CC BY
652
Ладин Иван Николаевич
адъюнкт кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России
(тел. 89184410544)_
Понятие муниципального образования и его территориальный статус
Аннотация
В статье автор уточняет федеральную и региональную нормативно-правовую базу определяющую недостаточно точную законодательную регламентацию понятий «муниципальное образование» и «территориальный статус муниципального образования».
Аnnotation
In clause the author specifies the federal and regional legal base defining insufficiently exact legislative regulation of concepts «Municipal formation» and «The territorial status of municipal formation».
Ключевые слова: органы местного самоуправления, территориальный статус, административный центр, муниципальное образование, население.
toy words: institutions of local government, the territorial status, the Administrative centre, municipal formation, the population.
Щ действующем ФЗ «Об общих ■ принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. (Ф3-131) одним из ключевых понятий является понятие «муниципального образование». Это понятие непо-средственным образом связывается с территориальным признаком, в связи с чем представляется более подробно рассмотреть вопрос о территориальном статусе муниципальных образований. Прежде всего отметим, что термин «муниципальное образование» был введен Гражданским кодексом Российской Федерации в 1994 г. и первоначально раскрыт в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. - в ст. 1 муниципальное образование определялось как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В этом определении фактически перечислены признаки муниципального образования. Таким образом, муниципальным образо-
ванием является населенная территория, в пределах которой: осуществляется местное самоуправление; имеется муниципальная собственность; имеется местный бюджет; имеются выборные органы местного самоуправления.
В литературе в качестве признаков муниципального образования называют также: население, территорию, решение вопросов местного значения, муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы. Некоторые исследователи группируют указанные критерии, выделяя организационные (наличие местного самоуправления, его выборных органов) и материальные (наличие муниципальной собственности и местного бюджета)1. Обращается также на то, что под населенной территорией в данном случае понимается территория, имеющая постоянное население и каким-либо образом используемая этим населением. Понятие населенной территории не следует путать с понятием селитебной территории - территории, занятой строениями, предназначенными для жилья. Смешению этих понятий способствует довольно часто употребляемый термин «заселенная территория», который в одних случаях используется как синоним населенной, а в других - селитебной территории2. Отсутствие
1 Пешин Н.Л. К вопросу о наделении территории статусом муниципального образования // Государство и право. 2007. № 8. С. 105.
2 Гильченко Л.В., Замотаев А.А., Пашенцев В.В. Федеральные правовые акты о местном самоуправлении. М., 2000. С. 75.
_88
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №1(23)
на практике одного или нескольких элементов, характеризующих муниципальное образование, не является достаточным основанием для того, чтобы какое-либо административно-территориальное образование исключалось из разряда муниципальных образований. Вместе с тем, для того чтобы какое-либо территориальное образование приобрело статус муниципального, прежде всего необходимо определить территории и границы муниципальных образований в каждом субъекте РФ1.
В этом контексте ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. подошел в определению понятия иным образом. Так, согласно ст. 2 муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Таким образом, вместо того чтобы определить, что такое муниципальное образование, законодатель ограничился перечислением разных видов муниципальных образований. Такой подход представляется неудачным, поскольку не отражает сущности муниципального образования как института местного самоуправления.
В юридической литературе этот пробел законодателя восполняется различным образом. Предлагается, например, считать, что муниципальное образование - это населенная территория, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения2. При этом обязательными признаками каждого муниципального образования являются: наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта Федерации в соответствии с требованиями ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.; наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления; наличие собственной экономической основы, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований; наличие собственных выборных и иных органов местного са-
моуправления; наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, составляющих в совокупности систему муниципальных правовых актов муниципального образования (они принимаются населением непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления); право устанавливать в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности3.
Однако достаточно четкого определения пока не достигнуто. В частности, нередко муниципальные образования отождествляют с территорией либо вкладывают в этот термин преимущественно общественное содержание. Между тем с точки зрения теории муниципального права под муниципальным образованием логичнее всего понимать юридическое лицо публичного права, обладающее правосубъектностью и, следовательно, определенным юридическим статусом. Муниципальное образование - это территориальное объединение граждан, созданное в целях осуществления местного самоуправления. Существенными элементами статуса муниципального образования являются территория, население, властные полномочия и публично значимые функции, а также наличие выборных органов местного самоуправления, публичной собственности, муниципальных налогов и сборов, местного бюджета, муниципальной символики и ряда иных аналогичных компонентов. Все это в совокупности характеризует юридическую личность муниципальных образований, к которым обращены правовые нормы и которые участвуют в муниципальных правоотношениях наряду с Российской Федерацией, субъектами Федерации, органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами и организациями4. С учетом изложенного мы полагаем, что под муниципальным образованием следует понимать территорию, в границах которой население осуществляет местное самоуправление непосредственно или через органы местного самоуправления.
При этом территориальный аспект в понятии муниципального образования является одним из ключевых, поэтому некоторые авторы отождествляют понятия муниципального образования и его территории. Не избегает данной неточности и фе-
1 Горохов Б. Споры, связанные с определением территорий муниципальных образований // Вопросы местного самоуправления. 2004. № 1. С. 100.
