf

98 ВЕКТОР РАЗВИТИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ //¿/университета

Я-У имени О, Е. Кутафина (МПОА)

лю, что ранее, еще 16.11.2006 года, Пленум Верховного Суда РФ принимал постановление «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации». Проект был внесен в Государственную Думу 29.12.2006 года. Рассмотрен Советом Государственной Думы проект был 15.11.2007 года, после чего направлен в компетентные государственные и иные органы, а ответственным в работе над проектом был назначен Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству. На этом работа завершилась. Между тем данный законопроект первыми в перечне дел, рассмотрение которых предполагалось в соответствии с ним, называл дела о применении норм об административной ответственности в форме административных наказаний, которые в настоящее время закреплены в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (принят ГД РФ 30.12.2001, действует в ред. от 24.12.2014, далее — КоАП РФ)1. Следует заметить, что в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ «процессуальное законодательство» находится в ведении Российской Федерации, в то время как административное процессуальное законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В содержании законопроекта, внесенного Президентом РФ, процессуальные нормы о применения судами мер административной ответственности вовсе отсутствовали. Не появились они и в новом законе — Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ)2. Это означает, что положения нового Кодекса не будут распространяться на производство по делам об административных правонарушениях. И это при том, что именно эти дела в полной мере согласуются по крайней мере с предложенным наименованием законопроекта.

Анализ перечня дел, отнесенных в новом законе к административному судопроизводству, позволяет сделать следующие выводы.

1. Значительная часть этих дел рассматривалась судами общей юрисдикции как гражданские дела из публичных правоотношений (об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов (п. 1, 2 ч. 2 ст. 1 КАС РФ)).

2. Дела, названные в п. 3—7 ч. 2 ст. 1 КАС РФ — частные ситуации оспаривания разноотраслевых, хотя и ненормативных правовых актов (актов применения права). Их перечень не может носить завершенный характер. Так, например, сегодня почти общепризнанно, что к ним относятся акты прокурора в связи с установленными им правонарушениями (протесты, представления, предостережения, иные постановления).

3. В ч. 3 ст. 1 КАС РФ названы гражданские дела из публичных правоотношений, относительно которых в ГПК РФ особо был решен вопрос об их родовой подсудности (ст. 26, 27 ГПК РФ), а также иных процессуальных особенностях (главы 23—26.2 ГПК РФ).

1 СЗ РФ. 2002. № 1 (часть I). Ст. 1.

2 СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391.

"Т^ЕСТНИК А пп

л "¡университета ° кодексе административного ^Э^Э

/_именио.е.кугафина(мгюа) судопроизводства Российской Федерации

4. Часть 4 статьи 1 КАС РФ посвящена разграничению подведомственности дел, названных в ч. 2—3 ст. 1 закона, и других дел из публичных правоотношений, Конституционному Суду РФ; арбитражным судам; конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации. Кроме того, ч. 4 ст. 1 КАС РФ допускает рассмотрение отдельных категорий дел из административных и иных публичных правоотношений «в ином судебном (процессуальном) порядке в судах общей юрисдикции».

5. И, наконец, в ч. 5 ст. 1 закона мы находим очень важное в силу обескураживающего содержания заключение: закон не распространяется на производство по делам об административных правонарушениях.

Вывод: «новый» закон — о «старых» делах, рассмотрение и разрешение которых было отнесено к подведомственности судов общей юрисдикции по правилам, установленным в ГПК РФ для дел искового производства по спорам, возникающим из гражданских, трудовых и семейных отношений, с некоторыми особенностями, предусмотренными ГПК РФ для дел из публичных правоотношений (ч. 2—4 ст. 246, ст. 247, 249, 250, ч. 5—7 ст. 251, ч. 3 ст. 252 ГПК РФ). Естественно, что для каждой категории дел из публичных правоотношений существуют и другие особенности (сроки рассмотрения дел; сроки, в течение которых решения по ним вступают в законную силу; составы лиц, участвующих в рассматриваемых делах, и другие). В делах из публичных правоотношений, рассматриваемых и разрешаемых по правилам, которые были установленны действующим ГПК РФ, ограничено содержание принципов диспозитивности и состязательности. Что изменилось с принятием закона, именуемого «Кодекс административного судопроизводства», который громоздок и неудачен как «по существу», так и редакционно? Неясно, например, какое отношение к административному процессу имеют дела, названные ранее в главе 22.1 ГПК РФ «Производство по рассмотрению заявлений о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного постановления в разумный срок». Анализ перечня «административных» дел, названных таковыми в ст. 1 КАС РФ, выявляет и другие дела из правоотношений, не являющихся не только административными, но и иными публичными.

