CC BY
33УДК 342.92, 614.8
Кузиков И.И.
студент факультета (гуманитарного) Академия гражданской защиты МЧС России имени генерал-лейтенанта Д.И. Михайлика (г. Химки, Московская область, Россия)
Михайлова Л.Л.
кандидат юридических наук, доцент кафедры (юридических дисциплин)
факультета (гуманитарного) Академия гражданской защиты МЧС России имени генерал-лейтенанта Д.И. Михайлика (г. Химки, Московская область, Россия)
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИОСТАНОВЛЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СИСТЕМЕ МЕР ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация: в статье рассматриваются особенности процедуры назначения административного приостановления деятельности за нарушение требований в области пожарной безопасности; выявляются недостатки и проблемы применения данного наказания.
Ключевые слова: административное приостановление деятельности, административное наказание, производство, постановление, исполнение, пожарная безопасность, требования пожарной безопасности, пожарный надзор, риск-ориентированный подход.
Проблема нарушения требований пожарной безопасности, в последнее время, приобретает особую актуальность. В современных условиях, обеспечение
пожарной безопасности признается одной из важнейших функций нашего государства [2].
Частое возникновение пожаров в России связано с несоблюдением требований, установленных законодательством и нормативными документами по пожарной безопасности. Подобные нарушения могут привести к трагическим последствиям, таким как гибель людей, а также причинению значительного материального ущерба, часто приводя к чрезвычайным ситуациям.
Учитывая значимость пожаров как последствий нарушений требований пожарной безопасности (далее - ПБ) для общественной и государственной безопасности, законодатель предусмотрел такую меру повышенной ответственности виновных лиц, как административное наказание в виде административного приостановления деятельности. Согласно части 1 статьи 3.12. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, административное приостановление деятельности предполагает временное прекращение работы физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг применяемого за нарушение обязательных требований установленных законодательством нашей страны[1].
Специфика данного вида наказания заключается в том, что оно является максимальной по значимости, на наш взгляд, санкцией по сравнению с другими мерами ответственности, предусмотренными административным законодательством в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе к публичным организациям, а также к государственным некоммерческим учреждениям, которые в этой ситуации несут административную ответственность. Социальную значимость данный вид наказания приобретает и в связи с тем, что оно назначается коллективно
организованным субъектам, а не их должностным лицам. Этот вид наказания не распространяется на физических лиц и назначается по статьям, включенным в особенную часть КоАП РФ[1].
Гипотезой статьи 3.12 КоАП РФ определены обстоятельства, при наступлении которых применяется административное приостановление деятельности, это особые обстоятельства, угрожающие биологической, экологической либо иной безопасности. К ним относятся угрозы жизни или здоровью людей; возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами; причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, а также ряда других обстоятельств, которые указаны в статье.
Несоблюдение требований пожарной безопасности является одной из распространенных причин для выбора такой меры административного наказания, как административное приостановление деятельности организации. Особенно актуально это в связи с тем, что требование соблюдения норм пожарной безопасности распространяется на все организации без исключения, вне зависимости от их отраслевой принадлежности. В то время как, например, нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения относится только к организациям общественного питания. (ст. 6.6 КоАП РФ) [1].
Стандартная правовая основа применения наказания в виде приостановления деятельности выглядит следующим образом. Контроль соблюдения требований пожарной безопасности осуществляется органами пожарного надзора в рамках проведения контрольно-надзорных мероприятий (далее - «КНМ»), осуществляемых в соответствии с требованиями Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31.07.2020 № 248-ФЗ [3].
Согласно данным о результатах осуществления федерального государственного пожарного надзора (далее - «ГПН») за 9 месяцев 2022 года проведены 28 232 плановых КНМ (см. рисунок 1). Процент реализации плана плановых КНМ составил 74,1% [5].
По результатам проведения КНМ органами ГПН выявлено 288 073 нарушения обязательных требований. Из них 194 121 нарушение было выявлено по результатам проведения плановых КНМ, а 93 952 нарушения по результатам внеплановых выездных КНМ.
Рисунок 1. Количество плановых и внеплановых контрольно-надзорных мероприятия за 9 месяцев 2021/2022 гг.
