ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В СУДЕБНОМ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ (НАУЧНО-ПОЛЕМИЧЕСКИЕ ЗАМЕТКИ) Текст научной статьи по специальности «Право»

ТЕОРИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА

УДК 342.9

А. Б. Зеленцов

Российский университет дружбы народов

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В СУДЕБНОМ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ (НАУЧНО-ПОЛЕМИЧЕСКИЕ ЗАМЕТКИ)

В статье предпринята попытка теоретической интерпретации концепта и отраслевого статуса судебного административного права как системы норм, регулирующих организацию и осуществление административного правосудия; исходя из этого концепта рассматриваются проблемные вопросы юридической природы административной ответственности, ее генезис и виды, обосновывается подход к административному судопроизводству как форме реализации административно-восстановительной ответственности, выявляются особенности административно-процессуальной ответственности как самостоятельного вида процессуальной ответственности. К л ю ч е в ы е с л о в а: административное правосудие, судебное административное право, Кодекс административного судопроизводства РФ, уголовное право и административное наказательное право, административно-наказательная ответственность, административно-восстановительная ответственность, административно-процессуальная ответственность.

RESPONSIBILITY IN THE JUDICIAL ADMINISTRATIVE LAW (SCIENTIFIC AND POLEMIC NOTES)

The article attempts to give a theoretical interpretation of the concept and branch status of the judicial administrative law as a system of rules governing the organization and implementation of administrative justice. Based on this concept, the problematic issues of the legal nature of administrative responsibility, its genesis and types are considered, the approach to administrative proceedings as a form of realization of administrative and reparative responsibility is substantiated, the features of administrative and procedural responsibility as an independent type of procedural responsibility are revealed.

K e y w o r d s: administrative justice, judicial administrative law, Code of administrative procedure (CAP) of the Russian Federation, criminal law and administrative penal law, administrative and penal responsibility, administrative and reparative responsibility, administrative and procedural responsibility.

1. Концепт судебного административного права в проблемном поле административно-процессуальной теории1

В соответствии с принципом «бритвы Окка-ма» научные рассуждения и дискуссии не должны загромождаться ненужными понятиями и излишними терминами, если можно обойтись без них. Этот принцип предписывает не плодить без необходимости новые понятия, если удается объяснить явление или объект в рамках уже существующих категорий.

В последние годы в связи с принятием и вступлением в силу КАС РФ в научный оборот был введен концепт «судебное административное

© Зеленцов А. Б., 2018

право» для обозначения и теоретического осмысления комплекса норм, регулирующих организацию и осуществление административного судопроизводства2. Этот концепт в качестве инновационной идеи получил поддержку в ряде современных публикаций3.

Исходя из принципа «бритвы Оккама» вполне правомерно может возникнуть целый ряд следующих вопросов. Зачем нужен этот новый концепт, если есть юридическая конструкция процессуального права, с которым в первую очередь связывается регламентация правосудия (гражданского, уголовного, административного)? Чем не устраивает в этом случае категория административно-процессуального права? Правомерно ли вообще связывать судебное

административное право с институтом юридической ответственности, коль скоро положения КАС РФ не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях (ч. 5 ст. 1) и реализация административной ответственности остается за рамками его правового регулирования? Поиск ответов на эти вопросы неизбежно выводит на новое проблемное поле, которое обозначилось в результате законодательных преобразований, направленных на формирование в России демократического правового государства.

В контексте теоретической интерпретации этих преобразований принцип «бритвы Окка-ма» сам имеет ограничения, поскольку применим только в тех случаях, когда в науке, в обществе и правовой системе не происходят масштабные изменения, иначе, отсекая и выводя за рамки господствующей парадигмы всё «лишнее», в условиях формирующихся новых тенденций можно упустить нечто ценное и перспективное.

Обращение к использованию концепта судебного административного права (САП) обусловлено не только и не столько возрождением концепции судебного права в современном отечественном правоведении, сколько обострением кризиса господствующих концептуальных подходов к пониманию административного судопроизводства, его места и роли в современном государстве, вызванным вступлением в силу КАС РФ4. Сложившиеся в советскую эпоху парадигмы процессуальной теории вошли в противоречие с потребностями правового регулирования, отражающими современные тенденции правового развития. В русле этих тенденций стала очевидной ограниченность доминирующих представлений об административно-процессуальном праве как системе норм, регулирующих исключительно деятельность органов исполнительной власти, и административном судопроизводстве как форме реализации административной ответственности за административные проступки, предусмотренные КоАП РФ.

В КАС РФ нашла отражение новая концепция административного судопроизводства как искового производства по административным спорам, выступающего формой защиты прав и законных интересов частных лиц (граждан и организаций) от неправомерных актов публичной власти. Эта концепция очерчивает новое проблемное поле в рамках комплекса правовых норм, регулирующих организацию и осуществление административного правосудия. В самом общем виде этот комплекс норм может быть обозначен как «право административного правосудия» или «право административной юстиции». В современной литературе для его обозначения используются также такие названия,

как: «судопроизводственное административное право»5, «административно-процессуальное право»6, «судебное административно-процессуальное право»7, «судебное административное право»8, «административно-юстицион-ное право» (Ю. Н. Старилов) и др. Многообразие этих наименований неизбежно ставит вопрос о ключевой, титульной категории в понятийном ряду теории «права административного правосудия»: может ли на статус такой категории претендовать понятие «административно-процессуальное право» либо более предпочтительным является использование концепта «судебное административное право» или иных категорий?

В украинской процессуальной теории, например, ответ на этот вопрос упрощается тем, что в КАСУ 2005 г. административный процесс прямо определяется как правоотношения, складывающиеся при осуществлении административного судопроизводства (ст. 2). Исходя из этого в литературных источниках отождествляются административный и судебный процессы, административно-процессуальное и административное судебное право9.

В России - в отсутствие прямого законодательного решения этого вопроса в КАС РФ - понятие «административно-процессуальное право» не может претендовать на роль титульной категории, аналогичной той, какую, например, термин «гражданское процессуальное право» играет для обозначения комплекса норм, регламентирующих отправление гражданского правосудия. С одной стороны, это обусловлено тем, что в соответствии со ст. 72 Конституции РФ административно-процессуальное законодательство формируется совместно Российской Федерацией и субъектами РФ, тогда как гражданско-процессуальное законодательство согласно ст. 71 Конституции - исключительно Российской Федерацией. Соответственно, в исключительное ведение Федерации входит не административно-процессуальное законодательство, а только его часть - законодательство об организации и отправлении административного правосудия. С другой стороны, в настоящее время понятие административно-процессуального права характеризуется неоднозначностью и значительным разбросом смыслов в его понимании и интерпретации.

Трактовка административно-процессуального права как «права административного правосудия» не согласуется с еще доминирующим в силу исторических причин представлением о нем как праве, регулирующем деятельность исполнительной власти, и предполагает смену его парадигмы. В этом контексте предпочтительность понятия «судебное административное право» как инновационной конструкции в

современных условиях может быть обоснована целым рядом следующих аргументов.

1. Категория судебного административного права в российском правоведении стала использоваться еще в Х1Х в. в качестве синонима административной юстиции, которая рассматривалась как самостоятельная ветвь судебного права10. В советский период эта категория отсутствовала в юридическом лексиконе, поскольку административная юстиция длительное время считалась «чуждым буржуазным институтом», а возможность судебной защиты прав граждан от неправомерных актов государственного управления на конституционном уровне была признана лишь во второй половине 70-х гг. прошлого века. Обращение к этому понятию в литературе наблюдается вновь в 90-е гг. ХХ в. в связи с определением места и значения административной юстиции в предметном поле административного права (например, в работах К. С. Бельского и др.) Таким образом, эта категория не является столь уж новой для российского правоведения. С принятием КАС РФ новой стала правовая реальность, которая обусловила востребованность этого понятия.

2. Схожая юридическая конструкция получила разработку в конституционно-правовой науке, где она используется для интерпретации комплекса норм, регулирующих отправление конституционного правосудия, которое позиционируется как конституционное судебное право или судебно-конституционное право11.

3. Учитывая, что значительную часть комплекса норм, обозначаемого термином «судебное административное право», составляют административно-процессуальные нормы, этот термин в известной мере может рассматриваться в качестве синонима таких понятий, как «судебное административно-процессуальное право» либо «судопроизводственное административное право», и располагаться вместе с ними в одном синонимичном ряду. Однако судебное административное право является более глубокой по своему объему категорией, позволяющей охватить и выразить не только особенности судебно-административного процесса, но и специфику организационной структуры и организационно-правовых институтов административной юстиции.

Такой концепт, исходящий из понимания права административного правосудия в единстве двух его сторон - организационной (материальной) и формальной (процессуальной) -является более предпочтительным и логически оправданным, чем выделение в процессуальном праве двух самостоятельных частей в виде организационного процессуального право, к которому относится комплекс норм, регулирующих

организацию, компетенцию, принципы построения органов судебной власти, и функционального процессуального права, определяющего порядок их функционирования в процессе разрешения споров12.

В отечественной процессуальной науке эти две выделяемые зарубежными авторами составляющие процессуального права, как правило, выражаются через описание организационных и процессуальных начал судопроизводства и выделение двух групп процессуальных принципов: организационных и функциональных.

Примечателен в этом плане подход Ю. А. Поповой, которая в своей концепции судопроизводственного права как суперотрасли, включающей такие отрасли, как уголовно-судопроизводственное, гражданско-судопроизводствен-ное, административно-судопроизводственное право, относит к предмету его регулирования и вопросы судоустройства. По ее мнению, нет оснований для исключения норм, регулирующих судоустройство, из понятия и структуры судопроизводственного права как суперотрасли13.

Данная концепция при всей ее оригинальности вряд ли может быть признана в полной мере удачной, поскольку содержит попытку объединить в рамках процессуального права как целостного образования не только процессуальные, но и материальные нормы. Более логичным является подход, объединяющий эти нормы в рамках конструкции судебного права, включающей судоустройственную и судопроизводственную (судебно-процессуальную) части. Применительно к судебному административному праву справедливость и обоснованность этого подхода подчеркивает профессор Ю. Н. Старилов14. Он отмечает, что такая концепция отличается от традиционно используемых в учебниках по гражданско-процессуальному праву схем, по общему правилу практически не затрагивающих судоустройственную проблематику и акцентирующих внимание исключительно на «процедурно-технологической» стороне отправления правосудия. Выделение двух этих сторон, полагает Ю. Н. Стари-лов, в трактовке судебного административного права как права административной юстиции вполне обосновано. При этом он прогнозирует, что особое развитие и смысловое наполнение судоустройственная проблематика может получить в случае создания в России административных судов.

