CC BY
401
СпиридоновП Е. СГЛ
¿-S 5 wU,.,всплитстА Административно-процессуальное законодательство 15 1
/Ljy УпИосКОШ tIA w w ■ ^^ ■
/ имени o.e. кут-афина(мгюА) и административная реформа в Российской Федерации
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
Аннотация. В работе рассматриваются особенности современного состояния административно-процессуального законодательства. Обращено внимание на факторы, влияющие на развитие административно-процессуального законодательства, роль решений высших судебных органов Российской Федерации, представлена система административно-процессуального законодательства, выделяются юридические риски, которые могут возникнуть в процессе развития административно-процессуального законодательства. Ключевые слова: административно-процессуальное регулирование, административно-процессуальное законодательство, система административно-процессуального законодательства, юридические риски, административные производства, административное судопроизводство
DOI: 10.17803/2311-5998.2018.41.1.151-157
P. E. SPIRIDONOV,
PhD (Law), Associate Professor of Department of Theory and History of State and Law of St. Petersburg University of State Fire Service of Emercom of Russia
[email protected] 196105, Russia, St. Petersburg, Moskovsky pr, 149
ADMINISTRATIVE PROCEDURE LEGISLATION AND ADMINISTRATIVE REFORM IN THE RUSSIAN FEDERATION: MODERN STATE AND PROSPECTS
OF DEVELOPMENT
Abstract. The article discusses the features of modern administrative procedure legislation. Drawn attention to the factors affecting the development of the administrative procedure legislation, the role of solutions higher judiciary of the Russian Federation, are the system of administrative procedure legislation, stand out legal risks that may occur in the development process of administrative procedure legislation.
Keywords: administrative procedure regulation, administrative procedure legislation, the system of administrative procedure legislation, legal risks, administrative procedures, administrative proceeding.
Павел Евгеньевич СПИРИДОНОВ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России [email protected] 196105, Россия, г. Санкт-Петербург, Московский пр., д. 149
ш m к
т □
"о
Ю р и д и
4 m п
к
□
5
науки
>
© П. Е. Спиридонов, 2018
у )л Ш--У 1
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Объем нормативных правовых актов, входящих в систему административно-процессуального регулирования, зависит полностью от объема правоотношений, требующих административно-процессуального регулирования. В связи с этим на исследование этой проблемы сильно влияет несколько составляющих:
1) перманентно проводимая административная реформа в Российской Федерации, которая ведет к отсутствию стабильности не только административно-правового регулирования, но и административно-процессуального;
2) отсутствие системности в проведении административной реформы и правовой реформы в Российской Федерации. Законодатель забывает, что кардинальное изменение правовых подходов влияет не только на конкретную группу правоотношений, регулируемых соответствующим нормативным правовым актом, но и на смежные правоотношения, относящиеся к предмету правового регулирования других отраслей права, а в итоге на всю систему права. Поэтому необходимо более взвешенно подходить к принятию новых нормативных правовых актов;
3) противоречивые теоретические воззрения на предмет административного процессуального права: от «узких» подходов (управленческий или судебный процессы) до «широкого». В этом случае необходимо обратить внимание на то, что сужение объема правоотношений, регулируемых административно-процессуальными нормами, приведет к выхолащиванию административного процесса и изменению соответствующей административно-процессуальной практики. Если административные действия урегулированы с точки зрения порядка (последовательности) их осуществления, сроков, выносимых решений и т.п., то это влияет на вынесение соответствующего процессуального решения. Орган, рассматривающий административное дело, учитывает, как применялись не только материальные, но и процессуальные нормы. Если не все действия будут подпадать под административно-процессуальные, то, следовательно, нельзя рассматривать нарушение порядка их осуществления как влияющее на объективность выносимого процессуального решения. В то же время, анализируя вопросы развития нормативного регулирования порядка осуществления государственно-управленческих действий, имеющих разнообразный характер, необходимо определиться, насколько подробно следует его осуществлять или насколько детализированно, чтобы не доводить до абсурда. При этом очень важно «не перегнуть палку», так как, обосновывая детальную регламентацию административно-процессуальной деятельности соблюдением прав человека, можно прийти к тому, что разработчик нормативного акта должен будет изначально учитывать все аспекты государственно-управленческой деятельности. Поэтому можно согласиться с мнением Фридриха Хайека о том, что порядок всегда является адаптацией к большому числу отдельных явлений, полная совокупность которых никогда не будет доступна никому1.
В целом административно-процессуальное законодательство представляет собой достаточно сложную систему нормативных правовых актов, устанавли-
1 См.: Хайек Ф. Право, законодательство и свобода: современное понимание либеральных принципов справедливости и политики. М.; Челябинск : ИРИСЭН, Социум, 2016. С. 58.
'Ш©Т[л][Ш[Ж Спиридонов П. Е.