Проанализировав данные, мы наблюдаем значительное снижение количества проведения КНМ на 65-67% и снижение выявленных нарушений на 53-59%, относительно периода прошлого года. Однако такая положительная динамика связана с отсутствием надлежащих проверок по причине ограничительных мер. В 2022 году Правительство РФ полностью запретило все плановые проверки и КНМ в отношении всех контролируемых лиц, включая малый бизнес, за исключением плановых проверочных мероприятий в рамках пожарного надзора в отношении некоторых объектов высокого и чрезвычайно
высокого рисков. Это, в частности детские сады, школы, детские лагеря на время каникул, объекты по организации отдыха детей и их оздоровления, родильные дома, перинатальные центры, социальные услуги с обеспечением проживания.
В настоящее время федеральный государственный пожарный надзор осуществляется органами ГПН с использованием риск-ориентированного подхода. Этот подход включает в себя индивидуальную категоризацию каждого здания в соответствии с его пожарно-техническими характеристиками и учетом деятельности лиц, добросовестно осуществляющих его использование. Использование данного подхода позволяет органам госпожнадзора сосредоточиться на объектах, которые имеют более высокий уровень пожарной опасности, и снизить административную нагрузку на лиц, которые добросовестно выполняют свои обязанности по соблюдению требований пожарной безопасности.
Так, с учетом применения риск-ориентированного подхода при осуществлении надзорной деятельности на территории Российской Федерации по отчетным данным за 9 месяцев 2022 года было зарегистрировано 1 678 542 объекта защиты. Распределение объектов по категории риска представлено на рисунке 2. Максимальное количество объектов проверок ГПН относится к умеренному риску (818 тыс.), далее - к значительному риску (439 тыс.) (см. рисунок 2).
Рисунок 2. Количество объектов защиты по категориям риска
Как правило, среди типовых нарушений требований пожарной безопасности на объектах умеренного, среднего, значительного риска отмечаются: ненадлежащее содержание путей эвакуации и эвакуационных выходов, их неисправное состояние, а также ненадлежащее техническое обслуживание автоматических систем обнаружения пожара и оповещения людей; ограниченность работоспособности систем противопожарной защиты в период хозяйственной деятельности; отсутствие противопожарных дверей в дверных проемах пожароопасных помещений; выделение пожароопасных помещений преградами с ненадлежащим пределом огнестойкости; неисправность механизмов самозакрывания дверей в эвакуационных лестничных клетках и коридорах; ненадлежащее содержание и обслуживание пожарных лестниц и ограждений кровли [7].
Что касается основных причин и объектов возникновения пожаров в Российской Федерации, то в этом направлении необходимо отметить, что за 2022 год наибольшее количество пожаров приходится на жилой сектор (77,3% - от общего числа пожаров), а основной причиной возникновения пожаров является аварийный режим работы электрических сетей и оборудования [7].
Административная ответственность в виде административного приостановления деятельности в сфере пожарной безопасности предусмотрена ч. 2.1, ч.6, ч.6.1 ст.20.4 КоАП РФ, а также ч.14 ст.19.5 КоАП РФ (за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 20.4 КоАП РФ, за нарушения требований, повлекших возникновение пожара и повреждение или уничтожения имущества, причинение различной степени тяжести вреда здоровью человека или смерти человека, а также за повторное неисполнение в установленный срок законного предписания органа ГПН об устранении выявленных нарушений с указанием разумных сроков их устранения, если нарушение было совершено впервые, но задействованы объекты защиты, на которых осуществляется деятельность в сфере здравоохранения, образования и социального обслуживания, то есть объектах, отнесенным к категории высокого риска) [1].
Согласно данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях, статистика по приостановлению деятельности в рамках административной ответственности за 2021 год и 1 полугодие 2022 года выглядит следующим образом (см. таблица 1).
Таблица 1. Отчет о работе судов общей юрисдикции
по рассмотрению дел по ст.20.4 КоАП РФ
Нарушение требований пожарной безопасности
Лица, подвергнутые наказанию Назначены административные наказания в виде административного приостановления деятельности
Юридические лица Индивидуальные предприниматели
2021 год 181 23 61
1 полугодие 2022 года 232 17 59
Как видно из анализа данных судебной статистики, для судов общей юрисдикции, которые чаще всего рассматривают дела об административных правонарушениях в сфере пожарной безопасности, статистика по приостановлению деятельности в рамках административной ответственности небольшая. Однако нужно учитывать то, что данные за 2022 год приведены только за 6 месяцев по сравнению с 2021 годом. И что уже только за 1 полугодие 2022 года, количество наказаний почти приближено к значению 2021 года. Такое увеличение связано со снятием ковидных ограничений, которые распространялись в 2021 году по всей России.
