CC BY
307
Петр Павлович СЕРКОВ,
доктор юридических наук, профессор Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
К ВОПРОСУ О СОВРЕМЕННОМ ПОНИМАНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА1
В статье раскрывается понятие административного судопроизводства в Российской Федерации, его соотношение с процедурой рассмотрения дел, возникающих из административных правонарушений, а также с гражданским судопроизводством. Исследуются материальные и процессуальные аспекты административного судопроизводства. Административная ответственность рассматривается в качестве одного из видов юридической ответственности. Обосновывается необходимость существования административного судопроизводства наряду с гражданским, уголовным и конституционным судопроизводством.
Ключевые слова: административное судопроизводство; дела, возникающие из административных правонарушений; административная ответственность; защита прав и свобод человека.
P. P. SERKOV,
Doctor of law, Professor
TO A QUESTION ABOUT MODERN CONCEPTION OF ADMINISTRATIVE LEGAL PROCEEDINGS
In the article they disclosure the definition of administrative justice in the Russian Federation. Its interaction with the procedure of viewing cases arising from administrative violations and civil justice. They dwell upon material and procedure aspects of administrative justice. Administrative responsibility is being viewed as a kind of legal responsibility. The author produces arguments in favor of the necessary existence of administrative justice among with civil, criminal and constitutional justice.
Keywords: administrative justice, cases arising from administrative violations, administrative responsibility, the protection of human rights and freedoms.
В современной юридической литературе присутствует неоднозначное понимание административного судопроизводства, его соотношения с гражданским судопроизводством и с производством по делам об административных правонарушениях.
Поскольку наблюдается большая вариантность суждений в отношении производства по делам об административных правонарушениях, их целесообразно рассмотреть в первую очередь.
Один подход сводится к отождествлению административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях. Причем у сторонников этой точки зрения также отсутствует единство. Например, по выводам М. В. Баглая, административное судопроизводство — это комплекс установленных
© П. П. Серков, 2014 1 Опубликовано автором в журнале «Административное право и процесс». 2013. № 9. С. 9-21.
процессуальных правил, закрепленных в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях2.
Как полагает А. Б. Зеленцов, «предметом административного судопроизводства выступает, с одной стороны, административное правонарушение, а с другой — административные споры»3. В свою очередь, М. С. Студеникина исходит из того, что «под термином «административное судопроизводство» следует понимать два вида деятельности суда: 1) осуществление судом контрольных полномочий в отношении законности актов исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц; 2) участие суда в рассмотрении дел об административных правонарушениях»4.
Обращает на себя внимание, что точки зрения А. Б. Зеленцова и М. С. Студе-никиной, не совпадая с предложениями М. В. Баглая, разделились между собой «по месту» расположения регулирования контрольных полномочий и полномочий на рассмотрение дел об административных правонарушениях «внутри» административного судопроизводства. Кроме того, использование М. С. Студеникиной понятия «участие» для характеристики деятельности суда при рассмотрении дел об административных правонарушениях фактически отстраняет его от непосредственной оценки материалов дела, что не соответствует действительности.
Будет уместно привести еще одно суждение о том, что под административным судопроизводством следует понимать «осуществление судебной власти путем рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях и споров с публичной администрацией в рамках административно-юрисдикционного и админи-стративно-юстиционного процессов»5. Выделение А. А. Петрухиным «юрисдикцион-ного» и «юстиционного» процессов предопределяет наличие существенных различий между ними. Одно из них усматривается в гипотетическом предположении о том, что в «юстиционном» процессе юрисдикция не используется. Как следствие, остается неизвестным, в чем же тогда заключается роль «судебной власти» в данном процессе6.
Тенденция к объединению административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях наблюдается у ряда других авторов7.
Согласно другому подходу административное судопроизводство и производство по делам об административных правонарушениях не рассматриваются в качестве единого правового института. Например О. В. Панкова считает, что «дела об административных правонарушениях, равно как и дела о пересмотре судебных поста-
Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 619.
Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. № 1. С. 69.
Студеникина М. С. Процессуальные формы осуществления правосудия по административным делам // Судебная реформа в России. М., 2001. С. 177. Ш
Петрухин А. А. Судебно-административная юрисдикция : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 10. ^
Авторское понимание юрисдикции и юрисдикционного процесса см.: Серков П. П. Админи- ^
стративная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подхо- ¡х
ды : монография. М. : Норма; ИНФРА-М, 2012. С. 274-295. ^
Например: Андреева Т. К. Административная юстиция в России: проблемы теории и прак- ^
тики // Российский судья. 2012. № 12. С. 9 ; Захарова (Рогачева) О. С. Понятие администра- ^
тивного судопроизводства по делам об административных правонарушениях // Российский ^
судья. 2008. № 7 ; Куратов А. А. Активизация института состязательности в административ- К
ном судопроизводстве России // Российский судья. 2011. № 6 ; Васильева Е. С., НехайчикВ. К. д
Концепция административного судопроизводства в механизме административно-правового 5
воздействия // Административное и муниципальное право. 2011. № 10. НАУКИ
2
3
4
5
6
7
новлений по этой категории дел, все же не следует относить к предмету административного судопроизводства, имея в виду, что они представляют собой особый механизм осуществления правосудия, имеют особую административно-процессуальную форму, регулируемую КоАП РФ, которая с административным судопроизводством не совпадает»8.
Группа авторов исходит из того, что «административное судопроизводство — это форма судебного (принудительного) восстановления субъективных публичных прав граждан и организаций, гарантия судебной защиты прав и свобод человека и гражданина». Они же полагают, что «включение в административное судопроизводство по делам об административных правонарушениях является необоснованным»9.
Н. Ю. Хаманева, характеризуя административную юстицию без использования понятия «административное судопроизводство», отмечает, что «административная юстиция представляет собой особый судебный порядок оспаривания актов публичной администрации, связанный с защитой субъективных публичных прав и обеспечением законности в сфере государственного управления. Данный вид юстиции следует рассматривать как юридическую (судебную) форму разрешения конфликтов, возникающих в связи с правовой оценкой законности актов и действий того или иного органа публичной власти. Ее основные задачи — утверждение верховенства права над административным произволом, защита прав и законных интересов граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и обеспечение законности в сфере публичного управления. Таким образом, административную юстицию можно охарактеризовать как административную форму правосудия, специальную ветвь правосудия, обеспечивающую судебный контроль за публичной властью в ходе разрешения споров публично-правового характера по особым процессуальным правилам. Именно административная юстиция будет способствовать переводу юридического неравенства сторон, существующего в материально-правовых отношениях, в процессуальное равенство, которое имеет место в административном судопроизводстве»10.
Целесообразно привести доводы Ю. Н. Старилова о том, что, «думается, законодатель целенаправленно (сознательно) сформулировал ч. 2 ст. 118 Конституции РФ таким образом, что под административным судопроизводством нужно понимать рассмотрение судом дел, возникающих из административно-правовых и иных публично-правовых отношений»11. Рассуждения данного автора привлекают внимание сравнением правовых норм КоАП РФ, ГПК РФ, АПК РФ, которое позволило сделать приведенный вывод.
Важно отметить, что Л. А. Николаева и А. К. Соловьева, а также Ю. Н. Стари-лов, как это следует из указанных сочинений, отводят административному судопроизводству роль процессуальной формы административной юстиции, признавая ее материальным аспектом. Аналогичных взглядов придерживается М. Я. Масленников.
Панкова О. В. К вопросу о роли судебной реформы в механизме административно-правового регулирования // Проблемы административного и административно-процессуального права : сб. науч. тр. М., 2005. С. 346.
Николаева Л. А., Соловьева А. К. Административная юстиция и административное судопроизводство. СПб. : Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004. С. 36, 97.
Хаманева Н. Ю. Административная юстиция и административно-правовые отношения: теоретические проблемы // Труды ИНП РАН. 2009. № 1. С. 41-50.
Старилов Ю. Н. Административные суды в России. Новые аргументы «за» и «против». М. : Норма, 2004. С. 61.