Таким образом, в современных условиях идея судебного административного права приобретает значение концепта, выступающего в качестве базовой единицы новой концептуальной схемы, которая позволяет обеспечить систематизацию новых знаний об особенностях орга-

низации и функционировании административной юстиции в России. Эвристическое значение этого концепта состоит в том, что он:

1) позволяет дать многомерное представление об административной юстиции и не сводит право административной юстиции только к одной ее стороне или составляющей части - судебному административно-процессуальному праву (судопроизводственному административному праву), регулирующему осуществление административного судопроизводства и не охватывающему организационно-структурную сторону административного правосудия;

2) создает теоретические предпосылки для нового интегративного понимания административно-процессуального права, поскольку уходит от отождествления этого права с комплексом норм, регулирующих осуществление административного судопроизводства. При таком отождествлении за пределами административно-процессуального права (в его широком, интегративном понимании) остается другая его важная часть - административно-процедурное право, определяющее административные процедуры деятельности органов исполнительной власти. В рамках этой новой парадигмы административно-процессуальное право предстает в единстве его составляющих: судебного административно-процессуального права и административно-процедурного права или административно-исполнительного права15;

3) концепт судебного административного права позволяет, с одной стороны, четко разграничить судоустройственные и судопроизводственные (процессуальные) нормы, регулирующие организацию и отправление административного правосудия, а с другой - объединить их в целостной юридической конструкции без произвольного смешения материальных и процессуальных норм. В результате судебное административное право (САП) может быть представлено как целостное единство двух относительно самостоятельных частей: а) судоустройственно-го административного права, определяющего организационные аспекты отправления административного правосудия, и б) судебного административно-процессуального права (судопроизводственного административного права).

2. Проблема отраслевой принадлежности комплекса норм, регулирующих отправление административного правосудия

В современной процессуальной теории вопрос о том, можно ли рассматривать право административного правосудия (САП) в качестве самостоятельной отрасли права, является дискуссионным. В решении этого вопроса наметилось три основных подхода.

Один из них начал формироваться на этапе становления комплекса норм, регламентирующих осуществление административного судопроизводства, и рассматривал этот комплекс в качестве подотрасли или института административного права16. Такой подход отражал реальности правового регулирования в данной сфере в отсутствие кодифицированного судеб-но-административного процессуального акта, каковым ныне является КАС РФ. В современных условиях этот комплекс норм, имеющий своей основой КАС РФ, приобрел такое же значение по отношению к административному праву, как гражданское процессуальное право, регламентирующее отправление гражданского правосудия, по отношению к гражданскому праву. Включение судебного административно-процессуального права в систему административного права в качестве подотрасли ныне равнозначно включению гражданского процессуального права в качестве подотрасли в систему гражданского права. Вместе с тем разграничение административного права и судебного административного права как двух самостоятельных нормативных комплексов не исключает, а предполагает необходимость изучения в рамках административно-правовой науки важнейших системных аспектов, процедур и средств судебной защиты субъективных публичных прав и законных интересов частных лиц от неправомерных актов публичной администрации и юрисдикционных форм контроля за законностью ее деятельности, а также изложения этой проблематики в учебниках административного права, как это удачно сделано, например, в учебнике, изданном под редакцией профессора Ю. Н. Старилова17.

Второй подход представлен позицией ученых (главным образом представителей гражданско-процессуальной науки), которые рассматривают судебное административно-процессуальное право как подотрасль гражданского процессуального права18. В обоснование этой позиции приводятся различные доводы.

Так, по мнению С. П. Грубцовой, факт автономности, обособленности и возможности существования норм, регламентирующих административное судопроизводство, вне рамок гражданского процессуального права только на первый взгляд свидетельствует в пользу отраслевой самостоятельности судебного административного процессуального права19. При решении данного вопроса, полагает автор, не следует отождествлять отрасль права и отрасль законодательства. Законодательное обособление норм административного судопроизводства в отдельном кодифицированном акте не может трактоваться как автоматическое признание за

данными нормами статуса самостоятельной отрасли права. При определении правового статуса этих норм, по мнению С. П. Грубцовой, следует исходить из того, что данные нормы «имеют много общего с нормами гражданского процессуального права как нормативного образования» и, соответственно, должны рассматриваться в качестве его подотрасли.

Таким образом, если доводить рассуждения указанного автора до их логического завершения, выстраивается внутренне противоречивая конструкция: комплекс законодательных норм, регулирующий отправление административного правосудия, является самостоятельной, обособленной от гражданско-процессуального законодательства, отраслью, но должен рассматриваться в качестве подотрасли гражданско-процессуального права в силу того, что нормы этого нового самостоятельного комплекса имеют много общего с нормами гражданского процессуального права. Этот аргумент - один из самых распространенных в обосновании статуса «права административной юстиции» как подотрасли гражданского процессуального права. При этом в качестве одного из важнейших доводов в пользу данной концепции используется утверждение о том, что многие из содержащихся в КАС РФ положений являются либо прямым заимствованием положений ГПК РФ и АПК РФ, либо не всегда удачной их модификацией20.

Не вдаваясь в тонкости подсчетов объема совпадений структуры КАС РФ со структурой ГПК РФ, которые делают некоторые критики, отметим ряд важных моментов:

1. Отдельные заимствования (и модификации) при разработке КАС РФ были неизбежны, поскольку исторически гражданско-процессуальная форма служила референтной моделью для правового регулирования судебного административного процесса. Отсюда известная тождественность и схожесть отдельных принципов и институтов этих процессов. Более того, в судебно-административном процессе многих государств прямо допускается возможность применения положений ГПК, если принципиальные отличия обоих видов судопроизводства этого не исключают. Так, в административном судопроизводстве ФРГ законом прямо допускается применение целого ряда положений Гражданского процессуального уложения, в частности, об отводах участников процесса, о процессуальной правоспособности, о процессуальном соучастии, о порядке собирания процессуальных доказательств и др. Однако это не лишает административно-процессуальное право значения самостоятельной отрасли.

2. Констатация генетической связи между гражданским процессом и судебным админи-

стративным процессом не исключает постановки вопроса о «метаморфозах заимствования процессуальных форм» в историческом развитии российского права. Появление в ГПК РФ подраздела, регулирующего производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений, было предопределено природой этих отношений и необходимостью установления исключений из общих правил гражданского судопроизводства и дополнений к ним. Имплементация в ГПК положений, определяющих эти исключения и дополнения, не могла при их разработке обойтись без заимствований из опыта административно-процессуального регулирования, включая досоветский и зарубежный опыт правовой регламентации административной юстиции. К таким положениям относятся, в частности, изначально не свойственные гражданскому правосудию положения об активной роли суда, о возможности выхода при рассмотрении дел из публично-правовых отношений за рамки предмета и основания заявленных требований, об особом порядке распределения по этим делам бремени доказывания, и др.

В результате выделения из ГПК РФ этих положений (принципов, институтов), не свойственных природе гражданского судопроизводства, при создании КАС РФ возникла видимость заимствования этим кодексом гражданско-процессуальных норм, тогда как в действительности это означало самоопределение комплекса административно-процессуальных норм, установленных и заимствованных ГПК для регулирования судебного административного процесса и отпочковавшихся от него. В силу этого установление в КАС РФ указанных положений означало не что иное как их реинтеграцию в систему норм, регламентирующих осуществление административного правосудия.

3. Имеющиеся заимствования в КАС РФ отдельных положений ГПК РФ и АПК РФ, на которые указывают его критики, обусловлены объективными и субъективными причинами, повлиявшими на правотворческий процесс, особенностями национальной юридической техники. Однако даже их возможное наличие не в состоянии принизить значение КАС как исторического акта, который легализовал административную юстицию в качестве неотъемлемого элемента Российского правового государства и обозначил переворот в понимании ее миссии и функций. Реализованная в нем концепция административного судопроизводства как формы защиты прав граждан от неправомерных актов публичной власти нашла выражение в современных процессуальных правилах, институтах и принципах, в полной мере отвечающих миро-

вым стандартам правового регулирования административной юстиции.

Даже если допустить, что часть установленных в КАС РФ норм «имеет много общего» с нормами гражданского процессуального права, на чем настаивают отдельные представители гражданско-процессуальной науки, то нельзя игнорировать их юридическую природу и не замечать, что по своей сущности они являются административно-процессуальными, а не гражданско-процессуальными. Соответственно, в силу своей правовой природы, обусловленной спецификой обслуживаемой материально-правовой отрасли, они не могут выступать в своей совокупности в качестве подотрасли гражданского процессуального права.

При этом нельзя не отметить тот факт, что «много общего» с нормами гражданско-процессуального права имеют нормы также арбитраж-но-процессуального права и можно обнаружить немало заимствований и совпадений структуры АПК РФ со структурой ГПК РФ. Однако это не вызывает у противников КАС РФ возражений против придания системе норм, регламентирующих судопроизводство в арбитражных судах, статуса самостоятельной отрасли права. Этот отраслевой статус за так называемым ар-битражно-процессуальным правом признается, несмотря на то что ст. 118 Конституции РФ не использует категорию «арбитражное судопроизводство» (в отличие от административного) в качестве самостоятельной формы осуществления судебной власти. В действительности же так называемая отрасль арбитражно-процессу-ального права состоит из двух разнородных по своей юридической природе комплексов норм: а) системы норм, регулирующих гражданское судопроизводство (ст. 28 АПК РФ), которая являет собой, по сути, подотрасль гражданского процессуального права, и б) системы норм, регулирующих административное судопроизводство (ст. 29 АПК РФ), т. е. отправление административного правосудия в арбитражных судах, и образующих подотрасль судебного административного права.

В настоящее время есть все основания утверждать, что судебное административное право (САП) может и должно позиционироваться в качестве новой отрасли права, равноценной по своему статусу уголовно-процессуальной и гражданско-процессуальной отраслям. САП отвечает традиционным признакам отрасли, каковыми являются предмет и метод, а также и другим критериям, которые используются в научной литературе для характеристики признаков отрасли права. К числу таких критериев, например, относятся: а) критерий формирования самостоятельного правового режима, обус-

ловливающего целесообразность выделения отрасли; б) критерий социальной значимости цели и задач комплекса норм, регулирующих определенный вид общественных отношений; в) критерий общественной потребности и государственного интереса в формировании отрасли права; г) критерий обособления отрасли в научной и академической сфере, т. е. как науки и учебной дисциплины; д) критерий формально-юридической (законодательной)обособлен-ности отрасли от других отраслей; е) критерий определенной внутренней структуры - критерий системной организации соответствующего комплекса норм. Использование этих критериев применительно к комплексу норм, регулирующему отправление административного правосудия - судебному административному праву, -неизбежно приводит к выводу о наличии у него отраслевого статуса21.

Несомненно, указанные критерии отраслевого статуса не исчерпывают весь их возможный перечень. В частности, в современной литературе высказывается идея о том, что наличие самостоятельного института юридической ответственности в структуре отрасли относится к одному из дополнительных признаков, подчеркивающих самостоятельность соответствующей отрасли права, что, в свою очередь, рассматривается как показатель ее совершенства и сформированности22. В этом ракурсе несомненный интерес представляет проверка тезиса об отраслевом статусе комплекса норм, регулирующих административное судопроизводство, на предмет его соответствия этому дополнительному критерию.

