CC BY
33
ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
П. М. Евграфов
канд. техн. наук, начальник цикла ГОУ ДПО "Подольский учебный центр ФПС", Академия Государственной противопожарной службы МЧС РФ
УДК 614.841
О НЕКОТОРЫХ ПРИЧИНАХ НИЗКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИОСТАНОВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНИЗАЦИЙ
Статья посвящена проблеме снижения показателя гибели людей от пожаров в организациях благодаря применению процедуры административного приостановления деятельности (АПД). Анализируются проблемы реализации АПД, даются рекомендации. Делается вывод о неэффективности действующей в настоящее время формы АПД в виде административного наказания. Предлагается корректировка административного законодательства с учетом трактовки АПД как меры пресечения опасной для жизни и здоровья людей противоправной деятельности. Ключевые слова: административное приостановление деятельности, пожар, гибель людей.
Актуальность проблемы
Не прекращаются пожары на объектах социального назначения, продолжают гибнуть люди. Вот и еще двадцать три жертвы в ночь с 31 января на 1 февраля 2009 г. — старики из дома престарелых села Подъельска в Коми (см. фото). Автоматически хотелось написать — жертвы огненной стихии. Однако проще всего списать все на безответную стихию, удариться в поиски очередного "козла отпущения" или затеять очередной аврал по устранению имеющихся нарушений пожарной безопасности (ПБ) и недостатков в работе правоохранительных органов. Этот путь — тупиковый. Все это уже было и не раз. Гораздо сложнее определить причины и условия, которые превратили явление гибели людей на пожарах в системную проблему,
Если мы не
и вести постоянную нелегкую работу по исправлению ситуации.
Буквально по горячим следам пожара на селекторном совещании 03.02.2009 г. министр МЧС России С. Шойгу потребовал от подчиненных бескомпромиссно закрывать социальные объекты с наличием нарушений ПБ, угрожающих жизни людей, указав на недопустимость "кампанейщины" в этом деле.
На расширенном заседании коллегии МВД 06.02.2009 г. президент России Д. Медведев по поводу пожара в Коми высказал резкие замечания в адрес работы МВД, МЧС, местных органов власти, потребовав выявить всех виновных должностных лиц и наказать их не в дисциплинарном, ав уголовном порядке в соответствии с законодательством. В выступлении президента в очередной раз подчеркива-
хотим этого...
ется недопустимость деятельности организаций, которые грубейшим образом нарушают правила пожарной безопасности (ППБ), что создает угрозу жизни и здоровью граждан.
Таким образом, для Государственного пожарного надзора (ГПН) МЧС России логически напрашивается вывод о реализации имеющейся в законодательстве юридической процедуры, носящей название административное приостановление деятельности (АПД), которое является одним из видов наказаний в рамках административного законодательства.
Нет сомнения, что призывы президента к работникам МЧС, прокуратуре, Верховному Суду на коллегии МВД будут услышаны, однако на пути реализации АПД возникают очень серьезные проблемы, без знания которых нельзя рассчитывать на улучшение ситуации.
Польза АПД кажется несомненной, даже если и есть определенные трудности в реализации данного вида наказания. Ведь надо жестко пресекать противоправную деятельность организаций, создающую угрозу здоровью и жизни людей. Тем самым АПД призвано стать мощным и эффективным инструментом правоохранительных органов в их борьбе с правонарушителями. К сожалению, анализ многих дел по АПД, связанных с нарушениями ППБ, изложенными в ППБ 01-03 [1] и других документах, позволяет автору сделать вывод, что АПД в существующей форме неэффективно по сравнению с действовавшей ранее процедурой приостановления деятельности, которая, однако, не рассматривалась как административное наказание. Казалось бы, к чему (с точки зрения некоего "практического работника") эта схоластика, игра терминами — важен сам факт наличия процедуры приостановки деятельности, а не как ее называть. Но терминология существует не сама по себе. В нашем случае она определяет сущность юридической процедуры и возможности ее реализации. Наш вывод, который мы поясним ниже, состоит в том, что уже в самих действующих ныне формулировках, касающихся АПД, заложены проблемы, не позволяющие превратить его в эффективный инструмент прекращения опасной противоправной деятельности.
Тем не менее примеров реализации АПД довольно много. Но, как правило, это касается мелких предприятий частной собственности, которые не представили суду весомых для него аргументов. В то время как более или менее солидные организации, пользующиеся услугами грамотных юристов, преимущественно уходят от этой формы наказания. Примеров доведенных до логического конца АПД в отношении государственных или муниципальных организаций также немного. И не потому, что МЧС
не пытается применять к ним АПД. Прокуратура, кстати, оказывает большую помощь МЧС в этом вопросе. Дело в том, что окончательное решение принимает только суд, который зачастую находит достаточно оснований для решения в пользу организаций, в отношении которых ведется дело по АПД.