10
Он к тому же выступает сторонником институционального объединения административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях12.
Целесообразность деления специализированной деятельности органов судебной власти на процессуальное административное судопроизводство и материальную административную юстицию не находит своего подтверждения. Понятие «юстиция» (от лат. ^Б^^а — справедливость) означает в том числе деятельность по осуществлению правосудия13. Вряд ли в данном случае материальная сторона может превалировать над процессуальной. Нельзя не учитывать, что в судах общей юрисдикции оспариваются не только иные нормативные правовые акты, но и законы субъектов Российской Федерации. В этом случае правовое положение органов законодательной власти субъектов Российской Федерации в своей основе аналогично тому, которое существует в конституционном судопроизводстве. Как известно, данная форма судопроизводства не разделяется на материальный и процессуальный аспекты.
Объяснением этому, вероятно, служит то обстоятельство, что систематизация правового регулирования материального аспекта конституционного судопроизводства в системе сдержек и противовесов, лежащей в основе организации государственной власти в Российской Федерации14, в принципе невозможна. По крайней мере в юридической литературе таких предложений не встретилось. Поскольку ресурсы административного судопроизводства также нацелены на систему сдержек и противовесов, оно, соответственно, тоже не может обладать своим материальным аспектом. Например зарубежная правовая доктрина данного дуализма не признает15. Материально-правовая кодификация гражданского и уголовного судопроизводства не является показательной, т.к. они не имеют своим главным назначением реализацию контрольных полномочий органов судебной власти.
Утверждение о том, что производство по делам об административных правонарушениях представляет собой часть административного судопроизводства, влечет необходимость детального обоснования с использованием правовых критериев. В то же время у сторонников данной точки зрения не встретилось аргументации о существовании признаков, подтверждающих сходство рассматриваемых правовых институтов. Судя по всему, научного сравнения правовых свойств этих институтов не проводилось. Тогда как актуальность данного анализа очевидна.
Будет уместно напомнить, в частности, доводы В.А. Туманова, приведенные еще в 1998 г., о том, что «получилось так, что в течение нескольких лет административное судопроизводство понимали по преимуществу как знаменитые дела о "15 сутках" и административных штрафах, т.е. то, что называется протокольным производством. Когда мы вступали в Совет Европы, было обращено внимание на то, что такое
Масленников М. Я. Административный процесс: теория и практика. М., 2008. Ш
Энциклопедический словарь экономики и права. 2005 11Р1_: http://dic.academic.ru/dic.nsf/dic_
есопотю_1а\и/18510/%00%АЕ%00%А1%Р0%А2%00%98%00%А6%00%98%00%АР. □
"О
Конституция Российской Федерации. Ст. 10. д
Например: Кодекс административной юстиции и Кодекс финансовых судебных учреждений // И
Маклаков В. В. Административная юстиция во Франции : перевод / РАН; ИНИОН; Центр со- ^
циал. науч.-информ. исслед. Отд. правоведения. М., 2006. С. 21-121 ; Закон об администра- ^
тивно-судебном процессе // Административно-процессуальное право Германии: Закон об Ш
административном производстве; Закон об административно-судебном процессе; Законода- К
тельство об исполнении административных решений : пер. с нем. М. : Волтерс Клувер, 2007. □
(Германия и европейские законы) ; Административное судопроизводство : материалы Между- 5
народной конференции 7-8 июня 2012, г. Москва. НАУКИ
12
13
14
15
понимание административного судопроизводства не соответствует пониманию, сложившемуся в других странах, что надо различать защиту граждан в сфере административных отношений от осуждения мелких правонарушителей и взыскания штрафов в судебном порядке»16.
Предложения о том, что производство по делам об административных правонарушениях представляет собой часть административного судопроизводства, предстают своего рода аксиомой, не требующей доказывания. В связи с этим осталось неясным, почему же административное судопроизводство следует признавать родовым понятием по отношению к производству по делам об административных правонарушениях. Можно предположить, что включение производства по делам об административных правонарушениях в состав административного судопроизводства основано лишь на том, что понятие «административное» присутствует в каждом из них.
Следует отметить, что действующее законодательство хотя и весьма своеобразно, но отражает оба приведенных варианта, в очередной раз подтверждая тесную взаимосвязь научных идей и результатов законотворчества. В данном случае научная неопределенность получила адекватное воплощение в правовом регулировании. Так, правовые нормы КоАП РФ, непосредственно регулирующие процедуру производства по делам об административных правонарушениях, не говорят о том, что данное производство является административным судопроизводством.
Вместе с тем представления о том, что производство по делам об административных правонарушениях является частью административного судопроизводства, использованы в АПК РФ. Его правовые нормы устанавливают, что арбитражные суды в порядке административного судопроизводства рассматривают дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, включая дела об оспаривании нормативных правовых актов и дела об административных правонарушениях. В свою очередь, ГПК РФ осуществляет правовое регулирование производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. При этом о производстве по делам об административных правонарушениях ничего не говорится. Анализ правовых норм производства, возникающего из публичных правоотношений, позволяет высказать обоснованное предположение, что фактически речь идет о регулировании административного судопроизводства17. Неосновательность противоположных точек зрения, высказанных в юридической литературе, будет рассмотрена ниже18.
Отмеченная непоследовательность научных воззрений и законодательного регулирования приводит к тому, что разрешение спора, основанного на регулятивных
16 Совершенствование правосудия в России : интервью главного редактора журнала с В. А. Тумановым // Государство и право. 1998. № 12. С. 16.
17 См.: Серков П. П. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики // Российский судья. 2012. № 12. С. 5-9; Серков П. П., Михалева Н. В. К вопросу о разграничении юрисдикционных полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов по рассмотрению административных дел и дел об административных правонарушениях // Российское правосудие. 2013. № 1. С. 4-24.
Например: Ильин А. В. К вопросу о возможности существования административного судопроизводства как отдельной процессуальной формы // Закон. 2013. № 4. С. 119-127. Данный автор к тому же неточно отразил содержание моей работы: Серков П. П. Производство по делам об административных правонарушениях как вид административного производства : монография. М. : РАП, 2010. Из его ссылки на с. 121 следует, что я придерживаюсь «объединительной» версии соотношения административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях. Тогда как мною приводились несовпадающие точки зрения других авторов относительно понимания административного процесса. Проблемы административного судопроизводства при этом не обсуждались.
правовых нормах, и правовая оценка административного правонарушения с помощью специальных правовых норм об административной ответственности признаются конфликтами одной правовой природы. Вряд ли можно оспорить, что именно правовая природа общественных отношений в первую очередь определяет конкретику регулирования каждого правового института. Однако данная основополагающая институциональная характеристика как раз и не получила своего обсуждения применительно к соотношению административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях. Кроме того, если согласиться с тем, что правовое регулирование контрольных полномочий представляет собой лишь часть административного судопроизводства, то должны называться правовые критерии, подтверждающие это. Об этом сторонники объединительной версии ничего не говорят.
В настоящее время в Государственной Думе обсуждается проект Кодекса административного судопроизводства, внесенного Президентом Российской Федерации. Он, в частности, не предусматривает правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях. В связи с этим актуальность доктринального обоснования объединения или разграничения названных правовых институтов лишь возрастает, приобретая существенную прикладную значимость. В этих целях представляется целесообразным отказаться от общих теоретических рассуждений и провести детальное сравнение правовых характеристик каждого института. В таком случае выводы неизбежно жестко будут основываться на содержательных контекстах, а не на формальных соображениях. Соответственно, убедительность или неосновательность отождествления административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях будет в максимальной степени доказательна. Кроме всего прочего, использование правовых характеристик каждого правового института не позволит возобладать авторскому усмотрению и односторонности.
Очевидно, что правовая природа любого правового института предопределяется факторами общественной жизни. Соответственно, формирование административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях обязательно подчинено воздействию социально-политической ситуации в общественной и государственной жизни. В связи с этим следует разобраться, совпадают ли причины, вызвавшие зарождение названных институтов. Несмотря на то что речь идет о судопроизводственном юридическом процессе, во главу угла необходимо поставить материально-правовые аспекты.
