CC BY
485
Максимов А.Н.*
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:
ПОНЯТИЕ И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Ключевые слова: административно-территориальное устройство, административно-территориальное деление, территориальная организация местного самоуправления, населенный пункт, муниципальное образование.
The following article is devoted to issues ofadministrative-territorial structure of Russian Federation's regions which is viewed as one of constituents of territorial division of the countiy, together with the federative structure, territorial structures of local governments and division of local territories. Notions and issues of legal regulations for administrative-territorial structures are examined through analyses of regional laws. The author comes to conclusion that today regional legislation about administrative-territorial structures regulates such issues as education, transformation of localities, and in some cases delimitation of territories for territorial bodies. The reason is that there are some gaps in the federal legislation. So, it is necessaiy to pass a federal law which will regulate common principles of territorial division in Russian Federation.
Развитие конституционного и муниципального права в России в последние годы характеризуется серьезными изменениями в регулировании территориальных аспектов организации как государственной власти, так и местного самоуправления. Не случайно тесно связанные между собой вопросы территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства (деления)1 стали предметом масштабной законодательной работы субъектов Российской Федерации, а соответствующие дела часто рассматриваются в судебных органах.
Из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации следует, что «хотя вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований и административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации связаны между собой, каждый из них имеет самостоятельное значение, обладает собственным юридическим содержанием и относится к различным сферам ведения: первый — к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, второй — к исключительному ведению субъекта Российской Фе-
* Соискатель Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кута-фина. [maksimov77@mail.ra]
1 Понятия «административно-территориальное устройство» и «административно-территориальное деление» автор рассматривает как синонимы в соответствии с наиболее распространенным в юридической науке подходом.
дерации»1. Такая позиция впервые была сформулирована Конституционным судом России при рассмотрении вопроса о возможности создания территориальных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отдельных административно-территориальных единицах2. Очевидно, что административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации рассматривалось Конституционным Судом России в качестве института, обеспечивающего территориальную организацию государственной власти субъектов Российской Федерации.
Как правильно замечает В.И. Фадеев, «в соответствии с административно-территориальным делением организуется государственная власть»3 (а не местное самоуправление, не федеральная государственная власть и не жизнедеятельность населения в целом).
В этой связи обоснованно было бы определять понятие «административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации» как систему территориальных единиц, на которые разделена территория субъекта Российской Федерации, служащую для нужд формирования территориальной структуры органов государственной власти данного субъекта федерации. Как представляется, именно такой подход вытекает из правовых позиций Конституционного Суда России.
В соответствии с подобным подходом административно-территориальное устройство сегодня должно устанавливаться именно законами субъектов Российской Федерации, причем как система принципиально автономная по отношению к другим видам территориального деления России (хотя в идеале — взаимосвязанная, соотнесенная с ними).
Реализован ли подобный подход в законодательстве субъектов Российской Федерации? Рассмотрим законодательное регулирование административно-территориального устройства на примере 67 субъектов Российской Федерации4.
Законы субъектов Российской Федерации принципиально различаются в зависимости от того, с каким уровнем публичной власти они связыва-
1 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 2003 г. № 289-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Брянской области о проверке конституционности отдельных положений ст. 8, 9 и 12 Закона Брянской области «Об административно-территориальном устройстве Брянской области».
2 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике.
3 Кхтафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2008. С. 291.
4 Для анализа взяты законы субъектов Российской Федерации по вопросам административно-территориального устройства, размещенные в Справочной правовой системе «Консультант Плюс».
ют существование административно-территориального деления и связывают ли они вообще наличие административно-территориального устройства с необходимостью формирования территориальной структуры каких-либо органов власти.