Процедура привлечения к административной ответственности в виде административно приостановления деятельности выглядит следующим образом.
Чтобы приостановить эксплуатацию объекта по части 2.1 статьи 20.4 КоАП РФ, инспектор ГПН должен прийти с проверкой на объект, выявить там характерное критическое нарушение. Допустим, в здании отсутствует второй эвакуационный выход и не работает система оповещения. Далее идет процедура привлечения за это нарушение юридического лица или индивидуального предпринимателя к административному наказанию по ч. 1 ст.20.4 КоАП РФ. На наш взгляд, административное приостановление деятельности актуально прежде всего для объектов чрезвычайно высокого риска, к которым относятся: детские дома, дома престарелых и инвалидов, а также другие объекты, где есть люди с ограниченными возможностями с одновременным пребыванием на них более 10 человек, торгово-развлекательные центры. Но их в структуре проверяемых объектов незначительное количество. К объектам высокого риска относятся: объекты образования, здравоохранения и социальной сферы. Объектами значительного риска являются объекты, которые критически важны для национальной безопасности страны, объекты культурного наследия, объекты, относящиеся к особо опасным, технически сложным и уникальным. Чтобы применить данную меру административного воздействия должно совпасть три фактора: характер нарушения, как правило, его повторность, категория риска
объектов. Для объектов умеренного риска - а их количество максимально, применение приостановления деятельности максимально эффективно, если организация уже ранее привлекалась к административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности с назначением наказания в виде административного штрафа, однако это не повлекло за собой устранение нарушений и поэтому назначение штрафа вновь не сможет обеспечить достижение цели административного наказания - пресечение нарушений требований пожарной безопасности. Особенно это эффективно, если организации относятся к таким объектам чрезвычайно высокого, высокого, значительного риска, в которых осуществление деятельности с нарушением требований пожарной безопасности несет в себе общественную опасность, касается безопасности людей, что создает непосредственную угрозу их жизни и здоровью, гарантированных статьей 41 Конституции Российской Федерации.
Дискреционные полномочия пожарного инспектора сводятся к тому, что он вправе ограничиться наложением штрафа, но если он посчитает, что штраф не сможет обеспечить достижение цели наказания, он передает дело для рассмотрения в районный суд, куда должен быть направлен протокол об административном правонарушении и иные материалы. Сам инспектор не вправе назначать данный вид наказания.
В качестве меры обеспечения производства по делу, пожарный инспектор может применить временный запрет деятельности, о чем составляется протокол, в котором указывается причина применения этой меры.
Временный запрет деятельности заключается в кратковременном прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Временный запрет аналогичен административному приостановлению деятельности, однако есть ряд различий. Во-первых, временный запрет является мерой по обеспечению
производства об административных правонарушениях, в то время как административное приостановление деятельности является видом административного наказания. Во-вторых, временный запрет оформляется на стадии возбуждения дела об административном правонарушении и устанавливается на срок до рассмотрения дела судом или должностным лицом и исчисляется с момента фактического прекращения деятельности объекта. В-третьих, они отличаются целями применения, если целью временного запрета является кратковременное прекращение деятельности или эксплуатации объекта до рассмотрения административного дела судом, то целью административного приостановления деятельности является привлечение к ответственности виновного за совершенное правонарушение и предупреждения совершения новых правонарушений [1].
При направлении материалов дела об административном правонарушении в суд, органы ГПН также направляют информацию в органы прокуратуры, если рассматривается вопрос об административном приостановлении деятельности градообразующих объектов, которые критически важны для национальной безопасности, объектов здравоохранения, культуры, образования и социального обслуживания[6].
Для того, чтобы более наглядно рассмотреть привлечение к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, обратимся к примерам из судебной практики.