Приоритет материально-правового контекста объясняется тем, что процессуальное правовое регулирование требуется не само по себе. Специализированная и внутренне корреспондирующая совокупность (именно совокупность) процессуальных норм призвана опосредовать реализацию соответствующих материально-правовых норм19. Как представляется, протекание микропроцессов функционирующего «содружества» материальных и процессуальных правовых норм происходит в том числе ^ через взаимообусловленность содержательного наполнения элементов механизма К процессуальных правоотношений и элементов материального правоотношения20. д Представляется, что содержательная взаимосвязь наполнения элементов процессу- и
5
__и
Е
К сожалению, общепризнанное взаимодействие материальных норм и норм юридического процесса не получило своего научного развития. Конкретика данного взаимодействия оста- 5
ется неизученной. Авторский вариант см.: Серков П. П. Административная ответственность Ш
в российском праве. С. 289-294 ; Он же. Об административно-правовых признаках экономи- п
ческого спора // Административное право и процесс. 2013. № 2. С. 8-12. К
Подробнее о механизме правоотношения: Серков П. П. Административная ответственность 5
в российском праве. С. 20-44. НАУКИ
2/2014
>
19
20
альных правоотношений и опосредуемого материального правоотношения предстает одной из закономерностей правового регулирования общественных отношений.
Процессуальные правоотношения названы во множественном числе, потому что назначение каждого юридического процесса, состоящего из соответствующей взаимообусловленной совокупности процессуальных правовых норм, заключается в обслуживании одного материального правоотношения, основанного на регулятивных нормах, и двух материальных правоотношений, основанных на нормах о юридической ответственности. Причем здесь не имеются в виду исполнительские правоотношения.
Исходя из изложенного и имея в виду, что производство по делам об административных правонарушениях призвано обеспечить реализацию материально-правового аспекта административной ответственности как вида юридической ответственности, следует сначала уяснить функциональное назначение института юридической ответственности.
Не вдаваясь в подробности правового регулирования административной ответственности (это будет сделано несколько позже), здесь важно понять практический смысл ее введения. Общество и государство не могут позволить, например, значительные затраты материальных, интеллектуальных ресурсов для проведения многочисленных организационных мероприятий при введении и реализации этого вида юридической ответственности, не преследуя при этом каких-то целей. В свою очередь, целеустремленность общества и государства позволяет предположить, что введением юридической ответственности решаются масштабные задачи и на это существуют серьезные побудительные мотивы.
Если к разрешению данной проблемы подойти через призму всего правового регулирования в Российской Федерации, то анализ показывает, что методология регулирования каждого вида юридической ответственности, и административной ответственности в частности, значительным образом выделяется из общего правового регулирования как по своей сути (материальный аспект), так и по своей форме (процессуальный аспект). Объяснением этому может служить только одно обстоятельство. В юридической ответственности преследуются иные цели по сравнению с теми, которые достигаются общим правовым регулированием (название условное).
Основополагающее различие заключается в том, что общее правовое регулирование устанавливает параметры всего национального правопорядка. Нарушение правовых предписаний вызывает у общества и государства естественные чувства неприятия и вынуждает принимать ответные правовые меры по созданию обстановки нетерпимости к противоправности действий (бездействия).
Здесь обычные регулятивные нормы уже бессильны, т.к. речь идет о нарушении этих самых норм. Поэтому потребовалось нечто иное, способное оказать специфическое воздействие в первую очередь на правонарушителя, а к тому же предупредительно влиять на неопределенное число лиц с тем, чтобы они воздержались от неправомерного поведения. В качестве такого способа реагирования и выступает юридическая ответственность, обязательно учитывающая характер и степень опасности противоправных действий (бездействия). Законодательная дифференциация противоправности действий (бездействия) неизбежно ранжирует итоговые меры, а в конечном итоге формирует отдельные виды юридической ответственности, включая процессуальное регулирование.
Тем самым правовое регулирование юридической ответственности решает принципиально иную задачу, повышая эффективность общего правового регулирования через его охрану и защиту. Потому возможные или реальные случаи совершения противоправных действий (бездействия) технологически соподчиняют регулирование юридической ответственности общему правовому регулированию.
Одним из подтверждений зависимости юридической ответственности от регулятивных норм служит правовое регулирование, осуществляемое Гражданским кодексом Российской Федерации. Оно определяет, в частности, не только правовое положение участников гражданского оборота, но и меры ответственности. Анализ гражданско-правовых регулятивных норм и норм о гражданско-правовой ответственности убедительно показывает, что при неподтверждении противоправных действий (бездействия) по причинению ущерба данный вид ответственности не наступает. При этом гражданско-правовая ответственность опосредуется гражданским судопроизводством, включающим в себя судопроизводство в арбитражных судах.
Меры юридической ответственности всегда реализуются на законодательном решении путем принудительного вмешательства в личную жизнь физического лица или деятельность юридического лица. Несогласие лиц с таким вмешательством не является юридически значимым обстоятельством, что гарантирует неотвратимость наказательных мер. Еще одним характерным признаком юридической ответственности является то, что предполагаемый правонарушитель обязан претерпеть это вмешательство, которое можно разделить на две формы. Первая из них состоит из процессуального вмешательства. Оно не является желательным для лица, в отношении которого ведется производство по правилам какого-либо вида юридической ответственности. Тем не менее оно необходимо, т.к. без такого вмешательства невозможно в том числе «оправдание» предполагаемого правонарушителя по каким-либо основаниям. Вторая форма вмешательства заключает в себе материальный аспект, несущий итоговые неблагоприятные последствия для лица, привлеченного к конкретному виду юридической ответственности.
Ну и наконец, комплексность материального и процессуального регулирования свидетельствует о том, что, вводя юридическую ответственность, общество и государство не оставили факты неправомерного поведения без соответствующей реакции. Наглядность изложенных истоков и целей «происхождения» юридической ответственности позволяет сделать достаточно достоверные выводы о сущности данного правового явления.
Юридическая ответственность предстает в качестве правовой реакции общества и государства, несущей надежду на возможность противостоять противоправному поведению, препятствующему развитию уже возникших правоотношений или возникновению новых на основании действующих регулятивных правовых норм. Данная правовая реакция, полноценно объединяя в себе побудительные мотивы и целепо-лагание общества и государства, оформляется институционально в вид юридической ответственности материально-правовыми и процессуальными законодательными актами.
В таком ракурсе административная ответственность выступает специфической реакцией общества и государства на проявление соответствующей противоправно- ^
сти действий (бездействия). Как следствие, она обладает особенностями процес- К
суального правового регулирования в формате производства по делам об админи- д
стративных правонарушениях21. "О
Причины формирования административного судопроизводства принципиаль- X
но отличаются от приведенной выше ситуации. Организационное разделение госу- И
дарственной власти, предусмотренное Конституцией Российской Федерации 1993 г., Е
объективно усилило тенденцию возрастания и усложнения как материального, так £
и процессуального законодательства, включая правовые нормы, принимаемые за- п
конодательными органами субъектов Российской Федерации. Еще активней проис- д
5
21 Подробнее см.: Серков П. П. Административная ответственность в российском праве. С. 295-359. НАУКИ
2/2014
>
ходило нарастание объема иных нормативных правовых актов. Вместе с тем бурное нормотворчество не могло снижать уровень конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина, исходя из требований, в частности, ст. 18 Конституции Российской Федерации.
Каждый субъект правового регулирования, выстраивая модели поведения, должен оценивать действующие правовые нормы. В этом случае у членов общества должна быть уверенность в том, что законодательные правовые нормы субъектов Российской Федерации, а также все иные нормативные правовые акты соответствуют вышестоящим по иерархии нормативным правовым актам. Соответственно, возникающие сомнения в правомерности мер, принимаемых органами государственной власти, местного самоуправления и их должностными лицами, имеют право на проверку.