3. Современные походы к административной ответственности как методологическая основа исследования ответственности в судебном административном праве

Категория юридической ответственности -одна из фундаментальных и самых дискутируемых в отечественном правоведении. В отсутствие нормативной дефиниции используемые в науке определения юридической ответственности отличаются разнообразием и противоречивостью методологических подходов, которые порождают разногласия относительно ее сущности, видов, взаимосвязи со смежными правовыми категориями. В число дискуссионных входят и вопросы, связанные с пониманием административной ответственности, ее юридической природы, соотношения с уголовной ответственностью. Интерес к этим вопросам в отечественном правоведении актуализируется в связи с вступлением в силу КАС РФ.

На первый взгляд, проблемы, касающиеся реализации административной ответственно-

сти, остаются за рамками правового регулирования КАС РФ, поскольку его положения не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях. Однако происходящие в законодательстве и правовой науке изменения заставляют по-новому взглянуть на проблему административной ответственности в контексте концептуальной парадигмы КАС РФ. Эта проблема имеет два аспекта: материально-правовой и процессуально-правовой.

В материально-правовом плане суть данной проблемы выражается в том, что в основе доминирующей ныне теории административной ответственности лежат представления об административном правонарушении исключительно как деянии, предусмотренном ст. 2.1 КоАП РФ. При этом административная ответственность понимается как применение к лицам, совершившим административное правонарушение, административных наказаний, виды которых определяются ст. 3.2 КоАП РФ. Такой подход к пониманию административной ответственности в отечественном правоведении в последние годы всё более становится объектом критического переосмысления.

При этом прослеживается формирование двух основных направлений, получающих в современной литературе теоретическое, историческое и сравнительно-правовое обоснование. Одно из них представлено концепцией «уголовного права в широком смысле» или «единого на-казательного права», реализация которой предполагает устранение дуализма российского репрессивного права, объединяющего в своей системе уголовную и административную ответственность. Другое направление имеет целью уточнение сущности и предмета администра-тивно-деликтного (наказательного) права с целью преодоления системного кризиса в определении его границ и сферы административной ответственности.

В основе концепции «единого наказательно-го права» лежат суждения о том, что существование права административных правонарушений является искусственно поддерживаемым пережитком советского времени. Сформировавшееся в этот период представление о существовании административной ответственности, наряду с уголовной ответственностью, рассматривается как ошибочное, поскольку административная ответственность при таком ее понимании есть не что иное как разновидность ответственности уголовной или, точнее, ответственности наказательной (карательной)23. В рамках этого подхода, представленного целым рядом концепций, высказываются сомнения в необходимости существования в России института

административного правонарушения и законодательства об административных правонарушениях, включая КоАП РФ24.

В частности, оригинальное решение этой проблемы предлагает профессор Ю. П. Соловей при обосновании концепции Полицейского кодекса РФ. Он считает целесообразным включить в этот кодекс раздел «Полицейские взыскания», который закреплял бы перечень так называемых полицейских правонарушений, виды полицейских взысканий, порядок их применения и исполнения. В целях оперативности разрешения малозначительных конфликтных ситуаций в качестве полицейских взысканий логично установить, как это принято во многих зарубежных странах, лишь предупреждение и штраф, применяемые «на месте». Подобный шаг потребует отказаться от ставшими привычными понятий «административное правонарушение» и «законодательство об административных правонарушениях». Вследствие этого, как полагает Ю. П. Соловей, необходимость в КоАП РФ отпадет и его нормы о соответствующих административных наказаниях, назначаемых по сути дела за уголовные проступки, и порядке их исполнения должны отойти к УК РФ и УИК РФ25.

Исходным положением второго направления, связанного с переосмыслением сущности административной ответственности, является представление об административном правонарушении как нарушении норм именно административного права. На основе последовательного применения этого подхода делается вывод о том, что в настоящее время российское адми-нистративно-деликтное (наказательное. - А. 3.) законодательство существенно отклонилось от сути административных правоотношений, что неминуемо приводит к системному кризису в определении его границ26.

Данные отклонения обнаруживаются в том, что большинство проступков, которые содержатся в КоАП РФ, непосредственно не посягают на отношения, обеспечивающие нормальное осуществление функций и полномочий органов публичной власти, связанных с управлением. Административные правонарушения в собственном смысле этого слова должны охватывать противоправные деяния, содержащие нарушения правил и норм в сфере государственного управления и исполнительной власти. Между тем административная ответственность в соответствии с КоАП может применяться за противоправные деяния, посягающие на общественные отношения, которые регулируются различными отраслями права (земельным, гражданским, административным и др.) Соответственно, часть противоправных деяний (например, занятие проституцией, мелкое хулиганство,

мелкое хищение, правонарушения, связанные с незаконным оборотом наркотиков, и др.), ныне относящихся к административным правонарушениям, следует перевести в разряд уголовных проступков27.

Однако такой подход вряд ли способен теоретически обеспечить преодоление системного кризиса в определении границ административ-но-деликтного права, когда вопрос приобретает более масштабное значение и предполагает изменение господствующей парадигмы административного правонарушения и административной ответственности. В то же время нельзя признать в полной мере обоснованной и концепцию «единого наказательного права», отказывающую административному правонарушению и административной ответственности в праве на существование в принципе. Эта концепция выстраивает упрощенную модель, в которой юридическая ответственность может носить либо компенсаторный характер (когда пострадавшей стороне возмещаются ее убытки, в связке «потерпевший-виновный» государство остается по большей части незаинтересованным арбитром; это - модельная схема гражданской ответственности), либо наказательный, карательный характер (когда в связке «потерпевший - виновный» место первого занимает государство, карающее виновного, - модельная схема наказа-тельной или уголовной ответственности). Ничего промежуточного в виде административной ответственности такая модель не предполага-ет28. Однако эта модель, несомненно, требует определенных уточнений в контексте исторического опыта и компаративных исследований.

4. Юридическая конструкция административной ответственности в историко-право-вом и сравнительно-правовом контекстах

Обращение к генезису проблемы показывает, что исторически в правовой науке и законодательстве сложились два подхода к пониманию административных правонарушений и административной ответственности.

Один из них рассматривает административное правонарушение как правонарушение администрации (публичных служащих, государства), выраженное в нарушении прав частных лиц (граждан и организаций) посредством издания неправомерного административного акта, неправомерность которого выявляется и устраняется в процессе разрешения спора между частными лицами и администрацией. Соответственно, административная ответственность - это ответственность публичной администрации и государства за их неправомерные действия (бездействие) и решения. Такое представление о сущности административных пра-

вонарушении и административном ответственности легло в основу построения системы административной юстиции и административного законодательства практически всех государств романо-германской правовой семьи.

В качестве критерия выделения самостоятельной административной ответственности в данном случае служит статус субъекта права, ответственного за свои действия, а именно - публичной администрации, представляющей государство. Классическая модель этой ответственности строится на основе двух основных положений:

1. Применение административной ответственности к частным лицам лишено смысла: для обеспечения их правомерного поведения в сфере публичного управления достаточно традиционных гражданской, а также уголовной, т. е. наказательной ответственности.

2. Государство также ответственно за действия своей публичной администрации, совершаемые в процессе управления, способные нарушить закон и причинить вред частным лицам. Однако государство, как носитель власти, не может нести ответственность в том же режиме, что и частные лица. Отсюда необходим особый вид ответственности государства перед частными лицами за неправомерные акты публичной администрации, которую на Западе называют «административной ответственностью»29.

В данном случае в качестве административного правонарушения, являющегося основанием этой ответственности, выступает издание дефектного административно-правового акта, законность или незаконность которого устанавливается в административно-спорном процессе, по административному иску частного лица, полагающего свои права нарушенными этим актом.

Второй подход исторически трактует административное правонарушение как неисполнение частными лицами административных распоряжений или такие деяния, за совершение которых предусматривался административный порядок наложения наказаний. Цель ответственности за такие деяния, налагаемой административными органами, - не восстановление нарушенного в административном правоотношении права, а наказание за ослушание, кара за нарушение запрета30.

Формирование данного подхода связано с концепцией, которая первоначально воплотилась во французском Уголовном кодексе (точнее - Кодексе наказаний (Code penal) 1810 г.31 Эта концепция исходила из того, что любое нарушение закона, наказуемое государством, входит в состав уголовного права (права наказаний) вне независимости от строгости нака-

зания. Соответственно, само это право было не столько правом о преступлениях (фр. droit criminel), сколько правом о наказаниях (droit penal). Все нарушения закона, подлежащие наказанию, подразделялись на три вида: преступления (crimes), проступки (d lits) и правонарушения (contraventions). В XIX в. концепция французского Кодекса наказаний стала доминирующей во многих странах романо-германской правовой семьи. В XX в. классическое уголовное (наказательное) право столкнулось с проблемой роста мелких нарушений правовых запретов, наказуемых штрафом, рассмотрение которых по традиционным судебным процедурам вызвало перегруженность судов. Решение этой проблемы, как отмечает Л. В. Головко, осуществлялось двумя путями32:

1) одни страны (Франция, Бельгия и др.) сохранили трехчленную классификацию наказуемых деяний, оставив «правонарушения» (contraventions) в формальных границах своих УК, но максимально упростили производство по ряду «правонарушений», переведя их из компетенции суда в компетенцию административных органов (прежде всего полиции), которые действуют на основании УПК в рамках упрощенных процедур;

2) другие страны (Германия, Италия, Испания и др.) вывели мелкие «правонарушения» из своих УК, оставив в их рамках двухзвенную классификацию деяний: преступления и проступки. При этом бывшие уголовные правонарушения превратились просто в «мелкие правонарушения». В некоторых странах их стали обозначать «административными» в той мере, в какой санкции за их совершение стали возлагать не на суды, а на административные органы. В Германии, например, идея автономного «уголовно-административного законодательства» реализовалась в Законе от 2 января 1975 г., который создал отдельный от формального уголовного права институт мелких правонарушений - ordnungswidrigeiten (OWI).

Как отмечает российский исследователь М. А. Штатина, четкая концептуальная основа, позволяющая отграничить уголовные и административные наказания, в большинстве западных стран отсутствует и при выявлении административных наказаний зачастую применяются формальные критерии - форма их правового закрепления и орган, уполномоченный их назначать. При этом административные наказания называются, как правило, административными санкциями (sanctiones administratives, sanciones administrativas). В качестве таковых признаются либо сами административные наказания, либо часть административного решения, в которой они устанавливаются33.

Таким образом, в современных государствах романо-германской правовой семьи выделяются две системы права наказаний: 1) система классического уголовного права с традиционным трехчленным подразделением уголовных правонарушений и 2) система, оставляющая в рамках классического уголовного права только категории преступления и проступка и выделяющая из него «право мелких санкций» или «административных санкций», налагаемых за «мелкие правонарушения». В этом случае наказания (прежде всего в виде штрафа) за определенные неопасные правонарушения налагаются административными органами, что не исключает возможности последующей судебной защиты. В силу административного порядка наложения таких наказаний «право мелких санкций» получило обозначение уголовное административное право.

В доктрине европейских государств выдвигаются и обосновываются различные подходы к пониманию данного права. В частности, в испано-язычных странах для его обозначения используют различные термины: уголовное (penal) или наказательное (sancionador), которые обычно рассматриваются как синонимы. При этом в отдельных странах (например, в Испании, Мексике) чаще применяется термин sancionador, который может быть переведен на русский язык как «санкционное».

