CC BY
64ТЕОРИЯ
АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
УДК 342.9
С. В.Табельский
Прокуратура Краснодарского края
АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО В СИСТЕМЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Статья посвящена освещению места административного судопроизводства в системе административно-процессуальных правоотношений. Административное судопроизводство рассмотрено в контексте классической структуры административно-процессуального правоотношения с учетом авторского понимания объекта, предмета, субъектов и содержания такого рода правоотношений.
К л ю ч е в ы е с л о в а: административное судопроизводство, административная юстиция, административно-процессуальное правоотношение.
ADMINISTRATIVE LEGAL PROCEEDINGS IN THE SYSTEM OF ADMINISTRATIVE PROCEDURAL LEGAL RELATIONS
The article is devoted to highlighting the place of administrative proceedings in the system of administrative procedural legal relations. Administrative legal proceedings are considered in the context of the classical structure of administrative procedural legal relations, taking into account the author's understanding of the object, subject, subjects and content of such legal relations. K e y w o r d s: administrative legal proceedings, administrative justice, administrative procedural legal relationship.
Проблематика административного судопроизводства, или, если говорить более широко, административной юстиции не является новой в отечественной юридической литературе. В работах Ю. Н. Старилова1, Е. Б. Лупарева2, А. Б. Зеленцова3 и целого ряда других авторов4 вопросам административного судопроизводства дан обстоятельный анализ, в том числе в свете дискуссии с представителями науки гражданского процессуального права5.
Ключевыми проблемами исследований в обозначенном направлении мы считаем:
1) дискуссию об отнесении административного судопроизводства к административно-процессуальным правоотношениям в принципе;
2) дискуссию о содержании административного судопроизводства с точки зрения подвидов включенных в него производств;
3) дискуссию о соотношении административно-процессуальных и гражданских процессуальных правоотношений в административном судопроизводстве.
Итак, с принятием Кодекса административного судопроизводства РФ в 2015 г. с новой
© Табельский С. В., 2022
силой развернулась давняя6 дискуссия о том, считается ли административное судопроизводство видом административно-процессуальных правоотношений. Как нам кажется, следует оценить эту проблему с точки зрения структуры и содержания административно-процессуального правоотношения. Административный процесс может быть рассмотрен в привязке к видам публично-властной деятельности, регулируемых административным правом, с одной стороны, и к целям публичного управления — с другой. Рассмотрение административного процесса с точки зрения конечных целей публичного управления позволяет дифференцировать итоговые административно-процессуальные нормы, посредством которых дается непосредственная оценка публичным правам и обязанностям физического лица или организации от промежуточных, «подводящих» к административно-юрисдикционному процессу административных процедурных норм, носящих материально-правовой характер и создающих основу для развития юридических конфликтов, на разрешение которых в конечном итоге и направлен административный процесс. В этом смысле важно сочетание общенаучной
эвристическои и диалектическом методологии со специально-юридическими методами сравнительно-правового и нормативного анализа.
Л. В. Коваль, который писал свои работы в один период с И. А. Галаганом, считал, что административно-деликтное отношение представляет собой систему, где на базе материального административного правоотношения возникает производное процессуальное отношение: «... административно-правовые и административно-процессуальные отноше-
и __V 7
ния не могут действовать одновременно », «процессуальные отношения сами по себе не возникают и не существуют»8. Уже в 2000-х гг. И. В. Панова рассматривала процессуальное отношение как главное звено в структуре любого процессуального производства, обусловленное наличием юридического состава, включающего: соответствующее материальное правоотношение, юридически значимые процессуальные действия, юридические события, юридические состояния, процессуальные акты — документы9.
Однако, например, в практике участия прокуроров в административном судебном процессе бывают довольно нередко случаи, когда материально-правовых оснований для административной жалобы просто не существует, т. е. административно-процессуальное правоотношение существует и реализуется независимо от материального административного правоотношения.
Один из классиков теории административно-процессуальных правоотношений, профессор В. Д. Сорокин считал, что «.любое правовое отношение следует рассматривать как регулируемое нормами соответствующей отрасли права конкретное взаимодействие между точно установленными субъектами, носителями правомочий и обязанностей»10, и выделял особенные черты административно-процессуальных правоотношений: возникают в сфере государственного управления, являются процессуальными. Конечно, следует иметь в виду тот период, в который писалась и эта работа, — теория административной юстиции в нашей стране находилась тогда в зачаточном состоянии и представляла собой лишь некую переводную иллюстрацию того, что было в тот момент в западноевропейских теориях11.
Из новейших современных работ следует обратить внимание на позицию П. И. Кононова, который выделяет: а) административные материально-процедурные отношения, т. е. материальные правоотношения, регулируемые материальными и материально-про-
цедурными нормами административного права, б) административные материально-процессуальные отношения, т. е. материальные правоотношения, регулируемые нормами административного права и сопряженные с одновременно возникающими процессуальными правоотношениями, регулируемыми нормами административно-процессуального права12.