В законах первой группы субъектов Федерации — наиболее многочисленной — устанавливается, что административно-территориальное устройство служит упорядочению как государственной власти, так и местного самоуправления. Например, согласно Закону Пензенской области от 09 марта 2005 г. № 774-ЗПО «Об административно-территориальном устройстве Пензенской области», «административно-территориальное устройство (деление) Пензенской области — территориальная организация Пензенской области, представляющая собой систему входящих в состав Пензенской области административно-территориальных образований», а «административно-территориальное образование (единица) Пензенской области — часть территории Пензенской области, состоящая из одного или нескольких населенных пунктов, части территории города областного значения, имеющая название, соответствующий статус, установленную административную границу (черту), органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления1, город областного значения, район (сельский), район в городе, город районного значения, рабочий поселок (поселок городского типа), сельсовет».
Причем к этой группе относятся не только законы субъектов Федерации, принятые еще до закрепивших иной подход актов Конституционного Суда Российской Федерации (Законы Тамбовской и Тюменской областей 1996 г.; Закон Томской области 1997 г.), но и законы, принятые в последние годы, когда различия между административно-территориальным устройством и территориальной организацией местного самоуправления были осознаны юридической наукой и практикой (Законы Курской и Нижегородской областей 2005 года; Новосибирской, Тверской и Ульяновской областей 2006 года; Хабаровского края и Оренбургской области 2007 года).
Близки к этой группе законы, в которых административно-территориальное устройство регулируется для упорядочения работы органов публичной власти (без определения ее уровня — Закон Республики Марий Эл 2006 года) или органов власти в целом (без указания, какой именно власти — Законы Республики Саха (Якутия) 1996 года, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры 2004 года и Республики Коми 2006 года). Интересен здесь и подход, закрепленный в Законе Ставропольского края 2005 года, в соответствии с которым административно-территориальное устройство является «основой взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и населения».
Законы второй группы субъектов РФ вообще не связывает его существование с деятельностью каких-либо органов публичной власти. В законах этой группы субъектов РФ административно-территориальное устройство обычно рассматривается как совокупность или система административно-территориальных единиц, из которых состоят соответствующая республика, край, область, автономная область или автономный округ. При этом часто в законах отсутствует указание на какое-либо целевое назначение, обуславливающее существование и особенности такого территориального устройства (например, на цель упорядочения функционирования публичной власти). Нередко административно-территориальное устройство отождествляется с территориальной организацией соответствующего субъекта Российской Федерации (включающего, на взгляд автора, и другие аспекты — территориальную организацию местного самоуправления, градостроительную, земельно-правовую организацию территории). Такой подход проявляется, например, в законах Республик Адыгея, Карелия, Северная Осетия — Алания, Удмуртской республики, Краснодарского края, Мурманской и Пензенской областей. Например, согласно Закону Мурманской области от 06 января 1998 г. № 96-01-ЗМО «Об административно-территориальном устройстве Мурманской области», «административно-территориальное устройство — территориальная организация Мурманской области, представляющая собой систему территориальных единиц и административных центров».
В законах третьей группы субъектов РФ, административно-территориальное устройство, по сути, отождествляется с территориальной организацией местного самоуправления, рассматривается как деление территории субъекта Федерации на муниципальные образования. К этой группе можно отнести Законы Амурской области и Ненецкого автономного округа 2005 года, Астраханской области 2006 года, Республики Северная Осетия — Алания 2007 года. Обращает на себя внимание то, что все законы этой группы приняты уже после Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По сути, эти законы субъектов Российской Федерации основаны на подходе, полностью противоречащему правовой позиции Конституционного Суда России.
И только небольшая четвертая группа субъектов РФ приняла законы, основывающиеся на понимании административно-территориального устройства как организации территории для обеспечения функционирования государственной власти (осуществления государственного управления) субъекта федерации. К ней можно отнести Законы Пермской области 1996 года, Приморского края 2001 года, Курганской и Тульской областей 2007 года.
Таким образом, вопреки правовым позициям Конституционного Суда РФ в законодательстве большинства субъектов Федерации до настоящего времени четко не разделяются административно-территориальное устройство, территориальная организация местного самоуправления и территориальное деление субъекта РФ в целом.
Однако если субъекты Российской Федерации рассматривают свое административно-территориальное устройство широко — не только как основу для организации государственной власти субъекта федерации, но и как территориальное деление в целом, может быть такой подход обеспечивает большую упорядоченность, соотносимость территориальной структуры государственной власти и местного самоуправления (что удобно для жителей и для управленцев)?