Согласно испанской концепции уголовного (наказательного) административного права, государство обладает единым iuspuniendi, которое в зависимости от предписания закона могут осуществлять не только суды, но и административные власти. При этом нормы, регулирующие административную наказательную деятельность публичной администрации по применению административных санкций, рассматриваются как часть административного права, которую принято обозначать как административное наказательное право34. Это право определяется как совокупность установлений, которые исходят от публичной власти, являются частью публичного порядка и устанавливают наказания за непредусмотренные уголовным кодексом деяния, состоящие в неисполнении обязанностей в отношениях с публичной администрацией и обозначаемые как нарушения (contravenciones) или упущения (faltas)35.

Вопросы разграничения между классическим уголовным правом и уголовным административным правом специально обсуждались на 14-м Конгрессе Международной ассоциации уголовного права (Вена, 2-7 октября 1989 г.), который принял Рекомендации о критериях разграничения уголовного права (criminal law) и административно-уголовного права (adminis-

trative penal law). В п. 5 вводной части этих Рекомендаций подчеркивается, что административное наказательное (уголовное) право схоже с уголовным правом тем, что предусматривает репрессивные санкции. Эта схожесть обязывает к применению в административном наказатель-ном праве базовых принципов материального уголовного права и надлежащей процедуры36.

В русле этих Рекомендаций Европейский суд по правам человека в целом ряде своих решений исходит из того, что любые «административные правонарушения» остаются частью уголовного права в широком смысле (criminal matter или matière pénale). Это означает, что любое государство вправе вывести за границы формального уголовного права определенные деяния, используя для их обозначения любую терминологию, однако оно обязано сохранять при производстве по ним всю полноту гарантий, установленных для «уголовных дел»37.

В сравнительно-правовом контексте эволюция подходов к пониманию административного правонарушения в России обнаруживает свои определенные особенности. В досоветский период в качестве административного правонарушения понимались нарушения, допущенные администрацией, которые обозначались как «административная неправда» (административный деликт). В отличие от правонарушений, образующих «уголовную неправду», отмечал И. Т. Тарасов, администрация совершает правонарушения более тонкого и сложного характера, издавая акты, нарушающие права и свободы граждан. Именно эти правонарушения, называемые «административной неправдой», служат основанием для подачи жалобы в суд38.

Таким образом, административное правонарушение понималось как нарушение прав и свобод граждан посредством издания неправомерных административных актов, и, соответственно, административная ответственность - как ответственность администрации. При этом неисполнение частными лицами административных распоряжений и запретов относилось к уголовным деяниям в виде проступков, предполагающих уголовную ответственность.

Однако после Революции 1917 г. в понимании административного правонарушения и административной ответственности происходит историческая метаморфоза: отказ от понятия административного правонарушения как нарушения публичной администрацией субъективных прав посредством издания незаконного административного акта и переход к парадигме административного правонарушения как неисполнения гражданами административных распоряжений и запретов, а также таких деяний, за совершение которых предусматривалось нака-

зание, налагаемое в административном порядке. В результате, как верно отмечалось в научной литературе, из средства контроля за решениями органов государственной власти институт административных правонарушений, как, собственно, и вся отрасль административного права, превратился в «придаток» уголовного права, обеспечивая контроль государства над обществом, охраняя правопорядок угрозой на-казания39.

При этом изначально само название «административная ответственность» стало обозначать ответственность в виде различного рода наказаний, налагаемую в административном порядке40. Соответственно, эта ответственность называется административной не потому, что проистекает из неисполнения обязанностей в административном правоотношении, а в силу того, она применяется административными органами.

Таким образом, исторически сложилось так, что в рамках ныне действующей парадигмы административной ответственности термин «административный» указывает не на сферу общественных отношений, где совершается правонарушение, а на обстоятельства, свидетельствующие о его последствиях в виде административного принуждения, которое применяется административными органами, т. е. во внесудебном порядке на основе специально установленных для этих органов административно-процессуальных норм. Однако в постсоветский период происходит еще одна историческая метаморфоза: в рамках КоАП РФ правом налагать административные наказания, по общему правилу, наделяется суд, а не административные органы. За этими органами остается право применять за мелкие проступки только незначительные наказания в виде предупреждения и административного штрафа. При этом следует отметить, что большинство из налагаемых судом административных наказаний классифицируются Европейским судом по правам человека как «уголовные наказания» (например, административный арест, лишение права управлять транспортным средством, выдворение иностранцев и др.)

Полагаем, что наказания, предусмотренные КоАП РФ и налагаемые судом, потеряли ныне право называться административными и должны быть переведены в разряд уголовных наказаний, а административные правонарушения, за которые они назначаются, помещены в УК РФ в разряд уголовных проступков либо систематизированы в рамках специального Кодекса проступков, как это сделано, например, в Молдове, Кыргызстане, Эстонии. Кстати говоря, создание Кодекса уголовных проступков предусматривалось в нашей стране еще в 70-е гг. прошлого

века, однако верх взяла идея «идеологического гибрида» (Н. А. Колоколов) в виде КоАП. В современной России наметилась другая тенденция, направленная на выделение института уголовных проступков в самом УК РФ41.

Вместе с тем в современных условиях нельзя не учитывать позицию тех авторов, которые полагают, что институт административной ответственности, предусмотренный действующим законодательством РФ, требует реформирования в сторону пересмотра ее содержания и включения «института так называемых административных правонарушений (а по сути - проступков), за которые предусмотрена так называемая административная ответственность, в систему уголовной ответственности»42. Эта позиция заслуживает внимания, но требует определенных уточнений. Обоснованными и убедительными можно считать доводы только тех авторов, которые настаивают на «переносе» из КоАП РФ в УК РФ лишь части административных проступков и в силу того, что эти проступки (а их большинство в КоАП РФ) не посягают на отношения, обеспечивающие нормальное осуществление функций и полномочий органов публичной власти, связанных с управлением43.

Предложение о включении института административной ответственности, установленного в КоАП РФ, в систему уголовной ответственности, по мнению некоторых сторонников этой идеи, вовсе не означает необходимости отказаться от самого термина «административная ответственность», который предлагается использовать для обозначения одного из видов юридической ответственности государства. В этом случае административную ответственность предлагается трактовать как «обязанность государства организационного характера, направленную на восстановление прав и свобод человека, попрание которых произошло по вине органов государственной власти и их должностных лиц»44.

Полагаем, что этот подход заслуживает всесторонней поддержки. Идущая в литературе дискуссия вызвана происходящими в современных условиях преобразованиями в публично-правовой сфере, которые требуют пересмотра господствующей парадигмы административной ответственности и разработки ее новой модели, отвечающей требованиям правового государства и применяемой в рамках административной юстиции.

Вместе с тем исследования зарубежного и отечественного опыта досоветского периода показывают, что отказываться полностью от категории «административная ответственность», как предлагают некоторые решительно настроенные авторы, некорректно и не оправданно ло-

гикой правового развития. Это обусловлено, во-первых, формированием в современных государствах концепции уголовного (наказатель-ного) административного права, устанавливающего административно-наказательную ответственность частных лиц за мелкие нарушения в отношениях с публичной администрацией. Во-вторых, это предопределено также возможностью возникновения административных правонарушений в административно-правовых отношениях, где ответственной стороной в рамках системы административной юстиции может выступать сама публичная администрация, представляющая государство в лице соответствующих органов и должностных лиц.

5. Концептуальные основы административной ответственности в системе административной юстиции

Ответственность в административном праве (административная ответственность) не может сводиться к ее пониманию только как ад-министративно-наказательной ответственности, кары. Наиболее адекватным современным реалиям является понимание юридической ответственности как обязанности правонарушителя претерпеть невыгодные, негативные последствия правонарушения, которые не существовали до его совершения. Эти последствия могут выражаться в ограничении или лишении права, принуждении к исполнению невыполненной обязанности, замене неисполненной обязанности новой обязанностью, присоединении к нарушенной обязанности новой, дополнительной обязанности и т. д.

В рамках данной концепции административная ответственность - это реализуемая в законном порядке обязанность субъекта административного права претерпеть меры государственного принуждения, предусмотренные санкцией правовой нормы в виде лишений (ограничений, обременений) личного, организационного или имущественного характера за совершенное правонарушение, в том числе в виде принуждения к исполнению неисполненной обязанности и/или новых, дополнительных юридических обязанностей, имеющего целью восстановление правопорядка либо нарушенного субъективного публичного права.

При таком подходе к пониманию административной ответственности в качестве ее основания выступают правонарушения, которые не сводятся только к административным проступкам (в смысле ст. 2.1 КоАП РФ), а представляют собой административно-правовые нарушения, т. е. нарушения, вытекающие из административно-правовых отношений. Эти нарушения могут быть подразделены на два основных

вида: а) неисполнение позитивных административно-правовых обязанностей, которое ведет к нарушению субъективных публичных прав в административно-правовом отношении; б) нарушение правовых запретов, в том числе установленных КоАП. В теории права различие между ними усматривается в том, что первые являются «чисто» административными правонарушениями, поскольку возникают из неисполнения обязанности в административном правоотношении, а вторые по своей природе аналогичны уголовным правонарушениям и отличаются от них, по меньшей мере, степенью общественной опасности45.

В данном контексте понятие «административное правонарушение» нельзя сводить лишь к понятию административного проступка, разработанному для целей КоАП, а ответственность в сфере административного права - к применению административных наказаний, предусмотренных ст. 3.2 КоАП, т. е. к административ-но-наказательной ответственности. Во избежание терминологической путаницы и разногласий в литературе предлагается правонарушения, за которые наступает административная наказательная ответственность, называть не «административными правонарушениями», а более точно - «административными проступками»46. Однако такой подход не решает проблему полностью.

Во избежание путаницы в современных условиях логичнее рассматривать понятие «административное правонарушение» в качестве родового по отношению к двум его видам: а) административному проступку и б) административно-правовому нарушению в виде неисполнения обязанности в административном правоотношении, ущемляющего, умаляющего субъективные публичные права другой стороны либо препятствующего их осуществлению.

Соответственно, административную ответственность, связанную с реализацией наказаний за административные проступки, логично обозначать как административно-наказатель-ную. Этот вид административной ответственности следует отличать от такого вида административной ответственности, который возникает в связи с неисполнением позитивных административно-правовых обязанностей и, в первую очередь, обязанности издавать законные административно-правовые акты. Неисполнение таких обязанностей ведет к нарушению субъективных публичных прав в административно-правовых отношениях и законности, в том числе нарушению установленной законом иерархии правовых норм. Как представляется, именно такие конфликтные ситуации имеет в виду законодатель, используя в КАС РФ термин

«нарушения в сфере административных и иных публичных правоотношений» (ч. 4 ст. 3).

Ответственность за такие административно-правовые нарушения, в отличие от админи-стративно-наказательной ответственности за административные проступки, может быть обозначена как административно-правовая ответственность. Эту форму административной ответственности можно также назвать правовос-становительной либо административно-восстановительной ответственностью, поскольку ее главная цель состоит в восстановлении нарушенного правового состояния (status quo ante) субъекта административного права, нормального хода реализации им прав и свобод.

