CC BY
55
Рахматулоев Абдужаббор Эргашевич,-
д.ю.н., доцент ТГУПБП, Дадожонов Султон,-
аспирант РУДН.
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СПОРЫ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПОРЯДОК ИХ РАЗРЕШЕНИЯ (СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ)
В современной юридической литературе значительно возрастает интерес к проблеме административного спора. Этой проблеме посвящена целая серия научных статей1. В этих исследованиях раскрывается специфика административно - правовых споров, выявляются их виды и содержание. Интерес к данной проблеме обусловливается, прежде всего, процессом становления в Таджикистане самостоятельного института административной юстиции, так как идея о создании в Республике Таджикистан административной юстиции является важной составляющей процесса судебно - правовой реформы в Таджикистане2, повышения эффективности деятельности государственной власти по обеспечению прав и свобод личности 3.
По сравнению с Таджикистаном, в РФ законодательный процесс по данному вопросу начат ещё в 2006 году. В порядке реализации права законодательной инициативы Верховным судом РФ в 2006 году был внесён в Государственную Думу РФ Кодекс административного судопроизводства. В этой связи можно утверждать, что в Российской Федерации также становится актуальным вопрос об организации административного судопроизводства, которое, по сути, представляет собой определённый порядок разрешения административных споров и форму осуществления судебного контроля над деятельностью публичной администрации.
В 2002г. АПК РФ выделил дела, возникающие из административных и иных публичных отношений, в самостоятельное производство. Арбитражные суды по данному кодексу рассматривают в порядке административного судопроизводства определенную категорию дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, экономические
1. Бойков О.В. Роль арбитражных судов в разрешении административных споров // Проблемы административной юстиции: Материалы семинара. М, 2002. - С.-184-194.О6 этом также: Ходжиматов.С. Таджикистан на пороге новых административных реформ //Вестник Высшего экономического суда РТ.Спец.вып. -Душанбе, 2005.- С.176-177.
2 Указ Президента Республики Таджикистан «Программа судебно-правовой реформы» от 27 июня 2007г№ 271.; Об этом также: Концепция судебной реформы в Российской Федерации.// Под.ред. Б.А. Золотухина.-М., 2001.- С.32-34.
3Э.Рахмон. Послание Президента Республики Таджикистан Маджлиси Оли Республики Таджикистан от 24 апреля 2010г.
споры и другие дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и экономической деятельности, если законодательством их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. В частности, дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и экономической деятельности.
Следует заметить, что ст. 53 АПК РФ предусматривает и право государственного органа в случаях, предусмотренных федеральным законом, обратиться с иском и заявлением в арбитражный суд для защиты публичных интересов. При этом орган государственной власти, обратившийся в суд, пользуется процессуальными правами и выполняет процессуальные обязанности истца, т.е. рассматривается в качестве стороны процесса. В ч.1 ст. 29 вводится понятие «административное судопроизводство», и в ч.1 ст. 189 АПК РФ употребляется категория «правила административного судопроизводства». В связи с этим можно сделать вывод о том, что использование данных терминов полностью соответствует конституционной норме, закреплённой в ст. 118 Конституции РФ. В АПК РФ это понятие включает в себя судебную процедуру рассмотрения арбитражными судами экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
Действующий АПК РФ предусматривает возможность оспаривания решений, а также действий или бездействия государственных органов или должностных лиц, нарушающих права и интересы субъектов экономической деятельности. К ним относятся, в частности, нормативные и ненормативные правовые акты государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, нарушающих права в сфере экономической деятельности.
Таким образом, анализируя эти категории дел (на основании гл. 23 и 24 АПК РФ), можно полагать, что арбитражные суды осуществляют контроль за административным нормотворчеством, за нормативными и ненормативными правовыми актами: осуществляют проверку оспариваемого акта или отдельных его положений, определяют их соответствие закону или иному акту, устанавливают полномочия соответствующего органа по принятию того или иного акта. При этом в ходе административного судопроизводства они осуществляют разрешение административных споров с участием предпринимателей.