Анализ законов субъектов РФ показывает, что и это не так: чаще всего административно-территориальное устройство регулируется оторвано от регулирования территориальной организации местного самоуправления, без учета необходимости координации государственных и муниципальных органов. Даже то, как соотносятся территории муниципальных образований и административно-территориальных единиц, урегулировано только в небольшом числе субъектов РФ. Например, в Алтайском крае они соответствуют друг другу, а в Пензенской области могут не совпадать. Однако преобладает противоположная практика, когда состав административно-территориальной единицы того или иного вида описывается в законе путем воспроизведения требований к составу муниципального образования определенного вида, однако как соотносятся друг с другом муниципальное образование и административно-территориальная единица — не устанавливается. Например, не ясно — совпадают или нет район и муниципальный район, городской округ и город областного значения, сельсовет (сельский округ) и сельское поселение.
Очевидно, что такое положение дел является основой для регулятивной, терминологической и управленческой путаницы и создает предпосылки для злоупотреблений.
Еще один вопрос, который принципиально важен: охватывает ли административно-территориальное устройство все виды территориального деления субъекта Федерации, включает ли оно в себя виды территориальных единиц, выделение которых не связано с осуществлением публичного управления (например, населенные пункты)?
Наиболее интересно рассмотреть этот вопрос на примере регулирования статуса населенного пункта как особого территориального образования. Определение понятия «населенный пункт», классификация населенных пунктов, установление порядка их образования, преобразования и уп-
разднения является предметом регулирования всех законов субъектов Российской Федерации по вопросам административно-территориального устройства, кроме Закона Ненецкого автономного округа, регламентирующего только состав территориальной организации местного самоуправления в округе.
Вместе с тем законы небольшого числа субъектов Федерации — Республик Алтай, Дагестан, Калмыкия, Коми, Татарстан, Камчатского края, Владимирской, Калужской, Оренбургской и Тульской областей — рассматривают населенные пункты в качестве административно-территориальных единиц. В ряде субъектов Российской Федерации административно-территориальными единицами признается только часть населенных пунктов: в Архангельской области — города и поселки городского типа, в Кемеровской области — городские населенные пункты, в Кировской области — города областного значения. Очевидно, что большинство субъектов РФ признают административно-территориальными единицами только те территориальные образования (в том числе и населенные пункты), которые служат территориальной основой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Поскольку большинство населенных пунктов (особенно сельских) этому требованию не отвечают, законодатели отказывают им в статусе административно-территориальной единицы.
Некоторые субъекты Федерации различают административно-территориальные единицы и территориальные единицы. Чаще всего понятие «территориальная единица» вводится специально для обозначения статуса населенного пункта и противопоставления его административно-территориальной единице. В этом случае территориальное деление субъекта РФ включает административно-территориальные единицы (в рамках которых функционируют органы государственной власти и (или) местного самоуправления) и населенные пункты — территориальные единицы (границы которых не связываются с управленческой деятельностью). Такой подход реализован в законодательстве Краснодарского края, Воронежской, Костромской, Омской, Орловской, Смоленской, Тверской областей. В Хабаровском крае населенный пункт может наделяться статусом территориальной либо административно-территориальной единицы.
Специфичны в этом плане законы Ставропольского края и Новосибирской области: они вообще не вводят термины «административно-территориальная единицы (образование)» или «территориальная единица (образование)», при этом первый оперирует только терминами «район» и «населенный пункт», а второй — «муниципальное образование» и «населенный пункт».
Таким образом, налицо определенное противоречие. В большинстве субъектов Российской Федерации населенные пункты административно-
территориальными единицами не признаются, но регулируются законодательством об административно-территориальном устройстве. Попытка разрешить данное противоречие делается только в законах Республик Башкортостан, Северная Осетия — Алания и Приморского края, в которых административно-территориальное устройство рассматривается как система (совокупность) административно-территориальных единиц (образований) и населенных пунктов. Причина такого положения дел видится в следующем: законодатели субъектов РФ осознают, что территориальное деление не сводится только к административно-территориальному устройству, но включает и иные аспекты (прежде всего, связанные с функционированием населенных пунктов). Однако ввиду отсутствия иного правового регулирования статуса территориальных единиц, порядка их образования, преобразования и упразднения, они вынуждены восполнять существующий пробел. В силу традиции советских времен соответствующие правовые нормы закрепляются в нормативных актах по вопросам административно-территориального устройства.