Что это за основания?
Перед анализом проблемы приведем формулировки закона, касающиеся сущности АПД.
Согласно ст. 3.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КОАП) [2] АПД "применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей...". АПД "назначается судьей..., если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания".
Анализ проблемы и некоторые предложения
Слабые стороны доказывания
степени опасности для людей
Одна из формулировок суда при отказе в АПД состоит в том, что в рассмотренном деле ГПН не доказано достижение степени опасности жизни и здоровью людей, достаточной для назначения столь серьезного наказания. Имеется в виду, что формулировка ст. 3.12 КОАП не содержит численных критериев определения степени опасности, достаточной для принятия решения об АПД. Действительно, даже относительно мелкие нарушения ППБ несут угрозу жизни и здоровью, но никто ведь не собирается применять АПД по каждому факту нарушения ППБ. Хотя данная частная проблема назначения АПД существенна, она не выглядит неразрешимой. Безнадежной эту проблему делает неудовлетворительное оформление должностными лицами ГПН документов по передаче дела в суд. Самым слабым вариантом при этом является перечисление в сопроводительных документах нарушений ППБ с последующей фразой: "что создает угрозу жизни и здоровью людей". Значительно весомее выглядят документы, если в них раскрывают в качественной, описательной форме сущность опасности каждого нарушения. Например, в отношении отсутствующей пожарной сигнализации: "..., что влияет на время обнаружения пожара, увеличивает время бесконтрольного горения, способствует распространению пожара и его опасных факторов, приводит к задержке вызова пожарной охраны и начала эвакуации людей из здания, что создает прямую угрозу жизни и здоровью людей".
Для усиления позиций ГПН в вопросе доказывания степени опасности для жизни и здоровья людей можно посоветовать приводить как можно больше объективных сведений, касающихся данно-
16
0869-7493 ПОЖАРОВЗРЫВОБЕЗОПАСНаСТЬ 2009 ТОМ 18 №3
го вопроса, на стадии передачи дела в суд. При этом следует исходить из смысла ст. 26.2 КОАП (Доказательства), согласно которому под доказательствами понимают любые фактические данные, имеющие отношение к обстоятельствам, подлежащим доказыванию. В этой статье также приводится перечень возможных письменных доказательств. Для повышения весомости мнения ГПН о необходимости применения АПД доказывание опасности для жизни и здоровья людей целесообразно проводить отдельным документом, который будет восприниматься судом в качестве отдельного доказательства. Самым значимым из документов по этому вопросу является заключение эксперта. Однако, учитывая особый статус эксперта, не всегда возможно идти этим путем. Но это не беда. Фактически ст. 26.2 КОАП не дает исчерпывающего перечня возможных документов, указывая, что могут быть использованы и "иные документы", т.е. ГПН вправе самостоятельно определиться с названием того документа, который будет использован для доказывания опасности для жизни и здоровья людей. Например, это может быть "Анализ опасности для жизни и здоровья нарушений ППБ".
Форма доказывания важна, но еще важнее существо доказывания. К сожалению, редко в практической работе инспекторов ГПН используется методика численного оценивания опасности для жизни и здоровья людей, изложенная в ГОСТ 12.1.004-91* [3]. Стоит осваивать эту, хотя и несовершенную, но содержащуюся в официальном нормативном документе и дающую возможность численной оценки методику. Чтобы еще более усилить доказательную базу, целесообразно привести примеры тяжких последствий известных пожаров, наступивших вследствие соответствующих нарушений ППБ.
Игнорирование доказывания
адекватности наказания деянию
К сожалению, типичной является практика, заключающаяся в бездоказательном декларировании ГПН в деле по АПД, что менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. Для вынесения решения об АПД это положение надо не декларировать — его необходимо доказывать.
Согласно ч. 1 ст. 3.1 КОАП (Цели административного наказания) "административное наказание применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами". Как видно, данная формулировка оставляет без внимания необходимость прекращения совершающихся правонарушений, рассматривая наказание исключительно как меру воспитания. Поэтому вполне естественно, что
многие судьи, принимая решение о замене АПД административным штрафом, также не учитывают этого обстоятельства. Весьма распространенной является судебная практика, которая сводится к невозможности назначать крайнюю меру, каковой является АПД, в отношении лиц, привлекаемых к административной ответственности впервые. Известны случаи, когда суд, отказывая в АПД, назначал минимальный штраф, и даже более того, ограничивался вынесением предупреждения.