Нужно заметить, что до сих пор в юридической литературе не дано общепризнанного определения административно-правового спора. В законодательстве Российской Федерации и Республики Таджикистан понятие административного спора не используется. Одна из причин неразработанности данного понятия в отечественной литературе связана с отрицанием возможности его существования в советском праве. В ходе
длительной дискуссии были сформулированы различные подходы учёных к понятию административно - правовых споров как явления, возникающего из административно-правовых отношений, в результате нарушения административными органами субъективных прав граждан. В юридической литературе высказывалась мысль о том, что в административных делах гражданин не спорит с административным органом о праве, а оспаривает его акты и действия1.
Данный подход вряд ли соответствует действительности. Дело в том, что если гражданин не спорит с административным органом, то с кем он спорит? С судом? Но ведь, по сути, административный акт - это не «субъект», а предмет административного спора.
Несколько иную формулировку административно - правового спора дает профессор Ю.Н.Старилов. Он имеет в виду, что административно -правовой спор как юридический спор возникает между субъектами административно - правовых отношений в сфере функционирования публичной власти, и его участники изначально находятся в неравных отношениях2. Е.Б. Лупарев в то же время отстаивает точку зрения о генетическом определении административного спора, определяя его главный признак как «противоречие» с конфликтом интересов в сфере государственного управления3. Между тем, указание на конфликт интересов как источник противоречий имеет скорее социальное, нежели юридическое значение. Административный спор действительно вызывается конфликтом интересов - как правило, публичных и частных в сфере публичного управления. Однако в формально - юридическом отношении он артикулируется как конфликт прав, вызываемых нарушением прав и свобод граждан, незаконным привлечением их к какой - либо юридической ответственности.
В этом контексте заслуживает внимания попытка дать развёрнутое определение административного спора Н.В.Сухаревой, которая исходит из того понимания, что административный спор - это отношение одного из субъектов административного правоотношения к юридическому факту. Такой подход не может не вызвать возражения тем, что административный спор, как и любой другой правовой спор, носит двусторонний характер: это отношение между сторонами по поводу определённого юридического факта (злоупотребления полномочием, неисполнения обязанности, дефектности правового акта, нарушения прав и законных интересов как физических, так и
1 Кострова Н.М. Право на обращение в суд за судебной защитой в советском гражданском процессе: Автореф. дис ... канд. юрид. наук.- Саратов, 1970. - С.15.
2 Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории.- Воронеж, 1998. - С.125. ЗЛупарев Е.Б. Определение административно-правового спора //Проблемы
административной юстиции: материалы семинара. - М., 2002. - С.134.
юридических лиц и т.д.). На наличие двух сторон в административном споре справедливо указывает целый ряд авторов1.
Профессор А.Б.Зеленцов рассматривает понятие административно -правового спора путём раскрытия его содержания и формулировки его дефиниции с учётом наиболее общих для него признаков. Административно -правовой спор, полагает он, представляет собой разногласия между субъектами административно - правовых отношений по поводу различно понимаемых взаимных прав и обязанностей и законности административных актов, возникающие в связи с реализацией, применением, нарушением либо установлением правовых норм в сфере публичного управления и разрешаемые в рамках определённой правовой процедуры2.
В контексте этих концепций экономические споры, возникающие из административных отношений, являют собой не что иное, как административные споры. Между тем в России по поводу деятельности арбитражных судов при разрешении ими административных споров, возникающих из публичных отношений, ведётся много дискуссий. Так, по мнению Н.Г. Салищевой, рассмотрение арбитражными судами споров, возникающих из административно - правовых отношений, являет собой специфическую форму административной юстиции. Она исходит из того, что наличие в основе этих споров экономического интереса не меняет сути дела, поскольку имеет место судебная оценка акта органа государственной власти или местного самоуправления. Она утверждает, что в этом случае гражданско-правовые отношения отсутствуют, а налицо издание спорного административно - правового акта, выражающего властные полномочия соответствующего органа . В.В. Ярков предлагает несколько иной подход. Он рассматривает деятельность арбитражных судов как форму осуществления судебной власти в сфере гражданского и административного судопроизводства, а сами арбитражные суды - как органы гражданской юстиции4. С такой позицией трудно согласиться. В настоящее время, согласно ст. 29 АПК РФ, арбитражные суды являются органами не только гражданской, но и административной юрисдикции.