Детский сад №12 г. Сегежи, относящийся к объекту категории чрезвычайно высокого риска, который ранее был привлечен к административной ответственности за нарушение правил пожарной безопасности, снова допустило нарушение требований пожарной безопасности, связанных с системами пожаротушения и оповещения при пожарах. В ходе рассмотрения дела законный представитель детского сада признала вину в нарушении правил пожарной безопасности и пояснила, что требования пожарной безопасности не были выполнены из-за истечения срока службы системы автоматической пожарной
сигнализации, о чем было сообщено Администрации Сегежского муниципального района. Учреждение также направило в Администрацию письмо с просьбой о выделении денежных средств на ремонт и замену пожарной сигнализации, но они не были предоставлены. Само учреждение не имело финансовых возможностей для выполнения требований пожарной безопасности [8]. Судья, изучив материалы дела, пришел к выводу о доказанности вины МКДОУ - детского сада № 12 в совершении административного правонарушения и квалифицировал его действия по соответствующей статье (ч.2.1 ст. 20.4 КоАП РФ). Руководствуясь представленными доказательствами, суд признал детский сад виновным в нарушении правил пожарной безопасности и применил к нему наказание в виде административного приостановления деятельности по реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования сроком на 30 дней. Суд учел финансовую невозможность реализации мероприятий по обеспечению требований пожарной безопасности из-за отсутствия денежных средств, но счёл применение данной меры наказания обоснованной из-за реальной опасности для жизни и здоровья людей, включая малолетних детей. Ведь продолжение деятельности в таких условиях может нанести значительный ущерб интересам личности и общества
Данная судебная практика свидетельствует о том, что назначение более мягкого наказания в виде административного штрафа не даст желаемого результата в виде исправления ситуации, так как ранее детский сад уже был привлечён к ответственности с назначением наказания в виде штрафа за нарушения, но это не привело к устранению даже части нарушений, поэтому повторное наложение штрафа в данном случае не эффективно.
Об этом свидетельствует и наш следующий пример. Рассмотрим приговор судьи Невинномысского городского суда Ставропольского края по ч.6. ст.20.4 КоАП РФ.
Так, 04.12.2017 года на предприятии ООО «ВИРА» загорелась наружная установка цеха. В результате пожара работник ООО «ВИРА» получил
термические ожоги, от которых позднее скончался в больнице. Было установлено, что причиной происшествия стали нарушения требований пожарной безопасности юридическим лицом - ООО «ВИРА». В частности, не был проведен контроль за состоянием парогазовоздушной среды в технологическом оборудовании, на котором проводились работы, что указано в наряд-допуске на проведение огневых работ и в опасной зоне. Государственный инспектор по пожарному надзору по г. Невинномысску поддержал доводы, изложенные в административном протоколе и просил, чтобы ООО «ВИРА» было признано виновным в совершении административного правонарушения по ч.6.1 ст.20.4 КоАП РФ, и наложено административное наказание в виде приостановления деятельности юридического лица. Исходя из характера и обстоятельств совершенного административного правонарушения, и учитывая, что юридическое лицо имело возможность для соблюдения требования пожарной безопасности, оно не предприняло достаточных и зависящих от него мер для этого, что в свою очередь свидетельствует о необеспечении безопасности жизни и здоровья людей и создает непосредственную угрозу их жизни и здоровью, суд назначил административное наказание в виде приостановления деятельности организации на 15 дней [9].
По нашему мнению, одной из проблем, связанных с данным видом наказания, является то, что после истечения установленного срока действия меры административного наказания она автоматически прекращается, даже если причины, по которым было наложено наказание, не были устранены. В таких случаях исполнительное производство подлежит окончанию в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 47 Федерального закона «Об исполнительном производстве» [6]. После истечения срока приостановления деятельности пожарный инспектор проводит повторную проверку объекта защиты, чтобы убедиться в устранении обстоятельств, послуживших основанием для наложения административного приостановления деятельности. Если эти обстоятельства не устранены, то имеет место новое административное правонарушение, за которое
инспектор может составить новый протокол об административном правонарушении, наложить временный запрет деятельности и направить материалы в районный суд. Таким образом, нарушителю снова будет назначено административное наказание, что в свою очередь может привести к бесконечному вынесению постановлений об административном приостановлении деятельности.
Ещё одной проблемой, связанной с назначением административного приостановления деятельности, является отсутствие общих критериев, которые позволяли бы определить, когда можно применять менее строгое наказание, чем административное приостановление деятельности, в соответствии с требованиями статьи 3.12 КоАП РФ [1]. Вместо установления общих критериев, которые облегчили бы работу органов госпожнадзора, пожарным инспекторам приходится самостоятельно определять наличие обстоятельств, которые могут создать угрозу причинения вреда охраняемым общественным правоотношениям, и обосновывать необходимость назначения административного приостановления деятельности.
Административное приостановление деятельности приводит к тому, что у организации ухудшается финансовое положение. Прекращение работы организации может привести к значительным финансовым потерям, особенно если это происходит на длительное время, что в дальнейшем может привести к банкротству юридического лица или индивидуального предпринимателя. Также это негативно может сказаться на ее репутации и доверии клиентов, партнеров и общественности в целом.