К числу таких нормативных правовых актов можно отнести и Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17.08.1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» (далее — Указа), который регламентирует не только собственно административно-территориальное устройство. Сегодня является проблемой возникшая неопределенность по вопросу о действии данного Указа. Формально он не отменен и действует в части, не противоречащей нормативным актам, принятым позднее. Однако остается неясным, в какой части он действует. Например, возникает вопрос: статус населенных пунктов (эти вопросы закреплены в рассматриваемом Указе) относится к административно-территориальному устройству субъектов РФ и должен регулироваться в их законах либо относится к другим аспектам территориального деления России?
Учитывая неопределенность в отношении действия обозначенного Указа, большинство субъектов РФ в своих законах самостоятельно урегулировали вопросы, связанные с функционированием населенных пунктов. Наиболее значимое следствие этого — крайняя неоднородность правового регулирования аналогичных вопросов в различных субъектах Российской Федерации. Проиллюстрируем это на ряде наиболее ярких примеров.
В России отсутствуют единые принципы разграничения городских и сельских населенных пунктов, наделения статусом города, поселка (городского типа). Между тем, именно с наличием у населенного пункта того или иного статуса федеральный законодатель связывает возможность включения его в состав муниципального образования определенного типа, особенности структуры органов местного самоуправления на определенной территории.
Отнесение к сельским населенным пунктам законами субъектов РФ чаще всего осуществляется по «остаточному» принципу (сельскими признаются населенные пункты, не отнесенные к городским). Явное исключение здесь составляют только законы Волгоградской области (в котором сельскими признаются населенные пункты, жители которых занимаются преимущественно сельским хозяйством), а также Смоленской и Тверской областей (где сельские населенные пункты выделяются по численности жителей — менее 5 тыс. и менее, как правило, 3 тыс. жителей соответственно).
В то же время критерии признания населенных пунктов городскими (например, городами, поселками городского типа) различаются по регионам очень сильно. Так, в Архангельской и Калининградской областях к городам относятся населенные пункты с численностью жителей от 3 тыс. человек и более, а в Республиках Дагестан и Хакассия — от 50 тыс. человек (в большинстве субъектов Федерации этот порог установлен на уровне 10—12 тыс. жителей). Другие критерии отнесения к городам разнообразны: в одних случаях это доля занятых в отраслях хозяйства, в других — наличие предприятий определенных отраслей, в-третьих — значение населенного пункта, в-четвертых — наличие инфраструктуры. Аналогичным образом обстоят дела с поселками городского типа.
Поселок в одних субъектах Федерации рассматривается только как городской населенный пункт (например, Республика Дагестан, Смоленская область), в других — выделяются и сельские поселки (например, Республика Алтай, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра). В одних случаях поселками городского типа признаются только рабочие поселки, в то время как дачные и курортные имеют обособленный статус (например, в Тамбовской области), в других — рабочие, курортные и дачные поселки рассматриваются как разновидности поселков городского типа (например, в Ульяновской области). В Ставропольском крае выделяются и пригородные поселки (имеющие общую с городом инфраструктуру).
Похожая ситуация — с регулированием образования, преобразования и упразднения населенных пунктов. В одних случаях регламентируются все возможные формы таких изменений, включая объединение (слияние), присоединение, выделение, разделение, изменение статуса — вида и категории (например, в Архангельской, Воронежской, Нижегородской областях). Напротив, во многих законах часть названных форм не предусмотрена (например, в Тамбовской области, Республике Мордовии, Кировской области). В ряде субъектов РФ условия и процедуры изменений перечня населенных пунктов вообще не урегулированы (например, в Калининградской и Кемеровской областях, Еврейской автономной области).