Обсуждение качества правовых норм привлекательно и для публичных интересов, в том числе для исключения коллизий. В конечном итоге результаты проверки способны повысить правовую культуру и дисциплину граждан и органов государственной власти. На осуществление контрольных мероприятий подобного рода и призваны органы судебной власти как необходимый элемент системы сдержек и противовесов. Отличительная материально-правовая природа деятельности органов судебной власти, как следствие, предопределяет потребность в специальном юридическом процессе, а также название — административное судопроизводство. Таким образом, административное судопроизводство процессуально оформляет деятельность органов судебной власти в сфере управления делами государственной жизни, включая сегмент местного самоуправления. Оно не предназначено для оценки противоправности действий (бездействия), составляющей основополагающий элемент административной ответственности.
Из приведенных доводов наглядно усматривается различие причин, вызвавших формирование административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях. Научная трактовка содержания этих институтов, игнорирующая причинно-следственное воздействие общественных событий, изначально акцентирует наше внимание на второстепенных обстоятельствах. С этим нельзя согласиться, потому что правовая природа любого правового института не только характеризует истоки его появления. Она наполняет индивидуализированными правовыми характеристиками все элементы институционального правового регулирования.
Согласно ст. 18 Конституции РФ каждая предусмотренная ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судопроизводственная форма призвана решать одну общую задачу по обеспечению правосудием прав и свобод человека и гражданина в качестве непосредственно действующих, неся свою часть правозащитной нагрузки. Целеполагание каждой из четырех форм судопроизводства определяется через юрисдикционные полномочия как основополагающий признак судебной власти. Будучи наделенными такими полномочиями, органы судебной власти разрешают дела о правовых спорах и правонарушениях, определяя права, возлагая обязанности или применяя меры юридической ответственности, в частности административной.
Названные формы судопроизводства необходимо рассматривать в неразрывном функциональном единстве, поскольку право на судебную защиту должно обеспечиваться не только предоставлением возможности обращения в суд, но и его компетентностью, отвечающей современным общественным запросам. Один из способов разрешения этой проблемы и заключается в специализации функционального и организационного регулирования деятельности органов судебной власти по предметному признаку.
Важно иметь в виду, что развитая процессуальная форма любого судопроизводства повышает уровень справедливости правосудия. Приспособление процессуальных норм становится необходимым, потому что для опосредования специфических материально-правовых отношений используемая ранее методика судопроизводства по тем или иным причинам не срабатывает должным образом.
Юрисдикционные полномочия распределяются между Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции, арбитражными судами, Дисциплинарным судебным присутствием, а также судами субъектов Российской Федерации.
Так, суды общей юрисдикции, рассматривая уголовные и гражданские дела, а арбитражные суды — гражданские дела, осуществляют соответственно уголовное и гражданское судопроизводство. В свою очередь, Конституционный Суд РФ осуществляет конституционное судопроизводство. Данная форма судопроизводства для темы административного судопроизводства представляет особый интерес. Ее характерной особенностью является то, что Конституционный Суд РФ, реализуя свои контрольные полномочия, обеспечивает верховенство конституционных положений на всей территории Российской Федерации.
Контрольные полномочия органов судебной власти, правда, иного плана, присутствуют и в уголовном судопроизводстве, как это следует из ст. 125 УПК РФ, а также в производстве по делам об административных правонарушениях согласно ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ. Вместе с тем приведенная локальность правового регулирования и узкая направленность контрольных полномочий не могут служить свидетельством «родства» производства по делам об административных правонарушениях и административного судопроизводства. Иначе гипотетически напрашивается схожесть административного судопроизводства и уголовного судопроизводства, предусматривающего контрольные полномочия судов общей юрисдикции в значительно большем объеме.
Тождество уголовного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях наблюдается по многим концептуальным параметрам (обвинение в совершении правонарушения со стороны государства, презумпция невиновности и т.д.). Будучи направленным на решение задач, присущих уголовному судопроизводству (ст. 6 УПК РФ) и производству по делам об административных правонарушениях (ст. 1.2 КоАП РФ), контроль органов судебной власти является непосредственной частью уголовного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях и не предопределяет выделения самостоятельной процессуальной регламентации. Поэтому рационально, что правовые нормы о судебном контроле включены в УПК РФ и КоАП РФ.
В свою очередь, гражданское судопроизводство предназначено для разрешения споров, основанных на правовых нормах частного права, в том числе между участниками гражданского оборота. Опосредуя правосудие по таким делам, оно из- ^
начально не предназначено для того, чтобы придать ему контрольные качества, по- К
скольку при этом не обсуждаются действия (бездействие) органов государственной д
власти в системе сдержек и противовесов. "О
Право суда при рассмотрении гражданских дел на осуществление косвенного X
контроля, основанного на положении ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, ничего не меняет И
в оценке гражданского судопроизводства, т.к. при этом затрагиваются лишь аспекты Е
приемлемости нормативного правового акта в конкретной ситуации. Поэтому, по су- £
ществу, о сопутствующем контроле нельзя говорить как о самостоятельно регулируе- п
мой судопроизводственной форме. д
Как отмечалось, в процессе конституционного судопроизводства Конституцион- 5
ный Суд РФ реализует свои контрольные полномочия на соответствие Конституции науки
Российской Федерации всего правового регулирования. Обеспечивая ее верховенство и прямое действие на всей территории Российской Федерации, Конституционный Суд РФ тем самым определяет высший уровень законности и правопорядка.
Однако деятельность Конституционного Суда РФ, как это следует, в частности, из ст. 125 Конституции РФ, не затрагивает проверки содержания законов, принятых органами законодательной власти субъектов Российской Федерации (за исключением конституций и уставов), а также иных нормативных актов на соответствие федеральному законодательству.
Таким образом, объективная ограниченность каждой из трех рассмотренных форм судопроизводства приводит к тому, что значительный сегмент правового регулирования и административного правоприменения остается за пределами судебного контроля. Чтобы не допустить ограничения судебной защиты, Конституцией РФ в ч. 2 ст. 118 и предусмотрено административное судопроизводство.
По своим целям и задачам оно значительным образом совпадает с конституционным судопроизводством. Различия этих юрисдикций для данной темы не являются принципиальными. Сходство правовой природы заключается в главном. Органы судебной власти уполномочены осуществлять проверку, в частности, содержания нормативных правовых актов по всей вертикали, начиная с актов органов местного самоуправления и их должностных лиц и заканчивая федеральным законодателем.
Нельзя не учитывать, что административное судопроизводство, как и конституционное судопроизводство, нацелено на осуществление не только последующего контроля, но и предварительного тоже22. Тогда как производство по делам об административных правонарушениях всегда занимается оценкой событий прошлого, в том числе при реализации контрольных полномочий.
Объясняется это тем, что производство по делам об административных правонарушениях изначально предназначено для исследования фактов правонарушений, их квалификации по законодательно предусмотренным правовым признакам, назначению и исполнению наказания или прекращению производства по основаниям, предусмотренным ст. 24.5 КоАП РФ. Административное судопроизводство включено в систему сдержек и противовесов в качестве необходимого компонента эффективности разделения государственной власти. Государственное управление по определению обязано охватывать как прошедшие, так и прогнозируемые общественные процессы. При этом органы государственной власти должны учитывать требования ч. 3 ст. 55 и ч. 3 ст. 56 Конституции РФ.
Многофункциональность правового регулирования государственного управления и задает приоритетность предварительной проверки некоторых решений и действий, предлагаемых органами государственной власти, на их соответствие правовым положениям вышестоящих по иерархии нормативных правовых актов. Таким образом, выявленное несовпадение временных устремлений со стороны общества и государства выступает еще одной устойчивой характеристикой специфики административного судопроизводства.
22 Глава 28 «Производство по административным делам о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, о принудительном психиатрическом освидетельствовании» проекта Кодекса РФ об административном судопроизводстве и гл. X «Рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации» Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Неподтверждение тождественности целей, преследуемых обществом и государством, при введении рассматриваемых правовых институтов позволяет предположить и отсутствие существенных совпадений непосредственно в правовом регулировании каждого из них. Сравнение содержания данного правового регулирования представляется необходимым, потому что именно информация о конкретике правовых институтов в контексте целеполагания общества и государства способна сложить выверенные представления о них.