Очень актуальным является вопрос о временной остановке объектов здравоохранения, образования, социальной сферы и других, которые относятся к категории высокого риска опасности. От невыполнения юридическими лицами и индивидуальными предприятиями должным образом законодательных норм и требований в области пожарной безопасности страдают обычные граждане.
Также возникают определенные трудности при частичном опечатывании помещений. В определенной части здания куда доступ ограничен, может находиться оборудование, которое является необходимым для нормальной работы всего здания или его отдельных частей. При этом данное оборудование может требовать постоянного контроля и поддержки работоспособности.
В общем, можно сказать, что институт административного приостановления деятельности находится на стадии развития и нуждается в дальнейшей разработке. Эта мера позволяет пресечь незаконные действия, которые могут привести к возникновению пожаров и других чрезвычайных ситуаций. Применение административного приостановления деятельности способствует повышению уровня соблюдения требований по обеспечению пожарной безопасности. Таким образом, несмотря на его некоторые недостатки, оно всё же является эффективным средством по обеспечению пожарной безопасности на поднадзорных объектах, применяемое в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Российская Федерация. Законы. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: КоАП : текст с изменениями и дополнениями на 17 февраля 2023 года : [принят Государственной думой 20 декабря 2001 года : одобрен Советом Федерации 26 декабря 2001 года]. - Москва : Российская газета; 2001 - Текст : непосредственный.
2. Российская Федерация. Законы. О пожарной безопасности : Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ / Российская Федерация. Законы. - Текст : непосредственный // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 35. - Ст. 3649
3. Российская Федерация. Законы. О государственном контроле (надзоре)
4. и муниципальном контроле в Российской Федерации : Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ / Российская Федерация. Законы. - Текст : непосредственный // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2020.
- № 31 (часть I). - Ст. 5007
5. Российская Федерация. Правительство. О федеральном государственном пожарном надзоре : Постановление Правительства Российской Федерации 12.04.2012 № 290 / Российская Федерация. Правительство. - Текст : непосредственный // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2012.
- № 17. - Ст. 1964
6. Распоряжение МЧС России от 07.12.2022 N 1345 «Об утверждении Программы профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям в области пожарной безопасности при осуществлении федерального государственного пожарного надзора органами государственного пожарного надзора на 2023 год» Текст: электронный // СПС Гарант [официальный сайт]. - URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/405818645/ (дата обращения: 10.02.2023).
7. Соглашение о взаимодействии Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Федеральной службы судебных приставов при исполнении судебных актов об административном приостановлении деятельности и иных исполнительных документов (утв. МЧС РФ N 2-4-38-20, ФССП РФ N 12/13-6 22.09.2009) (ред. от 24.12.2010) Текст: электронный // КонсультантПлюс [официальный сайт] - URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_99164/ (дата обращения: 15.02.2023).
8. Доклады с обобщением и анализом правоприменительной практики, типовых и массовых нарушений обязательных требований (утв. МЧС России 18.04.2023) Текст: электронный // КонсультантПлюс [официальный сайт]. -
URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_416577/ (дата обращения: 15.02.2023).
9. Постановление Сегежского городского суда Республики Карелия №51063/2021. Текст: электронный // «ГАС Правосудие» [официальный сайт]. -URL: https://ej.sudrf.ru/ (дата обращения: 20.02.2023).
10. Постановление Невинномысского городского суда Ставропольского края № 5-115/2018. Текст: электронный // «ГАС Правосудие» [официальный сайт]. -URL: https://ej.sudrf.ru/ (дата обращения: 20.02.2023).
Kuzikov I.I.
student of the Faculty of humanities Academy of Civil Protection of Ministry of Emergency Situations of Russia
(Khimki, Moscow region, Russia)
Mikhailova L.L.
Ph. D. Sc. in Jurisprudence associate professor of the Department (Legal Disciplines) of the Faculty (Humanities) Academy of Civil Protection of Ministry of Emergency Situations of Russia
(Khimki, Moscow region, Russia)
ADMINISTRATIVE SUSPENSION OF ACTIVITIES IN SYSTEM OF FIRE SAFETY MEASURES IN RUSSIAN FEDERATION
Abstract: the article discusses the specifics of the procedure for the appointment of an administrative suspension of activity for violation offire safety requirements; the shortcomings and problems of the application of this punishment are identified.
Keywords: administrative suspension of activity, administrative punishment, proceedings, resolution, execution, fire safety, fire safety requirements, fire supervision, risk-oriented approach.