Для общества важно исправление недопустимой ситуации, поэтому ГПН должен пресекать противоправные действия, добиваясь устранения нарушений ППБ. В этих условиях должностным лицам ГПН можно посоветовать проводить доказательную линию в сопроводительных документах с учетом следующих положений:
1) любая противоправная деятельность должна быть пресечена;
2) на устранение отмеченных нарушений ППБ, создающих угрозу жизни и здоровью людей, главной ценности нашего общества согласно действующей Конституции, требуется время и материальные средства;
3) в течение времени, требуемого на устранение отмеченных нарушений, будет сохраняться угроза жизни и здоровью граждан, поэтому до окончания устранения нарушений работники организации не должны в ней находиться, т.е. деятельность организации должна быть приостановлена на срок производства работ по устранению нарушений ППБ;
4) применение менее строгого вида наказания (предупреждение, административный штраф) сохраняет угрозу жизни и здоровью людей до момента окончания устранения имеющихся нарушений. Штраф, помимо этого, сокращает материальные ресурсы организации, требуемые на устранение выявленных нарушений.
Включение в дело по АПД
"быстроустранимых" нарушений
Типичной ситуацией отказа в АПД является также ссылка суда на то, что к моменту рассмотрения дела часть из отмеченных нарушений устранена. Это дает два основания для отклонения судом решения об АПД.
Во-первых, факт добровольного, до вынесения наказания, устранения части нарушений правонарушителем часто трактуется судом как смягчающее обстоятельство, дающее право не прибегать к крайней мере наказания. Такого рода решения находятся в рамках закона, поскольку ст. 4.2 КОАП (Обстоятельства, смягчающие административную ответственность) не содержит исчерпывающего списка смягчающих обстоятельств и позволяет
суду признавать смягчающими обстоятельствами иные, не указанные в данной статье обстоятельства.
Во-вторых, суд полагает, что с устранением нарушений исчезает и существовавшая ранее опасность для людей. Действительно, с устранением отдельных нарушений степень опасности снижается, но сколь приемлем новый уровень безопасности? Здесь мы опять возвращаемся к рассмотренной выше проблеме качественности суждений относительно необходимого уровня безопасности. Дополнительно к данным ранее рекомендациям могут быть предложены и другие меры по усилению позиций ГПН.
Общей болезнью должностных лиц ГПН является нарушение ими ч. 1 ст. 4.4 КОАП (Назначение административных наказаний за совершение нескольких административных правонарушений), согласно которой "административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение". Нарушение ГПН выражается в том, что в одном протоколе об административном правонарушении указывается целый ряд самостоятельных правонарушений, за совершение которых назначается одно наказание. Рассмотрение совокупности нарушений как единого события правонарушения в случае устранения части нарушений дает суду бесспорное основание сомневаться в сохранении степени опасности для людей, достаточной для принятия решения об АПД. Это дает возможность, по меньшей мере, для возврата дела в ГПН с целью получения дополнительных разъяснений. А тем временем и срок давности ответственности за совершение административного правонарушения может истечь.
В связи с этим рекомендуем прежде всего в административное дело по АПД не включать "быст-роустранимые" нарушения ППБ; по ним следует составлять отдельные протоколы с последующим вынесением наказаний в виде штрафа. Каждое из оставшихся правонарушений следует рассматривать на предмет опасности для жизни и здоровья. Если имеется несколько серьезных нарушений, каждое из которых может быть причиной смерти или причинения вреда здоровью, то по каждому из них следует составлять дело по АПД. Примером такой цепочки нарушений ППБ, каждое из звеньев которой является достаточной причиной наступления смерти, могут послужить обстоятельства упомянутого пожара в Коми. Здесь имеет место совокупность крайне опасных факторов: деревянное быстро горящее здание, ночь, спящие старики, неисправная пожарная сигнализация, отсутствие системы оповещения о пожаре и др. Источником возгорания может быть и проводка, и неосторожное обращение с огнем. Как ни запрещай старикам курить
в их комнатах — курили и курить будут, иной раз и пропустят по рюмочке, другой — не тюрьма же. Не будем вдаваться в подробности, по каким причинам (должностные лица ГПН должны понимать это и уметь грамотно донести свое понимание до суда), но в этих условиях жизненно необходимы и противопожарная сигнализация, и система оповещения о пожаре. Необходимо, чтобы пульт пожарной сигнализации с первичной аппаратурой системы оповещения находились в дежурном помещении с круглосуточным несением дежурства. Вся эта аппаратура должна находиться в рабочем состоянии, для чего следует заключить договор на обслуживание со специализированной организацией. Много еще чего необходимо, но перечисленные мероприятия относятся как раз к разряду "долгоустра-нимых", для реализации которых нужны немалые средства и довольно длительное время.