Опосредуя разрешение материально-правовых конфликтов в такой сложнейшей сфере общественных связей, как государственное управление, административное судопроизводство несет в себе системный отпечаток этих отношений. «Наследственность» выражается в неизбежно сложной структуре данной формы судопроизводства. Так, некоторые производства, включенные в состав административного судопроизводства, не имеют своего материального правового регулирования в классическом его понимании. Это означает, что правовые признаки и критерии, определяющие параметры материальной стороны административного судопроизводства, не предусмотрены правовыми нормами, как, например, в ГК РФ или УК РФ. Они всегда выявляются из сопоставления контролируемого материально-правового результата деятельности органов государственной власти и содержания правовых норм, используемых в качестве критерия проверки.
Так, применительно к оспариванию нормативного правового акта или его части для сравнения требуется как минимум две правовых нормы, одна из которых обязательно должна быть вышестоящей по иерархии. Органами судебной власти производится выявление индивидуализированных для данного спора правовых признаков и критериев этих актов и проверка их совместимости. Отсутствие согласованности между признаками, предусмотренными в сравниваемых правовых нормах, влечет признание оспариваемого нормативного правового акта или его части недействительным или недействующим.
Таким образом, своеобразный материальный аспект части административного судопроизводства слагается из совокупности судебных выводов об удовлетворении заявлений или отказе в этом. Его эксклюзивность заключается в отсутствии законодательного волеизъявления и в изменении объема и содержания с каждым вынесенным судебным актом. Тем самым судебная практика административного судопроизводства, так же как и конституционного судопроизводства, влияет на правотворчество публичных органов и их должностных лиц. Вместе с тем она не поддается устойчивому материально-правовому оформлению и систематизации, как это происходит с правовыми нормами о юридической ответственности. Потому законодатель, а тем более суды не способны сформировать материальный аспект в общепринятом его понимании.
Другая же часть административного судопроизводства, напротив, обслуживает ^
законодательно сформулированное материально-правовое регулирование23. К
Производство по делам об административных правонарушениях, в отличие от д
административного производства, полномасштабно обладает индивидуальным ма- о
териально-правовым регулированием. Оно законодательно закреплено в правовых X
нормах КоАП РФ, в разд. I «Общие положения» и II «Особенная часть», а также в И
законах субъектов Российской Федерации об административной ответственности. Е
£ гп
23 В частности: Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избиратель- К
ных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. д
№ 24. Ст. 2253 ; Федеральный закон от 06.04.2011 № 64-ФЗ «Об административном надзоре 5
за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // СЗ РФ. 2011. № 5. Ст. 2037. НАУКИ
Здесь уместно сделать одно отступление. Законы субъектов Российской Федерации могут оспариваться на предмет их соответствия федеральному правовому регулированию24. Рассмотрение таких заявлений производится по правилам фактически административного судопроизводства, в настоящее время регулируемого правовыми нормами ГПК РФ.
Если согласиться с тем, что производство по делам об административных правонарушениях есть административное судопроизводство, то возникает парадоксальная ситуация. Процессуальная форма для применения материальных норм об административной ответственности одновременно будет служить для проверки содержания этих же норм на предмет соответствия правовым нормам федерального законодательства. Обоснование правомерности такого варианта в юридической литературе не встретилось.
Особенности материально-правового регулирования административной ответственности заключаются в наборе правового инструментария, присущего уголовной ответственности. Не случайно во многом совпадают задачи, стоящие перед законодательными актами о названных видах юридической ответственности. С формальной стороны это выражается в том, что правовые нормы о противоправных действиях (бездействии) по вопросам, имеющим федеральное значение, содержатся в Особенной части КоАП РФ, разделенной на главы в зависимости от объекта посягательства, так же как и в Особенной части УК РФ.
Еще более красноречиво тождество материально-правового регулирования уголовной и административной ответственности прослеживается на примере следующих концептуальных параметров.
Во-первых, материально-правовое регулирование названных видов юридической ответственности основывается на аналогичной структуре правовых норм, предусматривающих преследуемое поведение. В обоих случаях гипотезы и диспозиции содержат словесное описание противоправности действий (бездействия), наделенной соответствующими правовыми признаками. Неотъемлемым содержанием названного словесного описания предстает одна и та же конструкция состава административного правонарушения и преступления25. Насущная потребность в названной правовой конструкции объясняется необходимостью осуществления правовой квалификации противоправных действий (бездействия).
Еще одним обязательным элементом материальных норм Особенной части КоАП РФ и УК РФ являются санкции, устанавливающие вид и размер наказаний. Собственно за счет такой прикрепленности вида и размера наказания к составу соответствующего правонарушения производится законодательная индивидуализация
24 Например: определение Верховного Суда РФ от 24.03.2010 № 86-Г10-8 «Об отмене решения Владимирского областного суда от 11.12.2009 и удовлетворении заявления о признании частично недействующей ст. 5 Закона Владимирской области "Об отходах производства и потребления во Владимирской области" от 09.10.2007 № 130-ОЗ» // СПС »КонсультантПлюс» ; определение Верховного Суда РФ от 23.07.2008 № 91-Г08-4 «Об оставлении без изменения решения Псковского областного суда от 28.04.2008, которым было удовлетворено заявление о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим в части Закона Псковской области от 05.04.2005 № 427-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности на территории Псковской области"» // СПС «КонсультантПлюс» ; определение Верховного Суда РФ от 19.04.2006 № 8-Г06-3 «О признании недействующей части 1 статьи 5 Закона Ярославской области от 07.12.2004 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан" в части слов "являющимся инвалидами или пенсионерами"» // СПС «КонсультантПлюс».
25 Подробнее: Серков П. П. Административная ответственность в российском праве. С. 45-149.
правовой реакции на административную и уголовную противоправность действий (бездействия).
Во-вторых, как это следует из ст. 2.1 КоАП РФ и ст. 14 УК РФ, наблюдается совпадение определений понятий административного правонарушения и уголовного деяния по таким основополагающим критериям, как противоправность и виновность действий (бездействия). Тем самым признается идентичность противоправности действий (бездействия). В свою очередь, характеристикой преступления как общественно опасного деяния подчеркивается большая степень опасности противоправности действий (бездействия), т.к. иных разделительных критериев юридической наукой не предложено.
В свете конституционных положений о признании общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ) следует учитывать также правовые позиции Европейского Суда по правам человека, оценивающего производство по делам об административных правонарушениях по стандартам уголовного судопроизводства26.
Обоснованность приведенных доводов находит свое подтверждение в зарубежной правовой доктрине. Как усматривается из приводимого ниже обзора, признаки административного правонарушения устойчиво связываются с признаками преступления.
Так, в Кодексе Украины об административных правонарушениях под «административным правонарушением (проступком)» признается противоправное, виновное (умышленное или по неосторожности) действие или бездействие, посягающее на общественный порядок, право собственности, права и свободы граждан, на установленный порядок управления и за которое законом предусмотрена административная ответственность (ст. 9)27.
В соответствии со ст. 2.1 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21.04.2003 (в ред. от 17.03.2013) под «административным правонарушением» признается противоправное виновное, а также характеризующееся иными признаками, предусмотренными данным Кодексом, деяние (действие или бездействие), за которое установлена административная ответственность28.
Аналогичное понятие предусматривается и в Кодексе Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30.01.2001 (в ред. от 06.03.2013)29.
В государствах, охватываемых англосаксонской системой права, используется понятие «проступок» (англ. misdemeanor, misdemeanour). Под проступком (мисдими-нором) понимается менее значительное по своим последствиям уголовное правонарушение (чем фелония). За совершение многих проступков предусматривается санкция в виде денежного штрафа30.