Тем не менее добавим, что могут быть административно-процессуальные отношения без материально-правовой основы. В условиях принятия КАС РФ не осталось, на наш взгляд, аргументов в пользу того, что административное судопроизводство реализуется вне административно-процессуальных правоотношений. Если бы при принятии КАС РФ пошли путем, заложенным в первоначальной редакции проекта КАС РФ, то удалось бы избежать дискуссии и об отнесении дел об административных правонарушениях, рассматриваемых судами, к административному судопроизводству.
Другое дело, что наличие норм об административном судопроизводстве в разных источниках всё еще дает формальное основание для того, чтобы «размывать» административное судопроизводство фактически по четырем нормативным актам: КАС РФ, АПК РФ, КоАП РФ и Федеральный закон от 1 декабря 2006 г. № 199-ФЗ «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста»13.
Переходя к дискуссии о содержании административного судопроизводства с точки зрения состава включенных в него производств мы видим следующие исходные проблемы:
1) разграничение исковых производств,
2) разграничение исковых и неисковых производств,
3) возможность включения в административный процесс судебных дисциплинарных производств.
Вопрос о разграничении исковых производств дифференцируется и по сути, и по форме искового производства. Речь идет не только о том, что в КАС РФ используется термин «административное исковое заявление», а в ГПК РФ «исковое заявление», а также и о том, что, например, служебные споры, являясь, по сути, комплексным административным правоотношением, рассматриваются как гражданский спор по нормам стандартного искового производства. Заметим, что в этом случае не действует норма о перераспределении бремени доказывания, что заведомо ставит государственного служащего в процессуально
С. В. Табельский
7
невыгодное положение в споре с представителем нанимателя.
Разграничение исковых и неисковых производств выражается в двух типах процессуальных правоотношений. Первый тип — это разграничение производств по КАС РФ от производств по АПК РФ. Хотя в АПК РФ и употребляется термин «заявление», а не «исковое заявление» или «административное исковое заявление», производство осуществляется по правилам искового производства с соблюдением правил о перераспределении бремени доказывания. В этом случае существо правоотношений не меняется — мы имеем дело с административно-процессуальными правоотношениями и по сути, и по форме, хотя Конституция и выделяет теперь арбитражное судопроизводство, но АПК РФ сохранил название раздела III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений». Как справедливо замечала С. Н. Махина, «... в свое время законодатель мыслил именно о полной институциональной автономности и правовой обособленности этого вида судопроизводства, поскольку в противном случае вряд ли выделил бы административное судопроизводство наряду с такими самостоятельными видами, как конституционное, уголовное и гражданское»14. Также в эту группу правоотношений относится разграничение административного искового производства и искового производства по нормам ГПК РФ, которое может иметь место с «легкой руки» Верховного Суда РФ по тем административным делам, которые влекут за собой возникновение, изменение или прекращение гражданских правоотношений.
Второй тип административно-процессуальных правоотношений в рамках судопроизводства — это административно-деликтные правоотношения в связи с привлечением к административной ответственности в судебном порядке. Формы производства в этом случае также «размыты» между КоАП РФ и АПК РФ. Надо отметить, что, несмотря на кажущееся сходство производств по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, существуют различия, включая разные формы итогового судебного акта (постановление или решение).
Что касается включения в состав административно-процессуальных правоотношений по привлечению военнослужащих к дисциплинарной ответственности в виде дисциплинарного ареста, то вопрос этот выходит за рамки чисто административно- процессуальных правоотношений, а заставляет задуматься о
более общих вопросах государственной службы, точнее, ее системы. Как уже отмечалось, мы наблюдаем противоречивую ситуацию, когда служебные споры рассматриваются как разновидность трудовых с соответствующим процессуальным обеспечением, а отдельные дисциплинарные взыскания требуют особого судебного механизма применения. При этом назвать дисциплинарную ответственность военнослужащих формой служебно-трудовой ответственности, да еще в свете содержания ст. 2.5 КоАП РФ, язык не поворачивается. Нам представляется, что пора отойти от модели административно-правового регулирования государственной гражданской службы, оставив ее в сфере регулирования трудового права. В то же время всю военную и так называемые иные виды государственной службы следует рассматривать исключительно с административно-правовых позиций с соответствующим административно-процессуальным и административно-процедурным обеспечением. В любом случае мы полагаем, что судебный порядок привлечения военнослужащих к дисциплинарной ответственности является частью административного судопроизводства.
Подытоживая, хотелось бы отметить, что существующая модель административного судопроизводства включает в себя, на наш взгляд, не только спорные, но и администра-тивно-деликтные комплексные правоотношения, как связанные с привлечением к кодифицированным формам административной ответственности, так и со служебно-дисци-плинарной ответственностью, реализуемой в судебном порядке.