Однако не всегда несколько нарушений ППБ соответствуют тому же числу событий административных правонарушений. Бывает, что несколько нарушений являются единым событием правонарушения, тогда составление одного протокола об административном правонарушении с вынесением одного наказания является оправданным. Такому составному правонарушению соответствует один акт действия или бездействия, единовременного проявления воли или безволия правонарушителем. Но и в этом случае, оформляя дело по АПД, необходимо подчеркнуть достаточную степень опасности каждого из нарушений ППБ для наступления смерти или причинения вреда здоровью людей.
Нюансы юридической квалификации
деяния
Зачастую передаче дела по АПД предшествует назначение наказания в виде штрафа по ч. 1 ст. 20.4 КОАП (Нарушение требований пожарной безопасности) с составлением соответствующего предписания по устранению выявленных нарушений. Если предписание к намеченным в нем срокам не выполнено или выполнено частично, органы ГПН оформляют административное дело по ч. 1 ст. 19.5 КОАП (Невыполнение в срок законного предписания...), решение по которому принимает суд. Санкция, которую предусматривает данная статья для юридических лиц, — только административный штраф. Если допущенные и неустраненные нарушения ППБ соответствуют критериям назначения АПД и если по предыдущему административному правонарушению исполнение наказания завершено или сроки исполнения наказания истекли, то единовременно мы имеем нарушения по ч. 1 ст. 20.4 и по ч. 1 ст. 19.5 КОАП, представляющие единый акт противоправного бездействия, т.е. мы имеем одно административное правонарушение со сложным
18
0869-7493 ПОЖАРОВЗРЫВОБЕЗОПАСНОСТЬ 2009 ТОМ 18 №3
составом по ч. 1 ст. 20.4 и по ч. 1 ст. 19.5 КОАП. Этот нюанс квалификации правонарушения позволяет оформлять дело по АПД. Более того, суд практически вынужден будет принять решение об АПД, поскольку согласно ч. 2 ст. 4.4 КОАП (Назначение административных наказаний за совершение нескольких административных правонарушений) при сложном составе административного правонарушения наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей более строгое наказание. Максимальный размер штрафа юридическому лицу по ст. 19.5 и ст. 20.4 КОАП одинаков, но ст. 20.4 предусматривает более строгое наказание — АПД. Следовательно, оно и должно быть применено в данном случае.
Невозможность доказать вину
бюджетных организаций
при наличии угрозы жизни людям
Описанные сложности в назначении АПД серьезны, но они не создают картины безнадежности. К сожалению, есть проблема, которая представляет собой юридический тупик, не позволяющий во многих случаях вынести решение об АПД (впрочем, как и о менее серьезных наказаниях) на законных основаниях. Речь идет о государственных или муниципальных организациях бюджетного характера, являющихся юридическими лицами.
Согласно ч. 1 ст. 2.1 КОАП (Административное правонарушение) "административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность", т.е. для вынесения решения о наказании должна быть доказана вина правонарушителя. Согласно ч. 2 ст. 2.1 КОАП "юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению".
Бюджетные организации ограничены в своих затратах выделенным им бюджетом, определяющим суммы на конкретные статьи расходов. Если на мероприятия пожарной безопасности не выделено соответствующей расходной статьи или средства на эту статью еще не поступили, бюджетная организация не имеет права воспользоваться средствами с других статей. Проведенный автором анализ дел по АПД бюджетных организаций позво-
ляет сделать вывод, что в подавляющем большинстве случаев бюджетные организации справедливо ссылаются именно на отсутствие средств на данные расходы. Если при этом бюджетная организация обращалась ранее в вышестоящую организацию, то согласно упомянутой выше ч. 2 ст. 2.1 КОАП данная организация является невиновной в совершении инкриминируемого ей правонарушения. В подобных случаях суд в своем постановлении отказывает в наказании на основании отсутствия состава правонарушения, разъясняя порой, что субъект правонарушения в административном деле определен неправильно. Таким образом, ситуация сводится к тому, что нарушения ППБ, создающие угрозу жизни и здоровью людей, имеются, но в рамках административного законодательства сделать ничего нельзя.