В США понятие «фелония» (англ. felony) представляет собой одну из основных категорий преступлений в уголовном праве, к которой, как правило, относятся более ^
m
ч
26 В частности: постановление Европейского Суда по правам человека от 19.02.2009 «Масаев □ против Молдовы»; постановление ЕСПЧ от 19.02.2009 «Ghristov против Украины» ; постановление ЕСПЧ от 05.02.2009 «Gabric против Хорватии».
27 URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/80731-10.
28 URL: http://pravo.levonevskv.org/kodeksbv/koapnev/2Q130317/index.htm.
29 URL: http://online.zakon.kz/Document/7docid=1021682#scrollpos=900.
"О
Ö "О S Ä S X m К
Doing Justice — The Choice of Punishments, A VON HIRSCH, 7976, p. 220. An Economic Analysis of g
the Criminal Law as Preference-Shaping Policy, Duke Law Journal, Feb. 1990, Vol. 1, Kenneth Dau- s
Schmidt. URL: http://www.istor.org/discover/10.2307/1372651?uid=2&u[d=4&sid=2n02273040887 НАУКИ
2/2014
>
30
ввошаин шивврео'П'в™
имени QE. Кутафина (МГЮА)
тяжкие преступные деяния, за которые грозит лишение свободы на срок до 1 года или более тяжкое наказание. В уголовных кодексах большинства американских штатов различаются фелонии нескольких классов (A, B, C, D) и мисдиминоры 2-3 классов (иногда выделяются мелкие мисдиминоры), за совершение которых в Общей части УК предусмотрены соответствующие наказания. В Особенной части этих кодексов вместо санкций за преступления указано, к какой категории относится то или иное деяние. Эта градация сказывается на определении подсудности американских судов, включается в описание признаков конкретных преступлений и учитывается при формулировании гарантий прав граждан при разбирательстве уголовных дел31. Примерами мисдиминоров являются: мелкая кража, проституция, публичное употребление наркотиков, хранение марихуаны, нарушение общественного порядка, неосторожное вождение автомобиля, вандализм.
В 1967 г. в Великобритании парламентом был принят акт (The Criminal Law Act 1967)32, который применительно к системам Англии и Уэльса упразднил деление преступлений на фелонии и мисдиминоры. Все преступления становятся мисдими-норами.
В некоторых государствах, охватываемых англосаксонской системой права ( например, Австралия, Канада33, Новая Зеландия, Великобритания (Англия и Уэльс)34, Гонконг), используется понятие «преступление, преследуемое в порядке суммарного производства» (summary offence), представляющее собой одну из двух категорий уголовных преступлений, менее тяжкую по степени ответственности35. Процесс по этому преступлению может проходить в суммарном порядке, т.е. без предания обвиняемого суду присяжных. Этот тип преступления также известен как «вред» или «проступок» в зависимости от обстоятельств36.
В правовой системе Франции используется понятие уголовного деликта, не представляющего большой общественной опасности как преступление (le crime)37. Самым незначительным видом уголовного правонарушения является contravention en droit penal.
В правовой системе Испании менее значимые правонарушения, не являющиеся преступлением, именуются Falta (Derecho). Так как по определению тяжесть вины
Кении К. Основы уголовного права : пер. с англ. М., 1949 ; Полянский Н. Н. Уголовное право и уголовный суд Англии. М., 1969.
URL: http://www.legislation.gov.Uk/ukpga/1967/58/contents.
URL: http://canlii.org/en/ca/laws/stat/rsc-1985-c-c-46/latest/rsc-1985-c-c-46; html#Arrest_without_ Warrant_and_Release_from_Custody_1756491; http://canlii.org/en/ca/laws/stat/rsc-1985-c-i-l/lat-est/rsc-1985-c-i-l.html.
URL: http://legislation.gov.Uk/ukpga/1978/30/schedule/l/crossheading/construction-of-certain-ex-pressions-relating-to-offences
Второй категорией преступлений являются преступления с участием суда присяжных и предъявлением обвинительного заключения (англ. indictment). URL: http://canlii.org/en/ca/laws/stat/ rsc-1985-c-c-46/latest/rsc-1985-c-c-46.html; http://canlii.org/en/ca/laws/stat/rsc-1985-c-i-l/latest/rsc-1985-c-i-1.html.
Как подчеркивалось выше, в США уголовное преступление подобной степени тяжести обозначается словом «мисдиминор», хотя уголовный процесс значительно схож с описанным.
Официальный сайт Французской ассоциации уголовного права. URL: http://francepenal.org/. Уголовные преступления классифицируются в зависимости от их тяжести на преступления, нарушения и проступки. URL: http://legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do7cidTexte=LEGITEXT 000006070719&idArticle=LEGIARTI000006417175&dateTexte=20130512.
31
32
33
34
35
36
меньше, чем в совершении преступления, то наказания, как правило, менее серьезны, чем за преступления, и не связаны, как правило, с лишением свободы. Наказания за такие менее значимые категории правонарушений — денежные штрафы, лишение права38.
Правовая система Бразилии рассматривает уголовные проступки в качестве менее значимых преступлений (менее серьезных). Указанные проступки именуются contravencao39.
В-третьих, по своей сути равнозначны итоговые наказательные меры реагирования общества и государства на проявления противоправности действий (бездействия). Согласно ст. 3.1 и 3.2 КоАП РФ, а также ст. 43 и 44 УК РФ они все не только обладают карательными свойствами, но и в основном совпадают по видам. Большая строгость наказаний в уголовной ответственности вполне логична, учитывая ее противостояние общественно опасному деянию. В целях индивидуализации наказания в сравниваемых видах юридической ответственности используется институт обстоятельств, смягчающих и отягчающих наказание.
Приведенная идентичность материально-правового регулирования административной и уголовной ответственности и неоднородность материального аспекта в административном судопроизводстве уже свидетельствует о том, что оно не может обладать свойствами производства по делам об административных правонарушениях, а значит, и соотноситься как категории рода и вида. Например, административное судопроизводство не нуждается в конструкции состава правонарушения, а потому и не оперирует ею.
Дальнейшим подтверждением этого служит специфика процессуально-правового регулирования как административного судопроизводства, так и производства по делам об административных правонарушениях. Причем речь идет не об отдельных процессуальных правилах, а о концептуальных положениях. Здесь необходимо учитывать, что, несмотря на различную правовую природу конфликтов, подчас наблюдается совпадение отдельных процессуальных частностей, которым неоправданно придавать превалирующую значимость, влекущую искажение понимания каждого института в целом.
Исходя из материально-правовой нагрузки административной ответственности, ее процессуальный аспект ориентирован на осуществление правовой квалификации противоправных действий (бездействия), назначение административного наказания и исключение наступления неблагоприятных наказательных последствий в отношении невиновного лица. В связи с чем производство по делам об административных правонарушениях представляет собой моноблочный юридический про-
цесс40.
Поскольку государственное управление в широком смысле этого понятия является сложноорганизованным и многофункциональным, его материально-правовое регулирование с неизбежностью осуществляется целым рядом разноплановых фе- ^
дерально-конституционных и федеральных законов, а также иных нормативных пра- К
Т
_ □
и
38 Sormani Maria Marta. El Juicio abreviado en el procedimiento Contravenclonal. URL: http://jus- g tlnlano.com/revlsta_doctrlna/lulcloabrevlado.htm) ; Napoli Silvia De. Las medldas precautorlas en Р el proceso contravenclonal y la garantia de juez imparcial. URL: http://www.justlnlano.com/revlsta_ Д doctrina/medidasprecautoriasen-contravencional.htm. Ч
39 NaranjoC. Darlo de um advogado. Disponivel em. URL: http://diariodeumadvoado.adv.br/2009/03/04/ С crime-x-contravecncao/ (http://diariodeumadvogado.adv.br/2009/03/04/crime-x-contravencao/). К Novo codlgo penal. Rio de Janeiro. Grafica Editora Aurora Limitada. 1985. P. 15. Й
40 Серков П. П. Административная ответственность в российском праве. С. 295-351. НАУКИ
2/2Ш4
>
вовых актов. Административное судопроизводство вынуждено подстраиваться под отмеченную объективную данность. Как следствие, по своему содержанию оно не монолитно, а составлено из отдельных производств, о чем говорилось выше. Например, в ГПК РФ производство, возникающее из публичных правоотношений, предусматривает 5 производств:
1) производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (гл. 24);
2) производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (гл. 25);
3) производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (гл. 26);
4) временное размещение иностранного гражданина, подлежащего реад-миссии, в специальном учреждении (гл. 26.1);
5) производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (гл. 26.2).