Неоднозначно используются в законах субъектов Российской Федерации термины «статус», «вид», «категория» населенных пунктов. По-разно-му в законах соотносятся статусы населенных пунктов как административно-территориальных и градостроительных (территорий сосредоточенной застройки) единиц. В одних случаях включение в город как административную единицу сельского населенного пункта влечет упразднение последнего как населенного пункта (например, в Республике Северной Осетии — Алании), в других — сохранение его статуса как самостоятельной единицы (например, в Пензенской области). Согласно закону Республики Мордовия, при присоединении к городу сельский населенный пункт включается в городскую черту (имеющую, безусловно, градостроительное, а не административное значение), но сохраняет свой статус. Закон Республики Коми отдельно устанавливает, что включение одного населенного пункта в состав другого не означает отмены действия существующих льгот для его жителей.
В части порядка изменения границ населенных пунктов законы субъектов Российской Федерации по-разному трактуют нормы конституционного и градостроительного законодательства. В большей части субъектов Федерации закрепляется норма, согласно которой установление (изменение) границ населенных пунктов осуществляется законом субъекта РФ. В других субъектах Федерации определение границ населенных пунктов осуществляется генеральными планами поселений. В Волгоградской области границы населенных пунктов устанавливаются законами субъекта РФ вплоть до принятия генеральных планов.
Очевидно, что указанные различия в правовом регулировании обусловлены не столько спецификой регионов (ею могут определяться разновидности сельских населенных пунктов — наличие аулов, хуторов, слобод и пр., их населенность и размер прилегающих территорий), сколько случай-ностными факторами в законотворческом процессе субъектов федерации (иногда — просто неверным толкованием федерального законодательства). При этом федеральный законодатель рассматривает понятия сельского и городского населенного пункта, города, поселка как юридически определенные и четкие, связывает с присвоением этих статусов, с соответствующим разграничением территории конкретные правовые последствия. Например, от вида и категории населенного пункта зависит и то, муниципальное образование какого вида создается — городское или сельское поселение, городской округ.
Ситуация, когда вопросы осуществления местного самоуправления преимущественно регулируются федеральными законами, а вопросы правового статуса населенных пунктов — законами субъектов Федерации, крайне противоречива. Как обоснованно отмечает Н.Т. Тимофеев, «нали-
чие неопределенности во взаимосвязи административно-территориального устройства субъектов РФ и муниципальной территориальной организации несет в себе негативное влияние»1.
Как представляется, для исправления подобного положения дел необходимо на уровне федерального закона урегулировать общие вопросы, связанные с территориальным делением Российской Федерации. Соответствующий федеральный закон должен установить принципы, виды территориального деления; регламентировать и соотнести друг с другом разновидности территориальных единиц; определить место административно-территориального устройства субъектов РФ в системе территориального деления страны.
Целесообразно именно на уровне федерального закона определить понятие и правовой статус населенного пункта, закрепить права жителей населенных пунктов при принятии тех или иных решений в сфере местного самоуправления. Имеет смысл четко разграничить различные статусы населенного пункта (как градостроительного объекта, административно-территориальной единицы, как муниципального образования или его части), четко распределив предметы регулирования (общественные отношения, связанные с функционированием населенного пункта) между отраслями законодательства. Стоит конкретизировать порядок создания и упразднения населенных пунктов, установления и изменения их границ — увязав конституционное, административное, муниципальное, градостроительное и земельное законодательства; четко определив разграничение полномочий и, одновременно, учет интересов различных уровней публичной власти в этом процессе. Целесообразно дать в федеральном законе классификацию населенных пунктов, критерии их отнесения к тем или иным видам, в том числе — к городским и сельским населенным пунктам. Здесь же уместно дать определение понятиям и установить порядок присвоения статуса «город», «город регионального значения», «город районного значения». Как отмечает В.И. Васильев, «став на путь регулирования территориального устройства местного самоуправления, федеральный законодатель должен пройти до его логического конца»2 — добиться реального единства правового регулирования территориального деления России.
1 Тимофеев Н.Т. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2007. С. 42—43.
2 Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 241.