УНИВЕРСИТЕТА Административна-имени o.e. кугафина(мгюА) и административная реформа в Российской Федерации
УНИВЕРСИТЕТА Административно-процессуальное законодательства
вающих процессуальный порядок возбуждения, расследования, рассмотрения, разрешения, обжалования и пересмотра административных дел, подведомственными органам государственности власти Российской Федерации. Особенность системы административно-процессуального законодательства заключается в следующем:
1) отсутствие единого кодифицированного нормативного правового акта. Состояние административно-процессуальной теории и практики влияет на все административно-процессуальное законодательство. В современных условиях не создана основа для возможности проведения кодификации административно-процессуальных норм, несмотря на их значительное количество. Сегодня, видимо, мы являемся свидетелями процесса формирования такой основы, когда принимается Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ), ведется обсуждение новых проектов федеральных законов в области административных правонарушений, административных процедур и т.п.;
2) нормативные правовые акты, регулирующие административно-процессуальные отношения, содержат в большинстве случаев не только административно-процессуальные нормы, но и материальные нормы других отраслей российского права (в основном нормы административного права). Таким образом, создание в будущем административно-процессуального кодекса повлечет за собой изменение большого количества нормативных правовых актов;
3) административно-процессуальные акты носят как законодательный, так и подзаконный характер, с преобладанием в современных условиях подзаконных нормативных правовых актов, что указывает на несовершенство административно-процессуального законодательства;
4) ряд правовых норм регламентируют процессуальный порядок рассмотрения и разрешения дел, которые по своей сути относятся к категории публичных, но регулируются процессуальными нормами других отраслей права. Например, разрешение служебных споров на государственной гражданской службе может быть осуществлено в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом РФ, или рассмотрение арбитражными судами дел, вытекающих из публичных правоотношений.
Итак, к системе административно-процессуального законодательства будут относиться:
I. Федеральные нормативные правовые акты:
1. Конституция Российской Федерации. ш
2. Федеральные конституционные законы: «О судебной системе Российской К
Федерации», «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», «Об арбитражных судах в Российской Федерации», «О военных судах Российской Федерации».
"о
ö р
3. Федеральные законы: д
а) кодексы: Кодекс РФ об административных правонарушениях, КАС РФ, ^
ч
п
к
ГПК РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ.
Отнесение к системе административно-процессуального законодательства ГПК РФ, АПК РФ, ТК РФ, по нашему мнению, достаточно вынужденная мера, так как законодатель до сих пор относит рассмотрение науки
>
у )л 'М Я^' 1
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
(пересмотр) ряда видов административных дел к предмету правового регулирования гражданского и арбитражного процессов, а также к трудовым правоотношениям. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 70 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» порядок рассмотрения дел по служебным спорам в судах определяется гражданским процессуальным законодательством. Несмотря на то что правоотношения, возникающие при прохождении гражданской службы, относятся к административным и, следовательно, все юридические споры в рамках прохождения гражданской службы также относятся к административным (публичным) правоотношениям, порядок обжалования, рассмотрения и разрешения законодатель почему-то относит к гражданским процессуальным правоотношениям. При этом аналогичные правоотношения в рамках юридических споров на военной службе или при привлечении к дисциплинарной ответственности судей законодатель относит к административно-процессуальным. Примерно такая же ситуация и с Трудовым кодексом РФ: согласно ст. 73 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной данным Федеральным законом. И здесь возникают сложности при привлечении гражданских служащих к материальной ответственности, так как ТК РФ не учитывает публичный характер исполняемых обязанностей на государственной службе. Это же характерно и для привлечения к материальной ответственности, например, сотрудников органов внутренних дел; б) иные Федеральные законы: «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О статусе военнослужащих», «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «О службе в таможенных органах Российской Федерации», «О противодействии коррупции», «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста», «О материальной ответственности военнослужащих» и др.
4. Указы Президента РФ: от 16 ноября 1998 г № 1396 «Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации», от 1 февраля 2005 г. № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)», от 10 ноября 2007 г № 1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации» (в части, касающейся Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ), от 21 сентября 2009 г № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения
'Ш©Т[л][Ш[Ж Спиридонов П. Е.
УНИВЕРСИТЕТА Административно-имени o.e. кугафина(мгюА) и административная реформа в Российской Федерации
УНИВЕРСИТЕТА Административно-процессуальное законодательство
федеральными государственными служащими требований к служебному поведению», от 21 сентября 2009 г. № 1066 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации», от 14 октября 2012 г. № 1377 «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации» и др.
5. Постановления Правительства РФ: от 15 апреля 1995 г. № 333 «О лицензировании деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны», от 6 февраля 2010 г. № 63 «Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне», от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» и др.
6. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, других федеральных государственных органов (например, органов прокуратуры и Следственного комитета): приказ Минтруда РФ от 29 июня 2012 г. № 10н «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по осуществлению социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными», приказ Минюста РФ от 29 ноября 2011 г. № 412 «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по государственной регистрации актов гражданского состояния органами, осуществляющими государственную регистрацию актов гражданского состояния на территории Российской Федерации» и др.
II. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации:
1. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации.
2. Законы субъектов Российской Федерации.