В свою очередь, проект Кодекса административного судопроизводства РФ содержит 9 целевых производств:
1) производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 21);
2) производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных Федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (гл. 22);
3) производство по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (гл. 23);
4) производство по административным делам о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок (гл. 24);
5) производство по административным делам о приостановлении деятельности или о ликвидации политической партии, ее регионального отделения или структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, о прекращении деятельности средства массовой информации (гл. 25);
6) производство по административным делам о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении (гл. 26);
7) производство по административным делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (гл. 27);
8) производство по административным делам о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, о принудительном психиатрическом освидетельствовании (гл. 28);
9) производство по административным делам о взыскании обязательных платежей и санкций (гл. 29)41.
41 КонсультантПлюс: Правовые новости. Специальный выпуск. Проект № 246960-6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».
Следуетотметить,чтоматериально-правоваяориентированностьконституцион-ного судопроизводства на Конституцию РФ вызвала формирование семи процессуальных производств:
1) рассмотрение дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними (гл. IX);
2) рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (гл. X);
3) рассмотрение дел по спорам о компетенции (гл. XI);
4) рассмотрение дел о конституционности законов по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан (гл. XII);
5) рассмотрение дел о конституционности законов по запросам судов (гл. XIII);
6) рассмотрение дел о толковании Конституции Российской Федерации (гл. XIV);
7) рассмотрение дела о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (гл. XV).
Объяснение увеличению числа производств в Кодексе административного судопроизводства напрашивается только одно. Имеющиеся общественные потребности предопределяют выделение характерных особенностей, присущих административному судопроизводству. Необходимость их процессуального оформления, но с учетом внутренней специфики решаемых задач и подвигает на обособление отдельных совокупностей процессуальных норм. При этом материально-правовой результат в деятельности органов судебной власти, достигаемый с помощью каждой такой группы норм, согласуется с общей функциональной нагрузкой административного судопроизводства.
Функциональная общность целей и задач производств, включенных в состав административного судопроизводства, приводит к тому, что часть процессуальных норм каждого из них будет решать идентичные задачи. Во избежание дублирования такие нормы объединяются в общие положения, содержащиеся в гл. 23 ГПК РФ и в первом разделе проекта КАС РФ.
Сравнение производства по делам об административных правонарушениях и административного судопроизводства показывает, что КоАП РФ предусматривает раздел I «Общие положения», кардинально отличающиеся своим содержанием от Общих положений в гл. 23 ГПК РФ и проекте КАС РФ, в частности использованием презумпции невиновности и конкретикой принципа законности42.
Не совпадает регулятивная направленность и других процессуальных норм. Достаточно отметить следующую характерную подробность рассматриваемых правовых институтов. Правовые нормы, регулирующие административное судопроизводство, не предусматривают потерпевшего от противоправных действий (бездей- в ствия) в качестве участника какого-либо производства, в отличие от ст. 25.2 КоАП РФ. К При этом бесспорно, что административное судопроизводство тоже восстанавливает д справедливость в отношении лица, чьи права и интересы были нарушены. Однако о «потерпевший» в данном случае существенным образом отличается, и потому это по- Ю нятие не используется в процессуальных нормах, регулирующих административное И судопроизводство. Д
Из изложенного следует, что производство по делам об административных Ч
правонарушениях представляет собой самодостаточный правовой институт по от- п
ношению к административному судопроизводству. Его правовая природа, вытекаю- д
5
42 КоАП РФ. Ст. 1.6. НАУКИ
2/2014
>
щая из сфокусированных негативных явлений общественной жизни, а также способ материально-процессуального регулирования по определению не создают правовых предпосылок к тому, чтобы быть частью административного судопроизводства43.
Проведенное отграничение производства по делам об административных правонарушениях от административного судопроизводства никоим образом не приближает данную форму правосудия к гражданскому судопроизводству. Тем более гражданское судопроизводство не может заменить административное судопроизводство. В юридической литературе высказываются такие суждения со ссылкой на универсальность «гражданской процессуальной формы»44.
Как полагает А. В. Ильин, «прежде всего, по нашему мнению, нормы, содержащиеся в подразделе III раздела II ГПК РФ и разделе III АПК РФ, представляют собой правила гражданского, а не административного судопроизводства. Они выделяются в отдельный вид производства в суде первой инстанции (производство по делам, возникающим из публичных правоотношений), т.е. отличаются некоторым своеобразием от общего порядка искового производства. Несмотря на это, они входят в единую систему правил, составляющих гражданское судопроизводство, поскольку дела, возникающие из публичных правоотношений, в соответствии с ч. 1 ст. 246 ГПК РФ и ч. 1 ст. 189 АПК РФ рассматриваются и разрешаются судом по общим правилам искового производства с предусмотренными законом особенностями. Следовательно, это особые правила гражданского судопроизводства»45.
Показательно, что этот автор, не признавая административного судопроизводства, фактически оставил за пределами своего внимания как материально-правовую природу конфликтов, обслуживаемых названными судопроизводственными юридическими процессами, так и целеполагание общества и государства в каждом случае. Тогда как именно названные факторы, как убедительно следует из приведенных выше доводов, задают архитектуру каждого судопроизводства. Выводы А. В. Ильина о приоритетности гражданского судопроизводства проистекают лишь из сравнения отдельно взятых процессуальных норм. В результате нагрузка частностей возобладала и изменился институциональный образ не только административного судопроизводства, но и гражданского тоже. В соответствии с доводами названного автора гражданское судопроизводство стало не инертным по отношению к контрольным полномочиям, а активным обладателем.
Функциональное уравнивание гражданского судопроизводства и административного судопроизводства содержит фундаментальный изъян. Он заключается в том, что из сферы специализированного судопроизводства искусственно исключается качественно важный сегмент конституционных полномочий, на осуществление кото-
43 Конституционный Суд РФ в ряде своих постановлений, рассматривая различные аспекты административной ответственности, также использовал понятие «административное судопроизводство». При этом какие-либо доводы, обосновывающие такой подход, не приводились. В связи с чем осталось неизвестным, учитывалось ли Конституционным Судом РФ изложенное выше или он имел в виду что-то более существенное. См.: постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.2009 № 9-П // СЗ РФ. 2009. № 27. Ст. 3382 ; постановление Конституционного Суда РФ от 17.01.2008 № 1-П // СЗ РФ. 2008. № 4. Ст. 300 ; постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.2004 № 1-П // СЗ РФ. 2004. № 5. Ст. 403 ; постановление Конституционного Суда РФ от 28.05.1999 № 9-П // СЗ РФ. 1999. № 23. Ст. 2890 ; постановление Конституционного Суда РФ от 12.05.1998 № 14-П // СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2173.
В частности: Ильин А. В. К вопросу о возможности существования административного судопроизводства как отдельной процессуальной формы // Закон. 2013. № 4. С. 123.
Ильин А. В. Указ. соч. С. 121.
44
45
рых гражданское судопроизводство не предназначено вообще. То обстоятельство, что в настоящее время административное судопроизводство в оболочке производства, возникающего из публичных правоотношений, законодательно предусмотрено в ГПК РФ, объясняется неразвитостью в 90-е гг. прошлого столетия научных представлений, в том числе о разделении государственной власти и роли судебной власти. За прошедшие годы ситуация кардинально изменилась46.