В Республике Таджикистан законодатель изначально упустил важный момент и не включил в деятельность экономических судов в ранее действовавший ХПК и принятый КоЭС РТ процедуру подачи заявления об оспаривании нормативного - правового акта, незаконных решений государственных органов, иных органов и должностных лиц. Следует
1 Кудряшова А.И. О понятии лиц, участвующих в делах, возникающих из административно -правовых отношений // Совершенствование законодательства в суде и правосудии. - М., 1985.- С. 46-79.
2 Зеленцов А.Б. Административно - правовой спор: вопросы теории. Монография. - М.: Изд-во РУДН, 2005.- С. 170-175.
3 Салищева Н.Г. Механизм защиты прав граждан в сфере исполнительной власти / Общая теория прав человека. - М.: Норма, 1996. - С. 320-321.
4 Арбитражный процесс / Под ред. В.В. Яркова. М.: Юристь, 1998г. (автор главы «Система арбитражных судов в РФ» - В.В. Ярков). - С. 9.
заметить, что данная процедура предусмотрена в России и выделена в отдельную 23 главу. КоЭС РТ не предусматривает такого процессуального порядка рассмотрения дел. Но, несмотря на это, в КоЭС РТ мы можем увидеть как положительные, так и отрицательные стороны вопросов, касающихся дел, возникающих из административно-правовых отношений. В него включены самостоятельные главы, предусматривающие
процессуальный порядок разрешения экономических споров и многое другое. В качестве недостатка в рамках рассматриваемой проблемы в КоЭС РТ в п. 2 гл. 4 ст. 26 мы можем увидеть, что административно - правовые споры законодатель относит в разряд экономических споров. В связи с этим, в ст. 28 КоЭС РТ (по терминологии, принятой этим кодексом), к экономическим спорам, разрешаемым экономическим судом, относятся дела:
• об оспаривании ненормативных правовых актов государственных органов Республики Таджикистан, решений и действий (бездействия) государственных органов, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
• о взыскании с граждан и организаций, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;
• о возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функции, в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушением требования закона или иного нормативного правового акта;
• другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если законом их рассмотрение отнесено к компетенции экономического суда.
Таким образом, Кодекс об экономическом судопроизводстве Таджикистана к компетенции экономического суда относит, по сути, дела, возникающие из административно - правовых отношений, а не из экономических, что является в данном случае неприемлемым. Он определяет то, что экономическому суду подведомственны дела по экономическим спорам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений. Из сказанного следует, что основой дел, возникающих из гражданских и административных правоотношений, является всегда экономический спор, что прямо закреплено законодателем.
В России процессуальная форма разрешения административных споров в АПК выделена в отдельное производство. В частности, к числу особенностей этой процессуальной формы можно отнести:
1) особый порядок распределения бремени доказывания;
2) активную роль суда при рассмотрении административных споров;
3) положение о коллегиальности состава суда при рассмотрении административно -правового спора.
Рассматривая некоторые черты данной проблемы, мы можем прийти к мнению, что в Таджикистане административное судопроизводство регулируется ГПК, КоЭС и КоАП РТ1, в основании которых лежат различные концептуальные подходы и юридико-технические приёмы разбирательства административно-правовых споров. Отсюда в современных условиях представляется оптимальной идея о разработке специального законодательства, регулирующего административное судопроизводство. В связи с этим представляется целесообразным исключить из ГПК Таджикистана и КоЭС РТ производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, и создать полноценный административно -процессуальный кодекс. Идею принятия кодекса административного судопроизводства отстаивают многие современные учёные2. Кроме того, кодекс административного судопроизводства уже принят и действует в бывших союзных странах: в Украине, Болгарии, Латвии и других государствах.