Если же на эту проблему взглянуть не в рамках административного законодательства, а шире — всего существующего законодательства, то можно сказать следующее. Конституция РФ [4], являясь нормой права высшей юридической силы, провозглашает главной ценностью нашего общества человека и его права, и прежде всего такие неотъемлемые права, как жизнь и здоровье, поэтому всякая деятельность, создающая угрозу жизни и здоровью, является незаконной и должна быть остановлена. Поскольку любая деятельность человека несет в себе элемент опасности для его жизни и здоровья, остается, во-первых, найти объективные критерии оценки безопасности, достаточные для принятия решения о приостановлении опасной деятельности, и, во-вторых, выработать правовой механизм приостановления такой деятельности.
В отношении правового механизма приостановления деятельности представляется целесообразным исключить АПД из имеющихся видов наказаний, но не исключать АПД из юридической практики, а рассматривать его в качестве меры административного пресечения противоправной деятельности, осуществляемой по решению суда. Тогда отпадет необходимость доказывать юридическую вину, и на решения не будут влиять никакие смягчающие обстоятельства. Будет неважно, впервые ли совершены нарушения ППБ. Определяющим критерием (в соответствии с Конституцией) станет наличие серьезной угрозы для жизни и здоровья людей.
Как известно, в настоящее время в рамках административного законодательства существует временный запрет деятельности (ст. 27.16 КОАП) сроком до пяти суток, рассматриваемый как мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Решение о временном запрете деятельности принимает должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об ад-
министративном правонарушении. Таким образом, автор не видит принципиальных препятствий для предлагаемых корректировок законодательства.
Выводы
В статье затронут только юридический срез проблемы реализации АПД. При этом необходимо понимать, что предложенные автором меры по улучшению "проходимости" дел по АПД не являются безусловным залогом успеха. Сама юридическая наука носит в себе элементы субъективности оценок, приводящие к принятию различных решений по одному и тому же вопросу. Нельзя опускать руки при отрицательном решении суда по АПД, тем более, если, по вашему мнению, суд принял неправовое решение. Административное законодательство не дает возможности ГПН оспаривать решение суда в вышестоящем суде, но можно и нужно выходить с протестами в прокуратуру, которая имеет право опротестовывать решения суда по административным правонарушениям и всегда поддержит МЧС в этом вопросе. Хотелось бы на оптимистической ноте закончить статью, хотя, понимая сложный характер проблем пожарной безопасности, мы видим больше сложностей в реализации АПД, чем отмечалось выше. К сожалению, для принятия ка-
чественных решений по АПД должностным лицам ГПН подчас мешает недостаточная квалификация не только в правовой, но и в профессиональной области; очень многие и не слышали про упомянутую выше и давно известную методику [3] оценки безопасности. Многие из тех, кто имеет представление об этой методике, не знают, как ее применять. Здесь бы очень помогло наличие простой компьютерной программы, реализующей эту методику, широкое распространение ее в ГПН среди инспекторского состава. А ведь подобные программы есть, да и разработать их не так сложно. Трудно и судьям принимать решение по приостановке работы больниц, школ, детских садов, домов престарелых; всегда подспудно перед ними возникает вопрос: а куда девать больных, стариков, детей? Тот же самый вопрос встает перед службой судебных приставов при исполнении решений суда по АПД; приставы обращаются в суд за разъяснением процедуры реализации АПД. Не можем повлиять мы и на финансовое состояние бюджетных организаций, работающих с многочисленными нарушениями ППБ. И все же мы надеемся, что наши предложения позволят улучшить ситуацию. А это немало, ведь речь идет о жизнях людей.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. ППБ 01-03. Правила пожарной безопасности в Российской Федерации : утв. МЧС России 18.06.2003 : ввод. в действие 30.06.2003. — М. : ГУГПС, ФГУ ВНИИПО МЧС России, 2003.
2. Комментарий к Кодексу об административных правонарушениях Российской Федерации / Под ред. Е. Н. Сидоренко. — 5-е изд. — М. : Проспект, 2006. — 1014 с.
3. ГОСТ 12.1.004-91*. ССБТ. Пожарная безопасность. Общие требования. — Введ. 1992-07-01. — М. : ИПК Издательство стандартов, 2002.
4. Конституция Российской Федерации : офиц. изд. — М.: Юридическая литература, 1997. — 64 с.
Материал поступил в редакцию 17.03.09.
© Евграфов П. М., 2009 г. (e-mail: [email protected]).
20
ISSN 0869-7493 ППЖАРПНЗРЫНПБЕЗППАСНПСТЬ 2009 ТОМ 18 №3