Деление юридической ответственности на наказательную (которая обозначается также как штрафная, карательная или репрессивная) и правовостановительную (реститутивную, компенсационно-восстановительную или восстановительную) ответственность в современной теории права является общепризнанной юридической конструкцией47. При этом в юридической литературе наметились два подхода. Один из них связывает возможность существования правовосстановительной ответственности исключительно с гражданско-правовой сферой, другой вполне правомерно трактует ее как общеправовой феномен, присущий всем отраслям права, поскольку восстановление нарушенного права не обязательно связано с возмещением имущественного вреда48. Например, восстановление права частного лица, нарушенного неправомерным административным актом, может быть не связано с возмещением причиненного этим актом вреда. Соответственно, в рамках правовосстановительной (реститутив-ной) ответственности необходимо выделять две части: восстановительную и компенсационную (возместительную).

Как верно отмечается в литературе, восстановление прежнего, существовавшего до правонарушения положения либо исправление изначально не соответствующего правовым нормам положения может осуществляться посредством приведения в правовую форму общественного отношения, которое было нарушено, а также посредством компенсации причиненного имущественного, физического и иного вреда. В то же время компенсация состоит именно в восстановлении той части вреда, которая представлена нарушением имущественного положения гражданина или организации, либо неимущественного вреда49.

В публичном праве правовосстановительная функция (форма) юридической ответственности призвана в первую очередь обеспечить защиту и восстановление нарушенного права и

принуждение к исполнению публично-правовой обязанности. Так, в литературе высказывается суждение о том, что восстановительная функция конституционной ответственности не предполагает денежного характера или предоставления определенной вещи, ее проявления заключаются в общесоциальном восстановлении, правововосстановлении и нормализации общественных отношений50.

В этом контексте категория административная ответственность по своим функциям может (и должна) быть представлена в качестве родового понятия, объединяющего в своем содержании два ее вида: административно-наказатель-ный и административно-восстановительный51. В современном российском государстве функции административной ответственности как родового понятия должны предопределять и гарантировать реализацию двойственной цели: а) обеспечение государственного принуждения, гарантирующего неотвратимость наказания за нарушения запретов, совершаемых в рамках административно-правовых отношений и б) защиту и восстановление нарушенного субъективного публичного права субъекта административно-правовых отношений, прежде всего, прав частного лица как слабой стороны административно-правового спора.

В современном административном праве публично-правовой интерес состоит не только в обеспечении стабильности и юридической безопасности общества и государства, в реализации и охране общего интереса, но и в защите интересов его граждан, в восстановлении нарушенных субъективных публичных прав, законности, правопорядка, социальной справедливости. Этому служат меры административно-восстановительной ответственности, которые направлены на устранение неблагоприятных последствий, незаконных (неблагоприятных) действий, возвращение к беспрепятственному осуществлению своих прав законных интересов, восстановление субъективного публичного права в положении, существовавшем до его нарушения. Соответственно, правовосста-новительные санкции имеют своей целью не кару (репрессию), а защиту и восстановление законности, правопорядка, нарушенных прав и законных интересов частных лиц и социальной справедливости. Они носят реститутив-ный характер. Нарушенные или оспоренные права реализуются в административном судопроизводстве: их осуществление носит принудительный характер. Оно направлено на создание того фактического состояния субъективного публичного права, которое соответствует его содержанию до возникновения административно-правового спора.

Исходя из этого, административно-восстановительная ответственность - это применение санкций, направленных на восстановление нарушенных субъективных публичных прав, принудительное исполнение публично-правовых обязанностей, устранение противоправных состояний и обеспечение беспрепятственной реализации законных интересов в сфере публичного управления. Она выражается в применении судом или иным юрисдикционным органом предусмотренных законом мер государственного принуждения к субъектам административно-правовых отношений в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения ими юридических обязанностей или злоупотребления административно-правовыми полномочиями (правами).

В государствах с развитой системой административной юстиции значение административно-восстановительной ответственности настолько велико, что административная ответственность практически отождествляется именно с этой ее формой, а не с администра-тивно-наказательной, как в современной России. Характерно, что классик юридической социологии Э. Дюркгейм, разграничивая репрессивное право и реститутивное (направленное на восстановление такого состояния вещей, какое должно соответствовать справедливости), относил административную ответственность, наряду с гражданской и конституционной, именно к реститутивной ответственности, а уголовную ответственность - к репрессивной.

Специфика административно-восстановительных санкций состоит в том, что они предназначены главным образом для защиты субъективного публичного права, принадлежащего по закону управомоченному частному лицу как участнику административно-правовых отношений. Эти санкции направлены на принудительное обеспечение и восстановление законных интересов именно управомоченного.

В отличие от административно-наказатель-ной ответственности, охраняющей от посягательств, нарушений, в первую очередь, объективное право и установленные им запреты, объектом правовой защиты в рамках административно-восстановительной ответственности являются субъективные публичные права и законные интересы частных лиц - граждан и организаций. Соответственно, управомоченным на административно-правовую защиту является частное лицо, выступающее в роли потерпевшего от неправомерных решений или действий (бездействия) публичной администрации. Таким образом, административно-восстановительная ответственность - это в первую очередь ответственность публичной администрации пе-

ред конкретным потерпевшим частным лицом. В правовом государстве в качестве правообязан-ной стороны в административно-правовых отношениях могут выступать не только частные лица, но и органы публичной администрации, обязанные законом издавать правомерные административные акты, признавать, соблюдать и защищать права и законные интересы граждан и организаций (частных лиц).

При этом определяющее значение в реализации права на административно-правовую защиту, как и в процедуре гражданско-правовой защиты, имеет инициатива самого потерпевшего частного лица, его усмотрение в оценке правомерности административных актов и в выборе средств и способов защиты. Оно может выбрать внесудебный порядок защиты нарушенного права. Примечательно, что во многих развитых правопорядках предусмотрена процедура обязательного досудебного обращения к органу-автору акта, который в рамках этой официальной процедуры может добровольно отменить свой акт, внести в него требуемые изменения или иным способом добровольно восстановить нарушенное право. В отечественном законодательстве такая процедура не предусмотрена: потерпевший по общему правилу может обратиться по инстанции или прямо в суд за принудительным восстановлением нарушенного права.

В суде общей юрисдикции административно-восстановительная ответственность реализуется в состязательном административном процессе, возбужденном по административному иску частного лица, требующего защиты и восстановления нарушенных прав посредством признания незаконным административного действия (бездействия) или решения и не предполагает в этом процессе наказание субъекта, допустившего нарушение права. При этом законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел законодатель напрямую связывает с «получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод» (ст. 9 КАС РФ). Законодатель устанавливает, что суд, принявший решение, может по заявлениям лиц, участвующих в деле, или по своей инициативе принять дополнительное решение в случае, если, «разрешив вопрос о восстановлении нарушенных прав административного истца», он не указал соответствующие действия, которые обязан совершить административный ответчик (п. 3 ч. 1 ст. 183 КАС РФ). Прямые указания на восстановление судами нарушенного субъективного права в публичных правоотношениях содержатся и в п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ. Это обстоятельство свидетельствует о том, что юридическая конструкция восстановления

прав признается законом не только в частном, но и в публичном праве.

Административно-восстановительная ответственность реализуется посредством использования правовосстановительных мер, которые носят принудительный характер, выражающийся в том, что при их применении в отношении определенного субъекта подавляется его воля и он вынужден против собственной воли осуществлять вариант поведения, установленный законом и предписанный юрисдикцион-ным органом. С учетом этой особенности в современной научной литературе под восстановительными мерами понимаются средства государственно-принудительного воздействия, применяемые управомоченными субъектами в целях восстановления нарушенного правоотношения, путем принуждения правообязан-ного субъекта к исполнению ранее возложенной, но не выполненной юридической обязанности, либо новой дополнительной обязанности, выполнение которой необходимо для полного восстановления нарушенного субъективного права52.

Данная модель восстановительных мер находит отражение в действующем административно-процессуальном законодательстве. Так, согласно п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав и реализации законных интересов иных лиц. При этом законодатель предусматривает возможность возложения на нарушителя новых, дополнительных обязанностей, например, обязанность прекратить в отношении лица действия, налагающие на него какие-либо ограничения его прав, обязанность устранить иным способом допущенные нарушения прав и законных интересов административного истца, обязанность сообщить об исполнении решения по делу в суд и административному истцу, обязанность опубликовать судебное решение в установленный судом срок в указанном судом печатном издании и т. д. (п. 1 ч. 3 ст. 227 КАС РФ).

В специальной норме законодатель также устанавливает, что в случае признания решения, действия (бездействия) незаконными орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспоренное решение или

совершившие оспоренное действие (бездействие), обязаны устранить допущенные нарушения или препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов административного истца либо прав и законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление, и восстановить данные права и законные интересы указанным судом способом в установленный им срок, а также сообщить об этом в течение одного месяца со дня вступления в законную силу решения по делу об оспаривании решения, действия (бездействия) в суд, гражданину, в организацию, иному лицу, в отношении которых, соответственно, допущены нарушения, созданы препятствия (ч. 9 ст. 227 КАС РФ).

Представители административно-правовой науки досоветского периода в своем понимании административно-правовой ответственности шли еще дальше. Так, С. А. Корф считал, что «последствием административного иска является не только признание административного акта ничтожным, но и восстановление status quo ante в виде хотя бы возмещения вреда и убытков или признания данного частного права, или освобождения лица от возложенных на него тягот и т. д.»53.

Вопросы о возмещении вреда (убытков), причиненного решениями и действиями (бездействием) публичных органов и их должностных лиц, согласно современному российскому законодательству, в системе административной юстиции не решаются и относятся к сфере гражданско-правового регулирования. Между тем сам вопрос о юридической природе имущественной ответственности государства за вред, причиненный государственными органами и их должностными лицами, является дискуссионным в отечественной теории и по-разному решается в законодательстве зарубежных государств. В одних странах он относится к публичному праву (Франция, Нидерланды, Бельгия, Италия, Турция, Египет и др.), а в других - к частному (ФРГ, США). В России принцип ответственности государства за действия публичной власти установлен в ст. 53 Конституции РФ и ему придается значение конституционного, т. е. публично-правового принципа, и, как следствие, право на возмещение ущерба государством имеет смысл субъективного публичного права. Данный конституционно-правовой принцип изначально получил развернутую регламентацию в нормах не публичного права, а гражданского законодательства.

Однако тот факт, что нормы об имущественной ответственности государства были закреплены прежде всего в ГК РФ, не позволяет од-

нозначно утверждать, что споры об имущественной ответственности государства являются частноправовыми. Ответственность органов публичной власти закреплена также в НК РФ (ст. 35) и других нормативных актах публичного законодательства. В НК РФ, например, указывается, что причиненные налогоплательщикам убытки возмещаются за счет федерального бюджета в порядке, предусмотренном этим кодексом и иными федеральными законами. Использование гражданского законодательства для регламентации порядка возмещения ущерба в этих спорах свидетельствует не об их частноправовом характере, а об отсутствии унифицированного публично-правового регулирования.