Необходимость такого кодекса обусловливается многими факторами. В частности, при решении публично-правовых споров администрация всегда выступает в суде как субъект, представляющий общий публичный интерес против индивидуального, как представляется, эгоистичного, интереса частного лица. В силу этого судья, даже самый объективный, в большей мере склонен не выносить решения, наносящего ущерб администрации, думая о своих интересах и престиже гораздо больше, чем об интересах частного лица. В связи с этим, административное судопроизводство учреждается именно для того, чтобы индивид как правомочное лицо - носитель субъективного права, нарушенного административным актом, мог, опираясь на компенсационные процессуальные механизмы (коллегиальный состав суда, следственный характер процесса, особый порядок бремени доказывания и т.д.), добиться в полной мере защиты и восстановления нарушенного публичного права.
В научной литературе Таджикистана вопрос о необходимости административного судопроизводства и кодекса административного судопроизводства пока еще рассматривается ограниченно. Вместе с тем, существует необходимость в теоретическом исследовании данного вопроса. На это ориентирует управленческая практика. Следует заметить и то, что на фоне событий, происходящих в Республике Таджикистан, не редко заметно ущемление и нарушение прав и законных интересов предпринимателей и граждан по причине отсутствия в полной мере процессуальной
1 Кодекс Республики Таджикистан об административных правонарушениях //Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2008, №12, часть 1, с. 989.; Гражданский процессуальный кодекс Республики Таджикистан //Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2008, №1, часть 1, с. 7.; Кодекс Республики Таджикистан об экономическом судопроизводстве//Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2008, №1, часть 1, с. 5.
2 Зеленцов А.Б. Административное судопроизводство в России: проблемы правового регулирования // Конституционное право: восточноевропейское обозрение.-2003.№2 (43).
защищенности. Граждане и лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью в Таджикистане, зачастую становятся объектами манипуляции со стороны государственных органов и должностных лиц. К сожалению, практика деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц изобилует негативными примерами: многочисленными фактами бюрократизма и волокиты при рассмотрении законных требований, заявлений граждан, неправомерными отказами в удовлетворении требований, некомпетентности кадров. В судебных инстанциях общей юрисдикции обстановка не лучше. Суды перегружены уголовными делами, жилищными делами, семейными, трудовыми спорами, что, в свою очередь, не позволяет судьям своевременно реагировать на обращения граждан. В результате этого юридические и физические лица зачастую смиряются с административным произволом и нарушением их прав.
В зарубежных странах административная юстиция стала неотъемлемым элементом защиты публичных прав граждан. В России идут дискуссии о создании системы административных судов, учреждение которых непосредственно связывается с дальнейшим проведением судебной реформы в этом регионе1.
В Таджикистане основной недоработкой в сложившейся системе законодательства, касающейся вопросов административной юстиции, является отсутствие специальной самостоятельной процессуальной формы, адекватной особенностям административных споров, позволяющей обеспечить их справедливое и эффективное разрешение. ГПК РТ и КоЭС РТ не дают ответа на принципиально важные вопросы, затрагивающие проблемы разрешения административных споров. В связи с этим, сложившаяся законодательная база в Таджикистане требует своего дальнейшего совершенствования из-за наличия многих правовых форм и стереотипов, перешедших из советской эпохи. В современных условиях встает настоятельная необходимость в теоретическом обосновании и разработке административно-процессуального кодекса, который позволил бы учесть специфику административно- правовых споров и обеспечил адекватные процессуальные средства их разрешения. Принятие такого кодекса будет способствовать реализации положения об административном судопроизводстве, содержащемся в ст. 2 Конституционного закона РТ «О судах Республики Таджикистан», который предусматривает самостоятельное административное судопроизводство.
Ключевые слова: административный спор, административная юстиция, судебно - правовая реформа, административно-процессуальный кодекс, административное судопроизводство. Key words: administrative dispute, administrative justice, court-law reform, administrative-procedure code, administrative legal procedure.
1 Лебедев В. Совершенствование правосудия - существенный фактор устойчивого развития России // РЮ. 2003.№3. - С. 2-4.
Список использованной литературы:
1. Конституционный закон РТ «О судах Республики Таджикистан» //Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2001, №7, с. 490; 2003, №12, ст. 685; 2004, №5, ст. 347; 2006, №3, с.143; 2007, №7, с. 651; 2008, № 3, ст.181; №6, ст.443; №12.
2. Э.Рахмон. Послание Президента Республики Таджикистан Маджлиси Оли Республики Таджикистан от 24 апреля 2010г.