2 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 301.
3 Там же. С. 302.
4 Дементьев А.Н. Правовые гарантии учета мнения населения при изменении границ и преобразовании муниципальных образований в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 10. С. 27.
89
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО деральный законодатель. В частности, такой вид муниципального образования, как «внутригородская территория города федерального значения», в отличие от городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений, дает основания к отождествлению территориального и статусного аспектов. Возможно, в законодательстве следовало бы использовать иную терминологию.
С точки зрения раскрытия территориального статуса муниципального образования важно разграничивать понятия муниципального образования и административно-территориальной единицы1 . Последние представляют собой именно территории, которые формируются в административных целях. Современная российская практика сложилась таким образом, что федеральное законодательство обходит умолчанием административно-территориальное устройство, а многие субъекты Федерации, воспользовавшись правом опережающего законотворчества по предметам совместного с Российской Федерацией ведения, урегулировали данные правоотношения по своему усмотрению. В результате наблюдается значительное разнообразие в подходах к административно-территориальному делению субъектов Федерации, причем территории муниципальных образований не всегда совпадают с административно-территориальными единицами (например, районы в столицах республик и в административных центрах других субъектов Федерации могут быть административно-территориальными единицами, в которых функционируют органы внутренних дел и суды общей юрисдикции, но не обладать статусом муници-пального образования).
Кроме того, возникает ряд вопросов, требующих своего прояснения, в частности, как должно соотноситься деление территории субъекта РФ на админи-стративно-территориальные районы и муниципальные районы? Допустимо ли сформировать в одном административно-территориальном районе два муниципальных района или более и наоборот? Допустимо ли объединение в сельском поселении нескольких сельских единиц административно-территориального деления (сельских округов, сельсоветов)? Могут ли территории единиц административно-территориального деления территории муниципальных образований не совпадать, а их границы пересекаться?
Очевидно, что несовпадение административ-
но-территориального деления субъекта РФ и территорий муниципальных образований в части, определяющей территории муниципальных районов и административных районов, городов (поселков) и городских поселений,сельских единиц административно-территориального деления (сельских округов, сельсоветов, волостей) и сельских поселений, создаст путаницу, неоднозначность и расхождения в определе-нии территорий, подведомственных юрисдикции различных органов управления. Вместе с тем следует заметить, что исторически сложившиеся в соответст-вии с административно-территориальным делением территории районов, городов, поселков городского типа, районов, сельских округов (волостей, сельсоветов), как правило, удовлетворяют критериям ст. ст. 11 АР-131 и могут служить основой для установления территорий вновь создаваемых муниципальных образований. В этой связи представляется целесообразным сохранять единство административно-территориального деления субъектов РФ и территорий муниципальных образований и определять территории муниципальных образований в соответствии с административно-территориальным делением субъекта РФ. Как показывает практика, в тех субъектах РФ, в которых территории муниципальных образований были установлены с нарушениями этого принципа, возникли конфликты, ухудшилась эффективность управления. Граждане, недовольные такими решениями, обращаются в суды и оспаривают законность принятых решений. В ряде случаев уже приняты решения о приведении террито-рий муниципальных образований в соответствие со сложившимся на период вступления в силу Федерального закона административно-территориальным делением.
Есть все основания согласиться с тем, что муниципальное образование как территориальный союз объединяет население, проживающее в соответствующих границах. Властные полномочия и публично значимые функции муниципального образования юридически выражаются в его предметах ведения, которые включают в себя не только вопросы местного значения, но и отдельные государственные полномочия, переданные федеральным законом или законом субъекта Федерации2. Перечень указанных предметов ведения является весьма подвижным и закрепляется в Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 14-16, в ряде спе-
1 Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М., 2001. С. 20.
2 Нудненко Л.А. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления России: теоретические основы. М., 2004. С. 74.
_90
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №1(23)
циальных законодательных актов, а также в уставах муниципальных образований. Кроме того, этими учредительными нормативными документами устанавливается система органов местного самоуправления, разграничивается компетенция между ними, регламентируется порядок их формирования, деятельности, прекращения полномочий и ответственности.
Отметим еще, что территориальный статус муниципального образования включает в себя также такой элемент, как административный центр (что, однако, исключается, если территория муниципального образования расположена в границах одного населенного пункта). Согласно ст. 2 ФЗ-131 административный центр сельского поселения, муниципального района - это населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъек-
та Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования. Мы полагаем, что в процессе правового регулирования соответствующих правоотношений представительным органам муниципальных образований целесообразно использовать по аналогии нормы Закона РФ «О статусе столицы Российской Федерации», учитывая при этом, что положения указанных норм не являются юридически обязательными для муниципальных образований в части регламентации статуса муниципальных административных центров. Эти документы имеют лишь ориентирующее значение в целях использования представительными органами муниципальных образований верной методологии правового регулирования общественных отношений в сфере определения и уточнения территориального статуса муниципального образования.
91