Изучение фактического состава, который является основанием возникновения имущественной ответственности государства за вред, причиненный правоприменительными актами органов публичной власти, показывает наличие в нем двух взаимосвязанных элементов: 1) фактов, свидетельствующих о незаконности акта, и 2) факта причинения вреда в результате такого незаконного акта, означающего нарушение субъективных имущественных прав частного лица. Ответ на вопрос о правовой природе спора об имущественной ответственности государства будет зависеть от того, какой из элементов выделяется в качестве главного в данном фактическом составе. Логично предположить, что незаконный акт власти и незаконное посягательство на материальную и нематериальную сферу частного лица соотносятся как причина и следствие, действие и его результат. Обязанность органа власти в регулятивном административно-правовом отношении воздерживаться от совершения каких бы то ни было незаконных действий в отношении частного лица носит более общий характер и является не менее значимой, чем обязанность воздерживаться от причинения вреда54.

В современных условиях действующих норм ГК РФ явно недостаточно для правовой регламентации отношений имущественной ответственности государства и местного самоуправления, возникающей в связи с реализацией властных полномочий, а значит, и реализации прав частных лиц на получение справедливой компенсации ущерба, причиненного незаконными действиями власти. Хотя ответственность в этом случае носит имущественный характер, главным элементом основания данной ответственности является принятие незаконного акта либо совершение действия публичным органом или должностным лицом. Это обстоятельство в полной мере свидетельствует о том, что данная ответственность имеет не граждан-

ско-правовую, а публично-правовую природу. Принятие специального закона о возмещении вреда, причиненного органами публичной власти, может стать важным шагом в реализации ст. 53 Конституции РФ. Он поможет не только снять частные вопросы имущественной ответственности государства, но и позволит решить принципиальную проблему установления публично-правовой природы этой ответственности.

В отсутствие такого закона на практике факт регламентации данных вопросов гражданским законодательством означает, что исковые требования, основанные на гражданско-правовых нормах, будут носить гражданско-правовой, а не публично-правовой характер. В результате этого в отечественной судебной практике чрезвычайно актуальным является вопрос о возможности соединения двух разнородных требований в одном исковом заявлении в суд: о признании незаконным акта и возмещении вреда, причиненного таким актом.

De lege lata, если административное исковое заявление содержит в себе требования о возмещении вреда или компенсации морального ущерба, то суд отказывает в их удовлетворении. В результате административному истцу создается масса неудобств в реализации его права на защиту и он может столкнуться со множеством негативных последствий: потерять ценное время, понести большие затраты в связи с необходимостью обращения с иском в порядке гражданского судопроизводства после того, как разрешится спор о праве административном, поскольку решение по такому делу будет служить основанием возмещения имущественного вреда и компенсации морального ущерба в гражданском судопроизводстве.

Между тем опыт ряда зарубежных стран, ориентирующихся на стандарт эффективной правовой защиты, показывает, что суд может быть наделен компетенцией не только рассматривать существо административного иска, но и при удовлетворении административного иска присудить некоторую форму возмещения55. Так, в государствах - республиках бывшей Югославии в рамках административного судопроизводства, как правило, можно требовать возвращения отдельных предметов, на которые был наложен арест, а равно компенсацию убытков, причиненных истцу исполнением оспоренного акта. Суд должен разрешить в судебном решении, которым аннулирован оспоренный акт, требование истца о возвращении вещей или о возмещении убытков, если факты разбирательства дают достаточные основания для этого. Согласно Административно-процессуальному кодексу Республики Болгарии 2006 г. админи-

стративным судам подведомственны все дела по искам о возмещении вреда, причиненного в результате незаконных актов, действий и бездействия административных органов и должностных лиц, о возмещении вреда, причиненного в результате принудительного исполнения56.

В России позитивному решению этого вопроса в рамках административного судопроизводства в общих судах и обеспечению эффективной правовой защиты граждан может способствовать не только опыт зарубежных стран, но и собственный, отечественный опыт, представленный практикой арбитражных судов. Несмотря на устаревший, но еще довлеющий стереотип об исковой сущности гражданского судопроизводства и неисковой природе административного судопроизводства, в системе арбитражных судов была выработана обоснованная и верная позиция, согласно которой требование о признании ненормативного правового акта недействительным и требование о возмещении вреда, основанное на ст. 1069 ГК РФ, могут быть соединены в одном исковом заявлении, если они связаны между собой по основаниям возникновения или представленным доказательствам57.

Учитывая этот опыт и тот факт, что право на возмещение ущерба, причиненного органами публичной власти, является публично-правовым по своей природе, можно утверждать об отсутствии сколь-нибудь непреодолимых обстоятельств, которые препятствовали бы в принципе развитию института соединения в административном исковом заявлении требования о признании ненормативного правового акта недействительным и требования о возмещении вреда, причиненного частному лицу изданием этого акта. В современных условиях развитие этой юридической конструкции, в том числе путем внесения отдельных изменений в КАС РФ, - один из способов обеспечения полноценной, своевременной и эффективной защиты прав и законных интересов граждан и организаций.

Возмещение вреда, причиненного частному лицу неправомерными актами органов публичной власти, - одна из мер правовосстановитель-ной ответственности. В системе этих мер к числу наиболее значимых относятся также принудительное исполнение обязанности и отмена или изменение правоприменительных публично-правовых актов, признание их незаконным или недействующими. В результате применения этих мер происходит восстановление нарушенных субъективных публичных прав, обеспечивается должное соответствие правовых актов управления закону. Отдельные авторы нередко обозначают эти меры восстановительной ответственности как меры правовой защиты. Такой

подход вряд ли можно признать перспективным: в настоящее время при объективном сосуществовании двух форм административной ответственности - наказательной и восстановительной - необходимо четко разграничивать меры ответственности и меры защиты.

В сегменте правоотношений, связанном с ад-министративно-наказательной ответственностью, к мерам защиты относятся, прежде всего, административно-предупредительные и адми-нистративно-пресекательные меры, предусмотренные КоАП РФ. Вместе с тем к мерам правовой защиты могут быть, отнесены, например, и такие, как приостановление действия лицензии или приостановление исполнения административного акта по просьбе заинтересованного лица, обратившегося в суд с требованием признать его незаконным, а также иные меры предварительной защиты по административному иску, предусмотренные главой 7 КАС РФ. Все эти меры являют собой не что иное как меры пресечения административно-правовых нарушений, выражающихся в неисполнении обязанности или ущемлении прав и законных интересов частных лиц. Таким образом, существующим ныне двум формам административной ответственности корреспондируют определенные меры защиты, которые носят пресека-тельный, предупредительный и правообеспе-чительный характер и, как правило, предшествуют применению правовосстановительных и штрафных мер ответственности либо обеспечивают их применение.

Меры административно -восстановительной ответственности могут быть применимы не только в отношении незаконных действий (бездействия) или решений органов и должностных лиц публичной администрации. Они могут также использоваться в отношении гражданина в делах, где административный иск подан административным органом, например, иск о принудительном взыскании обязательных платежей и санкций (глава 32 КАС РФ). В данном случае функция административно-восстановительной ответственности состоит в принуждении к исполнению гражданином конституционной обязанности и восстановлении нарушенного права государства на пополнение бюджета.

При этом нельзя не отметить одно обстоятельство: если в российском гражданском законодательстве пеня отнесена к мерам гражданско-правовой ответственности, то в соответствии со ст. 75 НК РФ уплата пеней относится к мерам обеспечения исполнения обязанности по уплате налога или сбора, т. е. является публично-правовой мерой принуждения восстановительного характера. Исходя из этого нельзя не согласиться с авторами, которые полага-

ют, что пеня как мера принуждения обладает двумя существенными признаками: 1) направлена на возмещение вреда, причиненного правонарушением (носит восстановительный или компенсационный характер); 2) является дополнительным обременением для правонарушителя, и, вследствие этого, начисление пеней следует считать правовосстановительной санкцией (мерой ответственности)58.

Судебной формой реализации этой меры, как и других мер административно-восстановительной ответственности, является административное судопроизводство, регулируемое в общих судах в соответствии с КАС РФ. Этой ответственности корреспондирует право на защиту субъекта, правовой статус которого был нарушен и нуждается в восстановлении. Административно-восстановительная ответственность реализуется в рамках административно-искового судопроизводства по административному делу и начинается с обращения заинтересованного лица за судебной защитой.

Специфика реализации этой ответственности состоит в том, что ее меры применяются независимо от того, виновен или не виновен в нарушении субъективных прав и законных интересов субъект, принявший решение или совершивший действие (бездействие). В данном случае защита и восстановление нарушенных прав посредством признания административного акта незаконным не зависят от виновности принявшего его субъекта властных полномочий. Это положение получило соответствующее теоретическое обоснование еще в советский период. «И история, и традиция, и действующий закон, и практика, - писали И. С. Самощенко и М. Х. Фарукшин, - считают юридической ответственностью также применение правовосстано-вительных санкций за невиновное, объективно-противоправное поведение»59.

Таким образом, можно констатировать, что с принятием КАС РФ административное судопроизводство выступает не просто формой контроля за административными актами, но и формой реализации административно-правовой восстановительной ответственности, выражающейся в признании незаконными и недействительными административно-правовых актов, нарушающих права и законные интересы частных лиц. В настоящее время в общих судах административная наказательная ответственность реализуется в порядке производства по делам об административных проступках, административно-восстановительная ответственность - в порядке административного судопроизводства по делам, возникающим из административных правоотношений (по административно-правовым спорам).

6. Административно-процессуальная ответственность как признак отраслевого статуса судебного административного права

Вступление в силу КАС РФ актуализировало вопрос и об административно-процессуальной ответственности. При решении данного вопроса в современной литературе обозначились два основных подхода. Один из них отрицает возможность существования административно-процессуальной и иных видов процессуальной ответственности как самостоятельных видов ответственности. Согласно этому подходу, меры юридической ответственности за нарушение порядка в рамках любой формы судопроизводства должны устанавливаться нормами материальных отраслей права и поглощаться традиционными видами юридической ответственности: административной (в смысле - на-казательной), гражданско-правовой, дисциплинарной и уголовной. Исходя из этого применительно, например, к административному судопроизводству следует говорить не об административно-процессуальной ответственности за нарушения процессуального порядка отправления правосудия, а об ответственности в судебном административном процессе, представленной ее традиционными видами.

Так, Н. В. Макарейко утверждает, что, коль скоро при нарушении процессуальных норм причиняется урон установленному порядку деятельности суда, то отношения юридической ответственности в этом случае носят административный (наказательный) характер. Данное утверждение аргументируется тем, что объектом правоохраны является установленный порядок деятельности суда, что соответствует объекту административно-правовой охраны, обеспечиваемой КоАП РФ (ст. 17.3), а меры государственного принуждения за нарушение порядка отправления правосудия выступают по своей сути административными наказаниями, как то: предупреждение, административный штраф (ст. 3.4-3.5 КоАП РФ)60. Исходя из этого автор предлагает, учитывая, что процессуальные нарушения по своей природе являются административными правонарушениями, установить за их совершение административную ответственность путем внесения дополнений в главу 17 КоАП РФ. В силу этого выделение особой административно-процессуальной ответственности в рамках административного судопроизводства теряет всякий смысл.