3. Указ Президента Республики Таджикистан «Программа судебно -правовой реформы» от 27 июня 2007. № 271.
4. Кодекс Республики Таджикистан об административных правонарушениях //Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан 2008, №12, часть 1, ст. 989.
5. Гражданский процессуальный кодекс Республики Таджикистан //Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2008, №1, часть 1, с. 7.
6. Кодекс Республики Таджикистан об экономическом судопроизводстве//Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2008, №1, часть 1, ст. 5.
7. Бойков О.В. Роль арбитражных судов в разрешении административных споров // Проблемы административной юстиции: Материалы семинара. М:, 2002.
8. Зеленцов А.Б. Административно - правовой спор: вопросы теории. Монография. М.: Изд-во РУДН, 2005.
9. Зеленцов А.Б. Административное судопроизводство в России: проблемы правового регулирования // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. - М, 2009.
10. Кострова Н.М. Право на обращение в суд за судебной защитой в советском гражданском процессе: Автореф. дис ... канд. юрид. наук.-Саратов, 1970.
11. Кудряшова А.И. О понятии лиц, участвующих в делах, возникающих из административно - правовых отношений // Совершенствование законодательства в суде и правосудии. М., 1985.
12. Козлов С.С. Административная юстиция: место и роль в судебной системе Российской Федерации // Юрист. № 7. Москва. 2004.
13. Лупарев Е.Б. Определение административно-правового спора // Проблемы административной юстиции: материалы семинара. М., 2002.
14. Лупарев Е.Б. Понятие и признаки административно - правового спора // Журнал российского права. - 2002. № 2. - С.44.
15. Лебедев В. Совершенствование правосудия - существенный фактор устойчивого развития России // РЮ. 2003. - №3.
16. Мельников А.А. Правовое положение личности в советском гражданском процессе. - М., 1969.
17. Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории.- Воронеж, 1998.
18. Салищева Н.Г. Механизм защиты прав граждан в сфере исполнительной власти / Общая теория прав человека. - М.: Норма, 1996.
19. Административное право России: курс лекций / К.С Бельский [и др.]; под редакцией Н.Ю. Хаманевой.- М.:ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. - С. 427.
20. Арбитражный процесс //В.В. Ярков. М.: Юристь, 1998г. (автор главы «Система арбитражных судов в РФ» В.В. Ярков).
21. Ходжиматов.С. Таджикистан на пороге новых административных реформ //Вестник Высшего экономического суда РТ.Спец.вып. -Душанбе, 2005.-С.176-177.
Рахматулоев А. Э., Дадожонов С.
Административные споры: проблемы правового регулирования и порядок их разрешения (сравнительно-правовой анализ)
В юридической литературе не дано общепризнанного определения административно-правового спора. В статье рассматриваются актуальные теоретические и практические проблемы развития института
административной юстиции и проблемы разрешения административных споров, возникающих между предпринимателями, гражданами и публичной властью в Таджикистане. Проведен анализ процессуальных нормативно - правовых актов и выявлены их недостатки в сфере защиты публичных прав физических лиц, а также вносится предложение о разработке и принятии в Таджикистане административно - процессуального кодекса.
Rahmatuloev A.E., Dadojonov S. R.
Administrative arguments: regulation problems and order of its solution (Comparison-legal analyses)
As the author of the article emphasizes there is no universal definition to a notion of administrative-legal dispute in juridical literature. In the article is considered actual theoretical and practical problems of administrative justice institute development and problems of administrative dispute solution, arisen between businessman, citizens and public authorities in Tajikistan. The author also analyzing processing normative-legal acts revealed their defect in the sphere of physical persons public rights protection, as well as they offer about working out and acceptance of administrative and trial code in Tajikistan.
Амонов Аминджон Джамолович,-
старший преподаватель кафедры гражданского, предпринимательского
и международного права
РОЛЬ УНИФИКАЦИИ И ГАРМОНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНТЕГРАЦИОННЫХ
ПРОЦЕССОВ
Современный мир характеризуется развитием интеграционных процессов, находящих свое проявление в различных сферах социальной