Вызывает недоумение и то, что разработчики «нового» процессуального кодекса не указали на необходимость изъятия соответствующих глав из действу- Ш ющего АПК РФ. А

В то же время еще более удивляет равнодушие позиции авторов закона от- □

носительно «кодификации» норм, регулирующих процессуальные отношения, ^

возникающие при рассмотрении и разрешении дел об административных пра- >

вонарушениях. В настоящее время нормы административного процессуального права содержатся в разделах 4 и 5 КоАП РФ и главе 25 АПК РФ. Правовые нормы, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях (применении административных наказаний), должны войти в содержание административно-процессуального кодекса. Как это существует применительно к производству по уголовным делам. Напомним, что в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ административное судопроизводство названо одним из видов судопроизводств (наряду с конституционным, гражданским и уголовным), посредством которых осуществляется судебная власть. Едва ли найдутся специалисты в области права, которые усомнились бы в том, что именно нормы КоАП РФ и главы 25 АПК РФ и есть нормы административно-процессуального права. науки1

9/2015

Ш ш

я

5

£

>

100 ВЕКТОР РАЗВИТИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ науки Пзу.

Щ Ш0У у

ЕСТНИК

университета

имени O.E. Кутафина (МПОА)

Из содержания ст.1 КАС РФ следует, что в него включаются только дела из публичных правоотношений, подведомственные сегодня судам общей юрисдикции. Они именуются административными (о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий). Складывается ситуация, когда в перечень дел, которые, предполагается, будут рассматриваться по новому закону, входят не обозначенные конкретно административные дела, а «другие» административные дела, возникающие из административных или иных публичных правоотношений. Но это, повторюсь, по мнению авторов закона, не касается дел о применении административных наказаний. Хотя именно они, на наш взгляд, являются административно-процессуальными. Дела же, перечисленные в ст.1 закона, лишь условно можно так называть в связи тем, что их стороны состоят в отношениях власти и подчинения, публичных отношениях.

В АПК РФ производство по делам, которым посвящен раздел III, названо «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений». Исходя из системного анализа глав этого раздела АПК РФ, можно сделать вывод о том, что административными названы в нем дела об административных правонарушениях, рассмотрению которых посвящена глава 25, состоящая из двух параграфов («Рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности» и «Рассмотрение дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности»). Разграничение административных дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции по КоАП РФ и арбитражными судами — по нормам главы 25 АПК РФ, осуществляется по субъектному составу лиц, привлекаемых к административной ответственности. Однако ни те, ни другие не подпадают под регламент Кодекса административного судопроизводства. Более того, как отмечалось выше, в него не включены и другие главы III раздела АПК РФ, например, «Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов», «Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов ...», в то время как такие главы ГПК РФ включены в новый закон.

Изложенные сомнения относительно закона «Кодекс административного судопроизводства» находят «отклик» во всех его главах. Однако наиболее ярко их основания выражены в заключительной 38-й главе Закона « Процессуальные вопросы, связанные с исполнением судебных актов по административным делам и разрешаемые судом», представляющей переложение в закон с некоторыми отличиями норм раздела VII ГПК РФ. Однако по нормам этого раздела ГПК РФ, за редкими исключениями, исполняются решения по делам искового производства. Исполнение (реализация) решений по делам из публичных правоотношений осуществлялось по особым правилам, закрепленным непосредственно в главах, посвященных производству по делам из публичных правоотношений (ч. 3 ст. 253, ч. 2 ст. 258, абз. 2 ч. 1 ст. 261, ч. 2 ст. 261.4 и др. ГПК РФ). Но отметим при этом также, что в главах нового закона, посвященных особенностям тех же дел (об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов), закреплены те же нормы — о порядке реализации решений по ним. Что же остается на

"Т^ЕСТНИК А

"¡университета ° кодексе административного

/_у именио.е.кугафина(мгюа) судопроизводства Российской Федерации

долю норм заключительной главы закона? Представляется, речь можно вести об исполнении судебных актов, которые предполагается принимать по делам, названным в главах 24 и 29 нового закона. При этом неясно, повторюсь, отчего 24-я глава КАС РФ отнесена к административному судопроизводству. В ней установлены правила о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного постановления в разумный срок. Между тем в ГПК РФ соответствующая глава находилось в разделе, посвященном исковому производству, а в АПК РФ — в разделе 4, не относящемся к делам из административных и иных публичных правоотношений. Известно, что 20 декабря 2010 г. было принято постановление Пленумов Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ, содержащее официальное толкование правил рассмотрения дел по применению норм в названных главах ГПК и АПК РФ3. В отношении главы 29 (о взыскании обязательных платежей и санкций) сомнений нет. Как нет их в части взыскания судебных расходов и штрафов. Не более, однако, неясно, чем продиктовано введение в главе 29 КАС РФ новых понятий «административное исковое заявление о взыскании обязательных платежей и санкций» и «административный ответчик».

Активное обсуждение проблем административного процессуального права осуществляется учеными в различных, прежде всего, процессуальных отраслях права. При этом отмечается понятное и заслуживающее поддержки стремление обосновать принадлежность норм об оспаривании нормативных и ненормативных актов, нарушающих права и свободы, к гражданскому и арбитражному процессуальному праву.

В то же время нормы права об административных правонарушениях, вернее, о привлечении совершивших их лиц к административной ответственности в виде наказаний и об обжаловании актов такого привлечения несудебными административными органами — это самостоятельная отрасль права — административное процессуальное право, источниками которого являются КоАП РФ и глава 25 АПК РФ.

Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 30, Пленума ВАС РФ № 64 от 23.12.2010 «О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» // СПС «КонсультантПлюс». Комментарий названного постановления см. в статье Гоось Л. А. (Исполнительное право. 2012. № 1).