В рамках второго подход административно-процессуальная ответственность выделяется в качестве самостоятельного отраслевого вида процессуальной ответственности наряду с гражданско-процессуальной и уголовно-процессуальной (А. А. Бессонов, Н. В. Витрук, В. А. Ме-

лихов и др.) В понимании административно-процессуальной ответственности необходимо выделять два этапа: до и после принятия КАС РФ. На первом этапе административный процесс идентифицировался в первую очередь с производством о привлечении к административной ответственности, т. е. административно-нака-зательным процессом. Меры административно-процессуальной ответственности связывались именно с этим процессом, и к ним, в частности, относились такие меры, как отмена решения об административном задержании, досмотре и изъятии вещей и документов за отсутствием состава административного правонарушения в действиях задержанного61.

В современных условиях исходными для понимания административно-процессуальной ответственности являются положения главы 11 КАС РФ. В этом кодексе законодатель не определяет понятие административно-процессуальной ответственности, но дает легальную дефиницию мер процессуального принуждения, используемых в административном судопроизводстве. Под мерами процессуального принуждения он понимает установленные КАС РФ действия, которые применяются к лицам, нарушающим установленные в суде правила и препятствующим осуществлению административного судопроизводства (ч. 1 ст. 116 КАС РФ). В перечень таких мер, не подлежащий расширительному толкованию, законодатель включает совокупность процессуальных средств, с помощью которых обеспечивается соблюдение правил административного судопроизводства. В их число входят (ч. 2 ст. 116 КАС РФ): ограничение выступления участника судебного разбирательства; лишение участника судебного разбирательства слова; предупреждение; удаление из зала судебного заседания; привод; обязательство о явке; судебный штраф.

Меры административно-процессуального принуждения принято подразделять на три вида (формы): меры административно-процессуальной защиты, меры административно-процессуального обеспечения и меры административно-процессуальной ответственности. Различие между ними в литературе проводится по ряду параметров, в частности, по основаниям применения: меры административно-процессуальной ответственности имеют своим основанием административно-процессуальное правонарушение, тогда как меры защиты и обеспечения применяются не только в связи с правонарушением, но и вне зависимости от него62.

В рамках административно-процессуальной ответственности как самостоятельной формы административно-процессуального принуждения в административном судопроизводстве

представляется целесообразным выделять два ее вида: административно-процессуальную на-казательную (штрафную) ответственность и административно-процессуальную восстановительную ответственность. Такой подход вполне обоснованно предлагается и в исследованиях по другим отраслевым формам процессуальной ответственности63.

В рамках КАС РФ к мерам восстановительно-компенсационной ответственности относится, например, компенсация, установленная ст. 259 данного кодекса. Она имеет целью возмещение причиненного неимущественного вреда фактом нарушения процедурных условий, обеспечивающих реализацию права на судопроизводство в разумный срок. Ответственность государства в данном случае носит публично-правовой характер и не сопряжена с гражданским правонарушением, влекущим за собой обязанность возмещения ущерба в порядке гражданского судопроизводства.

Меры наказательной (штрафной) процессуальной ответственности входят в систему мер процессуального принуждения, установленных главой 11 КАС РФ. К их числу относятся: 1) ограничение выступления участника судебного разбирательства; 2) лишение участника судебного разбирательства слова; 3) предупреждение; 4) удаление из зала судебного заседания; 5) судебный штраф.

Наряду с этими мерами административно-процессуальной ответственности в административном судопроизводстве можно также выделить обеспечительные меры. Цель этих мер -не осуждение и наказание лица, а предотвращение и /или пресечение его противоправного поведение для обеспечения нормального хода судебного процесса и порядка в судебном заседании. Применение обеспечительных мер не предполагает необходимости устанавливать вину лица, к которому эти меры применяются. В системе мер процессуального принуждения, установленных в главе 11 КАС РФ, к их числу могут быть отнесены обязательство о явке и привод.

Таким образом, категория «меры процессуального принуждения в административном судопроизводстве» не может рассматриваться как тождественная понятию «меры административно-процессуальной ответственности». Она является более объемной и включает в свое содержание также меры процессуального обеспечения, используемые для предотвращения и пресечения административно-процессуальных правонарушений с целью беспрепятственного движения судебного процесса.

С учетом этого разграничения административно-процессуальная ответственность может быть определена как обязанность лица, наруша-

ющего установленные в суде правила и препятствующего осуществлению административного судопроизводства, претерпеть неблагоприятные последствия в виде осуждения и право-ограничений личного или имущественного характера, налагаемых судом в текущем процессе на условиях и в порядке, предусмотренных КАС РФ. В качестве основания этой ответственности выступает административно-процессуальное правонарушение, которое может выражаться в нарушении запретов и неисполнении административно-процессуальной обязанности либо злоупотреблении административно-процессуальными правами.

Данные правонарушения могут являться основанием применения мер не только административно-процессуальной, но и традиционных, материально-правовых видов юридической ответственности. Используя подходы, имеющиеся в современной литературе, в системе административно-процессуальных правонарушений можно выделить три основных сектора, которые включают:

1) правонарушения, за которые применяются только меры процессуальной ответственности;

2) правонарушения, влекущие применение только мер материально-правовой ответственности;

3) правонарушения, влекущие возможность применения за их совершение как мер административно-процессуальной ответственности, так и материально-правовой административной ответственности. Так, наложение судебного штрафа и административного штрафа предусмотрено за непринятие мер по частному определению суда (ст. 17.4 КоАП РФ и ст. 200 КАС РФ).

Если в действиях лица, нарушающего порядок судопроизводства, присутствуют признаки состава преступления, то в отношении него за это же правонарушение не может быть применена административно-процессуальная ответственность, поскольку она представляет собой самостоятельный вид юридической ответственности. Так, судебный штраф за неуважение к суду налагается, если совершенные лицом действия не влекут за собой уголовной ответственности (ч. 2 ст. 122 КАС РФ).

Следуя этому подходу, все меры государственного принуждения, применяемые за процессуальные правонарушения в административном судопроизводстве, можно подразделить на два вида:

1) меры ответственности, применяемые внутри процесса по конкретному административному делу и предусмотренные ст. 116 КАС РФ;

2) меры ответственности, применяемые по основаниям, возникшим в судебном процессе в связи с рассмотрением конкретного админи-

стративного дела, но налагаемые вне текущего процесса, в ином самостоятельном процессуальном порядке, который инициируется по этим основаниям (например, в уголовно-процессуальном порядке, в рамках производства по делам об административных правонарушениях). В этом случае ответственность, основания для применения которой возникли в рамках судебного административного процесса, применяется за его пределами, в рамках другого процесса. Так, за заведомо неправильный перевод в ходе разбирательства административного дела переводчик несет уголовную ответственность (ч. 8 ст. 52 КАС РФ), которая будет налагаться в рамках уголовного процесса.

Таким образом, нарушение административно-процессуальных норм при отправлении административного судопроизводства может выступать основанием применения к правонарушителям мер не только административно-процессуальной, но и традиционной уголовной, гражданско-правовой, административно-на-казательной и дисциплинарной ответственности. Административно-процессуальная ответственность являет собой самостоятельный вид юридической ответственности, цель которого состоит в охране процессуального порядка при осуществлении административного правосудия и обеспечении нормального функционирования органов судебной власти при разрешении административно-правовых споров. Существование этой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности выступает одним из дополнительных признаков, свидетельствующих об отраслевой самостоятельности судебного административного права.

1 Термин «концепт» (лат. conceptum - «понятие, представление») в справочной литературе трактуется как общее понятие, общее представление. См.: Большой словарь иностранных слов. М. : ИДДК, 2007. Хотя формально термины «понятие» и «концепт» являются синонимами, в научной литературе их употребление разграничено. Достаточно распространенной является трактовка концепта как новаторской идеи, имеющей креативный смысл. Каждый концепт отсылает к некоторым проблемам, без которых он не имел бы смысла и которые могут быть выделены и поняты только по мере их разрешения.

2 См.: Зеленцов А. Б. Административная юстиция как судебное административное право : концептуальные проблемы. М. : Буки-Веди, 2014 ; Его же. Административное судебное право : концептуальные проблемы формирования // Административное право и процесс. М., 2015. № 2. С. 39-46.

3 См., например: Нехайчик В. К. Административная юстиция (административное судебное право). Общая часть : учеб. пособие. Сургут : ИЦ СурГУ, 2016 ; Майоров В. И. Генезис административного судебного

права : теоретико-методологические проблемы // Журнал административного судопроизводства. 2017. № 1 ; и др.

4 Подробнее см.: Зеленцов А. Б. КАС РФ как предпосылка смены парадигмы в теории административного права // Административное право и процесс. 2015. № 11.

5 См.: ПоповаЮ. А. Теория процессуальных (судопроизводственных) форм реализации судебной властью функций правосудия (ретроспективный анализ) // Вестник гражданского процесса. М., 2012. № 2. С. 10-36.

6 См.: СвятохинаЮ. В. Административно-процессуальное право Российской Федерации : к вопросу о формировании предметообразующих элементов и системы самостоятельной отрасли российского права // Вестник ВГУ. Серия: Лингвистика и межкультурная коммуникация. 2007. № 2 (ч. 2).

7 См.: Административное судопроизводство : учебник / под ред. В. В. Яркова. М. : Статут. 2016. С. 28-32 ; Зеленцов А. Б., Кононов П. И., Стахов А. И. Административно-процессуальное право России. М. : Юрайт. 2016. (Раздел III).

8 См.: Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Судебное административное право : учеб. для студ. вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / Рос. ун-т дружбы народов. Юрид. ин-т. М. : Статут, 2017.

9 См.: Адмшктративне процесуальне (судове) право Украши. пщручник. Одеса : Юридична лгтера-тура: 2007. За загальною редакщею акад. С. В. Ювало-ва. С. 21-23.

10 См.: Ренненкампф Н. К. Очерки юридической энциклопедии. СПб., 1880. С. 208-207.

11 См.: ВитрукН. В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс : учеб. пособие. М., 2012.

12 См., например: Quiroga Lavié, H. El Derecho Procesal Organizacional. В.А. 1998 ; Casarino Viterbo М. Manual de Derecho Procesal (Derecho Procesal Orgánico). Tomo I, Ed. Jurídica de Chile, 2007. Р. 10 ; Chaves ChavesE. Derecho Procesal organico e functional. Ed. Aremi Ediciones, 2009.

13 См.: Попова Ю. А. Теория процессуальных (судопроизводственных) форм реализации судебной властью функций правосудия.

14 См.: Старилов Ю. Н. Рецензия на кн.: Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Судебное административное право : учебник. М. : Статут, 2017 // Административное право и процесс. 2017. № 7. С. 84.