Утверждая об универсальности гражданского судопроизводства по отношению к административному судопроизводству, А. В. Ильин к тому же допускает непоследовательность. Лишая административное судопроизводство основного функционального назначения, а именно контрольных полномочий, автор почему-то не учитывает, что они в своей основе аналогичны полномочиям конституционного судопроизводства. Универсальность гражданского судопроизводства автором оправданно не распространяется на конституционное судопроизводство. Вместе с тем такая же органическая неспособность гражданского судопроизводства к осуществлению отличающихся своеобразием контрольных полномочий применительно к административному судопроизводству почему-то не учитывается.
Кроме того, сторонники универсальности гражданского процесса, к числу которых, очевидно, относится и А. В. Ильин, не принимают во внимание ограниченность возможностей этого судопроизводства. Например, оно не всегда является эффективным при защите права собственности. Не случайно обществу и государству для обеспечения более полной защиты этого права приходится использовать уголовное судопроизводство47, а также производство по делам об административных правонарушениях48.
Итак, материально-правовые особенности возникающих в общественной жизни конфликтов и необходимость их эффективного разрешения не позволяют обществу и государству использовать какую-либо одну форму правосудия. Подтверждением этому, в частности, служат положения ст. 46 Конституции РФ. Согласно ч. 1 этой статьи каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. В принципиальном плане приведенное конституционное положение имеет в виду все 4 судопроизводства, предусмотренные ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, и, казалось бы, каких-либо дополнений не требуется.
Вместе с тем в ч. 2 ст. 46 Конституции РФ специально предусмотрено право на обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Отмеченная направленность данной конституционной нормы служит ярким отражением насущной
Ледяев В. Г. Власть: концептуальный анализ. М. : Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2001 ; Осипова Е. В. Власть: отношение или элемент системы? // Власть. Очерки современной политической философии Запада / отв. ред. член-кор. АН СССР В. В. Мшве-
Государство и право. 1995. № 8 ; Витченко А. М. Теоретические проблемы исследования
Ш
ниерадзе. М., 1989 ; Чиркин В. Е. Легализация и легитимация государственной власти // е
Л Т
государственной власти. Саратов : СГУ, 1982 ; Сидоров И. В. Судебная власть в конституционной системе разделения власти // Материалы научной сессии, г. Волгоград, 26-30 апреля О 2010 г. Вып. 1 : Право. Волгоград : Изд-во ВолГУ, 2010 ; Дмитриев Ю. А., Черемных Г. Г. Судебная власть в механизме разделения властей и защите прав и свобод человека // Государ- И ство и право. 1997. № 8 ; Лебедев В. М. Судебная власть в современной России: проблемы Д становления и развития. СПб. : СПб. гос. ун-т, юрид. ф-т, 2001 ; Лань, 2001 ; Он же. От идеи Ч судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российская юстиция. Е 2000. № 9 и др. К
47 В частности: ст. 159 УК РФ и правовые нормы УПК РФ. 5
48 См.: ст. 7.27 КоАП РФ, включая процессуальные нормы КоАП РФ. НАУКИ
46
ВВСВДПЕЕ
потребности у общества и государства в осуществлении органами судебной власти контрольных полномочий, отличающихся в конституционном и уголовном судопроизводстве. Следует учитывать, что она неразрывно связана с другими конституционными нормами49, системно закладывая конституционные начала административного судопроизводства. Потому ее полноценная реализация без административного судопроизводства невозможна.
Выше говорилось о том, что в судопроизводственном юридическом процессе, состоящем из нескольких разноплановых производств, всегда выделяются общие положения. Особо следует обратить внимание, что они единые для всех производств. Отступление от данного постулата наблюдается в ГПК РФ. В его гл. 23 сформулированы специальные общие положения, по содержанию отличающиеся от разд. I «Общие положения» этого же Кодекса. Выделение самостоятельных общих положений наглядно подтверждает, что правовая природа ГПК РФ, оформляющего гражданское судопроизводство, и правовая природа производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, не идентичны.
Сторонники универсальности гражданского процесса не обсуждают еще одно нежелательное явление действующего правового регулирования. Применение правовых норм, ныне включенных в производство, возникающее из публичных правоотношений, позволяет утверждать о наличии нормативного напряжения в ГПК РФ. Его правовые корни произрастают из того, что особенности данного производства не во всем согласуются с общими правилами искового производства, занимающего доминирующее положение, как это следует из ч. 1 ст. 246 ГПК РФ50.
На это обстоятельство неоднократно и в различных ракурсах указывалось другими авторами. Как полагает А. А. Демин, «судить власть — совершенно не одно и то же, что судиться с себе подобными в гражданском процессе»51. О неприемлемости дуализма правового регулирования административного судопроизводства в формате ГПК РФ высказываются Н. Г. Салищева и Е. Б. Абросимова52. В. А. Туманов считает, что «заморожен судебный контроль за законностью управленческих актов, осуществление которого в рамках гражданского процесса сегодня малоэффективно»53.
В заключение напрашиваются следующие выводы. Исчерпывающим образом предусмотренные Конституцией РФ четыре формы судопроизводства представляют оптимально необходимую совокупность. Только с ее помощью может полноценно реализоваться конституционное право на судебную защиту, предусмотренное ст. 46. Как следствие, административное судопроизводство представляет самостоятельную форму правосудия, обеспечивающую реализацию контрольных полномочий органами судебной власти в сегменте системы сдержек и противовесов, не охватываемом конституционным судопроизводством. В ином качестве административное судопроизводство, как показывает и международный опыт, не может быть востребовано обществом и государством. Соответственно, его отрицание несет существенные риски для действенности системы защиты прав и интересов граждан и организаций.
В частности: ч. 2 ст. 118 и ст. 126 Конституции РФ.
Правосудие в современном мире : монография / под ред. В. М. Лебедева, Т. Я. Хабриевой. М. : Норма; ИНАФРА-М, 2012. С. 594-623.
Демин А. А. Материальное и процессуальное в административных правоотношениях // Административное право и процесс. 2007. № 2. С. 8.
СалищеваН. Г., АбросимоваЕ. Б. Судебное обеспечение административной реформы, или Вновь об административной юстиции // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 5. С. 30.
Российская газета. 2008. 10 января. URL: http://www.rg.ru/printable2008/01/10/tumanov.html.
49
50
51
52
53
ВВОИПЕШ ШИВЕРШЕМЗ™
имани П.Е. Кутафина (МГЮА]
Доводы о том, что граждане всегда заинтересованы в минимуме судебных учреждений и инстанций, не отвечают на вопрос о том, как повысить уровень судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций54, тогда как именно он является основополагающим.
Используемый понятийный аппарат должен вносить ясность как в предмет научного исследования, так и в законодательные и правоприменительные формулировки. Очевидно, что стихийность и бессистемность в этих вопросах нерациональна во времени и по результатам. Аутентичное использование дефиниций означает обязательный учет их смысловой нагрузки для отдельно взятого случая. Поэтому и понятия «административное судопроизводство» и « производство по делам об административных правонарушениях» нельзя рассматривать абстрактно. Их содержание проявляет себя всегда конкретно, отражая внутреннюю специфику правил институционального процессуального регулирования общественных отношений.
Как известно, конституционные нормы в своем содержании наполнены значительным обобщением. Поэтому вполне логично, что ч. 2 ст. 118 Конституции РФ предусматривает четыре формы судопроизводства. Конституционное судопроизводство и административное судопроизводство, будучи идентичными по своей правовой природе, в то же время обладают спецификой в материально-правовой конкретике и не могут объединиться в одном судопроизводстве. Отсюда следует, что конституционное выделение административного судопроизводства объективно представляет собой единственно возможный вариант.
В свою очередь, производство по делам об административных правонарушениях в своей основе аналогично уголовному судопроизводству, а судопроизводство в арбитражных судах — гражданскому судопроизводству. Такое соотношение предстает одной из закономерностей процессуального оформления деятельности органов судебной власти. Отступление от нее, как было показано выше, неизбежно влечет смешение материально-правовой составляющей. Вряд ли при таком подходе риски судебных ошибок понижаются, а общественные ожидания в стратегическом плане будут оправдываться.
Гришина Я. С. Создание специализированных судов: проблемы и недостатки // Цивилист. 2007. № 4. С. 83.