3. Нормативные правовые акты, содержащие административно-процессуальные нормы, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. ш
Нельзя не обойти вниманием и такие источники административно-процессуаль- к
□ "о
Ю р
ного права, как решения высших судебных органов (постановления Конституционного Суда РФ, Пленума Верховного Суда РФ, Президиума Верховного Суда РФ). Особняком стоят также решения Европейского Суда по правам человека.
Проводя в будущем систематизацию административно-процессуального за- Д
конодательства или разработку новых административно-процессуальных право- и
вых актов, следует учитывать и юридические риски, которые в связи с этим могут Е
возникнуть. К таким рискам можно отнести: К
1) ошибки в проведении процессуальных преобразований, когда из-за необду- □
манных административных решений по изменению административно-про- науки
>
у )л ш--У 1
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
цессуальных правовых актов ухудшится функционирование системы государственного управления. Например, сейчас начинают обсуждать возможность внедрения искусственного интеллекта в юридическую деятельность и возможную замену им юриста. Участие в административно-процессуальных отношениях роботов, «искусственного интеллекта», а следовательно, опосредованно — программистов и операторов, которые не имеют юридической подготовки, может повлечь за собой непоправимые результаты;
2) риски, порождаемые чрезмерной детализацией административно-процессуальных действий при возбуждении, расследовании, рассмотрении административных дел;
3) предыдущий вид административно-процессуального риска может привести к третьему — излишней бюрократизации процесса ради «соблюдения прав и свобод граждан». Под эгидой «борьбы» за обеспечение прав и свобод граждан при взаимодействии их с органами государственной власти пытаются выделить и урегулировать все действия, совершаемые государственными служащими (должностными лицами), минимизируя объем административного усмотрения, но все это может привести и к обратному эффекту, когда при возникновении нетипизированной управленческой ситуации административные регламенты не смогут решить проблему гражданина, так как государственный служащий действует только в соответствии с конкретным административным регламентом.
Административно-процессуальное законодательство в зависимости от вида
производств можно разделить на следующие виды:
1) административно-процессуальные акты, регламентирующие порядок предоставления государственных услуг. Так, Н. В. Сухарева и В. И. Кузнецов справедливо отмечают, что детальная регламентация процессуальных правил оказания государственных услуг гражданам и организациям не используется в полной мере, так как в результате обращения к электронной услуге гражданин получает лишь «талон в электронной очереди на определенное время», поскольку на практике данные, предоставленные через интернет-портал обращающимся за услугой гражданином, не используются (не обрабатываются)2. Поэтому, проводя анализ административно-процессуального регулирования предоставления государственных услуг, следует констатировать, что в современных условиях происходит попытка не только придать техническим действиям должностных лиц правовой характер, но и осуществить их процессуальное регулирование. Однако стоит отметить, что при дальнейшем развитии новых информационных технологий необходимость в административных регламентах по предоставлению государственных услуг и тем более в законе об административных процедурах просто-напросто отпадет, поскольку такие услуги должны будут предоставляться в автоматическом режиме, а соответствующие официальные документы могут скрепляться электронной подписью должностного лица. Сейчас уже все сделано для того, чтобы административные
2 См.: Сухарева Н. В., Кузнецов В. И. Развитие административно-процессуального законодательства // Научные концепции развития российского законодательства : монография. М. : Юриспруденция, 2015.
•МШН1Ж П Е- л __
УНИВЕРСИТЕТА Административно-процессуальное законодательство имени o.e. кугафина(мгюА) и административная реформа в Российской Федерации
решения по предоставлению или непредставлению государственной услуги принимались по формальным признакам, поэтому влияние человеческого фактора должно в перспективе снижаться. Развитие современных технологий может серьезно повлиять на развитие административно-процессуального законодательства;
2) административно-процессуальные акты, регламентирующие административ-но-юрисдикционную деятельность. Напомним, что к административно-процессуальным актам, регламентирующим такие виды административно-юрис-дикционной деятельности, как производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарные производства, производство по делам о поощрениях, будут относиться КоАП РФ, КАС РФ, ГПК РФ, отдельные федеральные законы («О статусе военнослужащих», «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», «О службе в органах внутренних дел» и др.);
3) административно-процессуальные акты, регламентирующие нормотворческое производство.
Административно-процессуальное регулирование администативного судопроизводства имеет определенное своеобразие и нет необходимости выделять этот вид процессуального регулирования в отдельный, так как, во-первых, административное судопроизводство может возникнуть на разных стадиях административного процесса, во-вторых, административное судопроизводство является продолжением разных видов административных производств, связанных с ним тем, что суд вступает в административно-процессуальные правоотношения как орган, рассматривающий, разрешающий отдельные категории административных дел.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Сухарева Н. В., Кузнецов В. И. Развитие административно-процессуального законодательства // Научные концепции развития российского законодательства : монография. — М. : Юриспруденция, 2015.
2. Хайек Ф. Право, законодательство и свобода: современное понимание либеральных принципов справедливости и политики. — М.; Челябинск : ИРИСЭН, Социум, 2016. — 644 с.