15 Подробнее обоснование этой концепции см.: Зеленцов А. Б., Кононов П. И., Стахов А. И. Административный процесс и административно-процессуальное право в России : концептуальные проблемы современного развития // Административное право и процесс. 2013. № 12.

16 См: Бахрах Д. Н. О предмете административного права // Государство и право. 2003. № 10. С. 32 ; Бель-ский К. С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. № 11. С. 20-21; Старилов Ю. Н. Административная юстиция : проблемы теории // Административное судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Воронеж, 2013. Вып. 7. С. 27-175 ; и др.

17 См.: Общее административное право : учебник : в 2 ч. / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж : Издат. дом ВГУ, 2017. Ч. 2.

18 См., например: Административное судопроизводство : учеб. для студ. высш. учеб. заведений по направлению «Юриспруденция» (специалист, бакалавр, магистр) / под ред. В. В. Яркова. М., 2016. С. 29.

19 См.: Грубцова С. П. О подотрасли судебного административного процессуального права // Рос. юрид. журнал. 2017. № 3. С. 103-111.

20 См.: Туманов Д. А. Участие в административном судопроизводстве прокурора, а также органов, организаций и граждан с целью защиты «чужих» интересов // Законы России : опыт, анализ, практика. 2016. № 5. С. 60.

21 Подробнее обоснование статуса судебного административного права как отрасли права см.: Зеленцов А. Б. Административная юстиция. Общая часть. Теория судебного административного права : учеб. пособие. М. : ЮНИТИ-ДАНА. 2015. С. 331-353. Идея о том, что комплекс норм, регулирующих административное судопроизводство, являет собой самостоятельную отрасль права, разделяется ныне многими авторами. См., например: Старицын А. В., Еремеев Д. В. Перспективы совершенствования административного судопроизводства в России // Lex russica. 2017. № 7. С. 122-123 ; Дугенец А. С., Нехайчик В. К., Манин В. А. Рецензия на кн.: Зеленцов А. Б., Ястребов О. А. Судебное административное право : учебник. М. : Статут, 2017 // Административное право и процесс. 2018. № 1. С. 78 ; и др.

22 См.: ЛипинскийД. А., МусаткинаА. А. Некоторые проблемы процессуальной ответственности // Рос. юстиция. 2016. № 12. С. 45-48.

23 См., например: Есаков Г. А. От административных правонарушений к уголовным проступкам, или О существовании уголовного права в «широком смысле» // Библиотека криминалиста. 2013. № 1 (6). С. 42.

24 См.: Агеев А. А. О месте законодательства об административных правонарушениях в российской правовой системе // Административное право и процесс. 2011. № 2.

25 См.: СоловейЮ. П. Федеральный закон «О полиции» как основной источник отечественного полицейского права // Полиция - новый институт современной государственной правоохранительной системы : материалы Всерос. науч.-практ. конф. (15-16 сентября 2011 г.) / отв. за вып. С. М. Андреев. Омск : Омская акад. МВД России, 2012. С. 23-24.

26 См.: Ветков А. А. Уголовная и административная ответственность : самостоятельные правовые явления или «смешение жанров» // Библиотека криминалиста. 2013. № 2 (7). С. 68-76.

27 См.: ГавриловБ. Я., РоговаЕ. В. Мировая юстиция и уголовный проступок : мнение ученого и практика (обоснование проблемы, современное состояние и меры по совершенствованию) // Мировой судья. 2016. № 12. С. 20-31.

28 См.: Есаков Г. А. От административных правонарушений к уголовным проступкам... С. 43.

29 См.: Головко Л. В. Производство по делам об административных правонарушениях и административная юстиция : различия в процессуальной природе // Ежегодник Центра исследования правовой политики - 2010. Алматы, 2012. С. 184-193.

30 См.: Административная ответственность : учеб.-практ. пособие / Э. Г. Липатов, А. В. Филатова, С. Е. Чаннов ; под ред. С. Е. Чаннова. М., 2010.

31 Во французском языке прилагательное «penal» происходит от глагола pénaliser [penalize] - «наказывать, ставить в неблагоприятное, невыгодное положение». Соответственно, отрасль права, называемая в России уголовным правом, в странах романо-герман-ской правовой семьи обозначается как право наказаний. Это нашло отражение в большинстве европейских языков (фр. droitpénal; исп. Derecho penal; итал. diritto penale; нем. Strafrecht; серб. или болг. наказательно право). В отечественной литературе также высказывается мнение, что сохранение в юридическом лексиконе термина «уголовный» - анахронизм, не более чем дань слепой традиции, коль скоро в наши дни по закону уже никого голов не лишают. УК - свод норм о правонарушениях (преступлениях) и наказаниях, а УПК - совокупность норм о порядке назначения наказаний. См.: Колоколов Н. А. Уголовный проступок : презюмируя частное, забываем общее и особенное. Всё новое - хорошо забытое старое // Мировой судья. 2017. № 5. С. 10-15.

32 См.: Головко Л. В. Анализ Концепции проекта Уголовного кодекса Республики Казахстан. URL: zakon. kz>.. .analiz-koncepcii-proekta-ugolovnogo.html

33 См: Штатина М. А. Особенности регулирования вопросов административной ответственности в зарубежных странах // Актуальные проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности : материалы на-уч.-практ. конф. (Москва, 30 мая 2013 г.). М.: РАП, 2014. С. 194-201.

34 См.: Panorama del derecho administrativo san-cionador en España : Los derechos y las garantías de los ciudadanos. Manuel Rebollo Puig, Manuel Izquierdo Carrasco, Lucía Alarcón Sotomayor, Antonio Bueno Armi-jo//Estudios Socio-Jurídicos. vol.7 no.1 Bogotá Jan./ June 2005.

35 URL: www.enciclopedia-juridica.biz14.com/.../ derecho-penal-administrativo/derecho-penal-ad

36 См.: Resoluciones de los Congresos de la Asociación Internacional de Derecho Penal (1926 - 2014)// Revista Internacional de Derecho Penal. 1/2 trimestre. 2015. P. 568.

37 См.: Головко Л. В. Границы уголовного права : от формального к функциональному подходу // Библиотека криминалиста. 2013. № 1. С. 84-85.

38 См.: Тарасов И. Т. Административная юстиция : больные места нашей администрации // Земство, 1882. № 52. С. 18. Его же. Очерк науки полицейского права. М., 1887. С. 115.

39 См.: ЧестновИ. Л. Институт административных правонарушений в системе права : дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1994. С. 9-11.

40 См.: Гюлумян В. Г. Административная ответственность в ретроспективе и перспективе // Lex russica. 2017. № 7. С. 151-165.

41 Пленум Верховного Суда РФ одобрил законопроект об уголовных проступках, к которым в рамках УК РФ предполагается отнести около 80 составов УК РФ. Лицо, на которое наложены эти наказания, не будет считаться судимым. URL: https://rg.ru/.../iniciativu-ob-ugolovnom-prostupke-odobrili-v-verhovnom-sude. html

42 Кожевников О. А. Юридическая ответственность в системе права : дис. ... канд. юрид. наук. Тольятти, 2003. С. 136.

43 См., например: Пудовочкин Ю. Е. Проблемы политического в преступлении и преступного в политике (методологические размышления) // Библиотека криминалиста. 2013. № 2 (7). С. 5-17.

44 Кожевников О. А. Юридическая ответственность в системе права. С. 137.

45 См.: Протасов В. Н. Вопросы теории права. М., 1997. С. 137.

46 См.: Волощук А. Н. К вопросу о разграничении уголовных правонарушений от административных проступков в Украине // Административное право и процесс. 2014. № 2. С. 62-66.

47 Вопросам правовосстановительной ответственности в последнее время посвящен ряд специальных научных исследований. См., например: Чертов А. В. Правовосстановительная ответственность и ее место в системе юридических мер защиты : дис. ... канд. юрид. наук. М. 2007 ; Евдокимов С. В. Правовосстано-вительные меры в российском праве : дис. . канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1999 ; Кузьмин А. В., Ходу-кин Д. В. Категориальный статус правовосстановитель-ных санкций : понятие, признаки, виды // Вестник ЧитГУ. 2011. № 7 (74) ; и др.

48 См.: Сунцова Е. А. Нетрадиционные виды юридической ответственности : автореф. . дис. канд. юрид. наук. М. 2005. С. 8, 15 ; Арсеньев О. В. Классификация правовых санкций // Вестник ЮУрГУ. 2006. № 13. С. 8-12.

49 См.: Трофимова Г. А. Конституционно-правовая ответственность через призму репрессивно-карательной и компенсационно-восстановительной форм ответственности // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 3.

50 См.: СоломеникН. Л. Восстановительная функция юридической ответственности : автореф. дис. . канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 12.

51 Подробнее обоснование этого подхода см.: Пора признать существование двух видов административной ответственности в современном российском праве // Актуальные проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности : материалы науч.-практ. конф. (Москва, 30 мая

2013 г.) / отв. ред. М. А. Штатина. М. : Рос. акад. правосудия, 2014. С. 22-30.

52 См.: Евдокимов С. В. Правовосстановительные меры в российском праве... С. 8.

53 Отзыв проф. Ф. В. Тарановского о сочинении барона С. А. Корфа «Административная юстиция в России». С. 6. См. также: См.: Корф С. А. Административная юстиция в России. Кн. 2-3. М., 1910. С. 182.

54 Подробнее см.: Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор : вопросы теории. М. : РУДН, 2005. С. 212-220.

55 См.: ОпалевР. О. О ключевых европейских стандартах (принципах) в сфере административного судопроизводства // Журнал административного судопроизводства. 2017. № 2.

56 См.: Соловьёв А. А., Опалев Р. О. Административная юстиция в зарубежных государствах : особенности функционирования отдельных институтов административного судопроизводства / Моск. гос. юрид. ун-т им. О. Е. Кутафина (МГЮА). М., 2017. 262 с.

57 Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 22 декабря 2005 г. № 99 «Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» // Экономика и жизнь. 2006. № 8.

58 См.: Малиновская В. М. Налоговые правонарушения и налоговая ответственность // Законы России : опыт, анализ, практика. 2015. № 8.

59 Самощенко И. С., Фарукшин М. Х. Ответственность по советскому законодательству. М., 1971. С. 44.

60 См.: Макарейко Н. В. Процессуальная ответственность как правовое явление // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. № 3. С. 241.

61 См.: Кислухин В. А. Виды юридической ответственности : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.

62 См.: Чуклова Е. В. Процессуальная ответственность как средство защиты административного процесса // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2016. № 3 (37). С. 59.

63 См.: Соловых С. Ж. Процессуально-правовой механизм обеспечения прав сторон в арбитражном суде первой инстанции : дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2016. С. 14.

Российский университет дружбы народов Зеленцов А. Б., доктор юридических наук, профессор кафедры административного и финансового права, заслуженный юрист Российской Федерации e-mail: law@rudn.university

Russian Peoples Friendship University Zelentsov A. B., Doctor of Legal Sciences, Professor of the Administrative and Financial Law Department, Honored Lawyer of the Russian Federation e-mail: law@rudn.university