1 См.: Starilov Yu. N. Geschichtedes Verwaltungs-rechtsschutzesin Russland / Yu. N. Starilov // Handbuch der Geschichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland und Europa. - Berlin : Springer-VerlagGmbH, 2019. -P. 1627-1654 ; Старилов Ю. Н. Много административных процессов не бывает, или Административное судопроизводство - единственный вид современного российского административного процесса (по следам научно-практической конференции на тему «Современные проблемы построения российской модели административного процесса» (Сибирский юридический университет, г. Омск, 4 июня 2021 г.) // Вестник Воронеж. гос. ун-та. Серия: Право. - 2021. - № 2 (45). -С. 287-293 ; Его же. Административное судопроизводство и КАС РФ : к прекращению дискуссии о его отраслевой процессуальной принадлежности, уникальности, самостоятельности, избыточности или несостоятельности // Судебные и несудебные формы защиты гражданских прав : сб. статей к юбилею Е. И. Носыре-вой / отв. ред. Д. Г. Фильченко. М. : Инфотропик Медиа, 2020. С. 96-124 ; Его же. Дискуссия об административном судопроизводстве и Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации :
год 2020-й // Журнал административного судопроизводства. 2020. № 3. С. 5-23.
2 См.: ЛупаревЕ. Б. Общая теория административно-правового спора. Воронеж, 2003 ; Его же. Иностранные переводчики в административном судопроизводстве // Вестник Воронеж. гос. ун-та. Серия: Право. 2019. № 2 (37). С. 151-158 ; Его же. Иностранные граждане как специалисты в административном судопроизводстве // Юридический вестник Кубан. гос. ун-та. 2019. № 2. С. 69-72 ; Его же. Иностранцы и лица с множественным нероссийским гражданством как участники административного судопроизводства // Общество и право. 2018. № 3 (65). С. 114-118 ; Его же. Лица с множественным гражданством как участники административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2018. № 10. С. 26-29 ; Его же. Некоторые вопросы субъектного состава административных дел с участием иностранных лиц в административном судопроизводстве // Кубанское агентство судебной информации PRO-SUD-123.RU : юрид. сетевой электронный науч. журнал. 2018. № 1 (4). С. 87-96 ; Его же. Судебная реформа и перспективы развития административной юстиции в России // Актуальные вопросы публичного права. 2014. № 4 (28). С. 60-65.
3 См.: Зеленцов А. Б. Дифференциация и унификация административного судопроизводства : концептуальные проблемы // Административное право и процесс. 2018. № 3. С. 23-35 ; Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Судебное административное право : учеб. для студ. вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». М. : СТАТУТ, 2017. 768 с. ; Зеленцов А. Б. Судебное санкционирование как институт административно-процессуального права // Административное право и процесс. 2017. № 3. С. 57-63.
4 См.: Стахов А. И. Внесудебное и судебное разрешение административных дел в сфере контрольно-надзорных отношений : новые подходы // Российское правосудие. 2021. № 10. С. 110-112 ; Его же. Судебная защита частных лиц в административном процессе посредством административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2021. № 6.
С. 34-41 ; Соловей Ю. П. К завершению дискуссии о понимании административного процесса // Сибирское юридическое обозрение. 2021. Т. 18, № 3. С. 359-378.
5 См.: Потапенко С. В. О сходстве и различиях иска в гражданском и административном судопроизводстве // Актуальные проблемы гражданского и административного судопроизводства : материалы межвуз. на-уч.-практ. конф. (Краснодар, 18 апреля 2019 г.) / под ред. С. В. Потапенко. Краснодар : Кубан. гос. ун-т, 2019. С. 3-10 ; Его же. Межотраслевой характер доказательств и доказывания в гражданском, арбитражном процессе и в административном судопроизводстве // Кубанское агентство судебной информации PRO-SUD-123.RU : юрид. сетевой электронный науч. журнал. 2017. № 1. С. 81-93.
6 См., например: ГалаганИ. А. Административная ответственность в СССР : процессуальное регулирование. Воронеж, 1976. 198 с.
7 Коваль Л. В. Административно-деликтное отношение. Киев, 1979. С. 52.
8 Там же. С. 54.
9 См.: Панова И. В. Актуальные проблемы административного процесса в РФ : автореф. дис____д-ра юрид.
наук. Екатеринбург, 2000. С. 16.
10 Сорокин В. Д. Административно-процессуальные отношения. Л. : Изд-во Ленинград. ун-та, 1968. С. 5.
11 См., например: ШарвенР. Юстиция во Франции : судебный аппарат и классовая борьба. М., 1978 ; Де-мишель А., Демишель Ф., Пикемаль М. Институты власти во Франции. Институционные формы государственно-монополистического капитализма. М. : Прогресс, 1977.
12 См.: Кононов П. И. Дискуссионные вопросы теории административных правоотношений // Административное право и процесс. 2021. № 2. С. 76-88.
13 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 49 (ч. 1). Ст. 5089.
14 Махина С. Н. Теория доказывания и доказательств в административном судопроизводстве : становление и развитие // Вестник Воронеж. гос. ун-та. Серия: Право. 2015. № 4 (23). С. 172.
Прокуратура Краснодарского края Табельский С. В., прокурор
Prosecutor's Office of the Krasnodar Territory Tabelsky S. V., Prosecutor
