CC BY
24УДК 342.95
А. Г. Упоров
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ КАК СОСТАВЛЯЮЩАЯ БЕЗОПАСНОСТИ В УЧРЕЖДЕНИЯХ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года предполагает совершенствование правил, определяющих обеспечение режима и надзора, безопасности осужденных, персонала, установленных уголовно-исполнительным законодательством, с одной стороны, а имеющиеся проблемы функционирования мест лишения свободы, связанные с обеспечением безопасности (режима) в исправительных учреждениях, с другой стороны, обусловливают актуальность объекта научного поиска.
На нормальное функционирование деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы (УИС) могут повлиять как внешние, так и внутренние факторы. Причины и поводы к возникновению ситуаций, способных негативным образом повлиять на безопасность (режим) в исправительных учреждениях, могут быть спровоцированы серьезными недостатками как в деятельности самих мест лишения свободы, так и обострением социальной, криминогенной обстановки в районе их расположения, возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Решение проблем обеспечения безопасности (режима) в условиях осложнения оперативной обстановки в исправительных учреждениях, а также создание системы их предупреждения возможно только путем комплексного определения теоретических, правовых, организационных, тактических основ деятельности субъектов по ее обеспечению на научной основе.
Используя научные методы анализа и синтеза, выбор которых обусловливается предметом исследования, автор раскрывает содержание понятия «безопасность как объект управления в уголовно-исполнительной системе» за счет расчленения целостного объекта (безопасность) регулирования на соответствующие части (элементы объекта регулирования) с целью их изучения (анализ) и последующего соединения ранее выделенных, и благодаря этому познанных, частей (элементов объекта регулирования) в единое целое, которому придается новое — познанное — содержание (синтез).
Автором на основе теории научного познания общественных процессов и правовых явлений комплексно раскрывается современное видение проблем в сфере управления безопасностью в УИС, сформирован комплекс теоретико-правовых знаний о безопасности УИС, построена целостная теория правового регулирования безопасности УИС, что позволяет углубить знания как о самой безопасности как объекта управления в УИС, так и о его главном средстве обеспечения — административно-правовом режиме.
Ключевые слова: безопасность; внутренние и внешние угрозы безопасности; чрезвычайные обстоятельства; объект и субъект управления; механизм правового регулирования; правовой и административно-правовой режимы; государственное управление; исполнительная власть; уголовно-исполнительная система; федеральная служба исполнения наказаний; система учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы.
© Упоров А. Г., 2015.
A. G. Uporov
ADMINISTRATIVE LEGAL REGIMES AS MAKING SAFETY IN ESTABLISHMENTS OF PENAL SYSTEM
The Concept of development of the penal system of Russian Federation until 2020 involves improvement of rules governing the treatment and supervision, the security of prisoners, staff established by the criminal-executive legislation, on the one hand, and the existing problems in the functioning of places of deprivation of liberty associated with ensuring the security of correctional facilities, with the other hand, determine the actuality of the object of scientific research.
The normal functioning of the institutions and bodies ofpenal system can be affected by both external and internal factors. Reasons situations, able negative effects on safety (mode) in correctional institutions, can be provoked serious shortcomings in the activity of the places of incarceration, and the worsening social, criminogenic situation in the region of their location, emergencies and natural man-made disasters. The issues of supply security (regime) in terms of complications of surgical conditions in correctional institutions, as well as the creation of a system of prevention is possible only through a more comprehensive definition of theoretical, legal, organizational and tactical foundations activity of subjects for its maintenance on a scientific basis.
Using scientific methods of analysis and synthesis, the choice of which is determined by the subject of the research, the author reveals the concept of «safety as an object of management within the prison system», due to the segmentation holistic object (safety) regulation to the relevant parts (the elements of the object of regulation) for the purpose of their study [analysis] and then connect the previously selected, and thus parts of cognition (elements of the object of regulation) into a single unit which is given a new — cognition's contents [synthesis].
The results of the study are that, on the basis of the theory of scientific cognition of social processes and legal phenomena, comprehensively describes the modern vision of the problems in the field of safety management in penal system, has established a set of theoretical and legal knowledge the security of the penal system, a complete theory of legal regulation of security of the penal system that allows to deepen knowledge about the safety, as an object of management in the prison system and its main means of ensuring administrative and legal regime.
Keywords: security; internal and external security threats; emergency circumstances; the object and subject of management; the mechanism of legal regulation; legal and administrative regimes; management; executive power; penal system; the system of institutions and bodies executing criminal punishments in the form of imprisonment.
Одним из основных условий нормального функционирования уголовно-исполнительной системы является безопасность.
Безопасность в ее сущностном и содержательном отношениях представляет собой крайне сложное явление, поэтому одной из главных задач юридической науки и нормотворческой деятельности субъектов обеспечения безопасности является выработка понятий и определений, необходимых для уста-
новления и реализации соответствующих правовых предписаний.
В настоящее время в связи с небывалым динамизмом развития человечества, определившим его влияние на среду обитания и на все направления жизнедеятельности, проблема обеспечения безопасности приобрела особую актуальность.
Безопасность представляет собой многоуровневое, разностороннее явление, поэтому оно может рассматриваться
в различных аспектах: содержательном, правовом, управленческом,
организационно-техническом, международном, политическом, психологическом, информационном и других.
При анализе безопасности уголовно-исполнительной системы в одинаковой степени важны как правовые, управленческие, организационно-технические, так и другие аспекты деятельности субъектов, уполномоченных обеспечивать безопасность в уголовно-исполнительной системе.
В русском языке слово «безопасный» означает неопасный, не угрожающий опасностью, не могущий причинить вреда кому-либо или чему-либо. Безопасность понимается как отсутствие опасности; сохранность, надежность [4, с. 67-68].
В юридической науке не существует единого подхода к определению понятия «безопасность», проанализированные мнения ученых позволяют характеризовать «безопасность» с различных позиций [8].
Во-первых, «безопасность» можно рассматривать как некую структурированную государством и обществом посредством правовых, технических и иных социальных норм, содержащихся в них правовых правил и запретов, процессуальных алгоритмов и процедур модель, выполняющую роль целеобра-зующего идеала, адекватного современному состоянию и обозримой перспективе развития общества [11].
Во-вторых, назначение безопасности определяется как использование данной абстрактной модели в виде оценочного образа, позволяющего судить о соответствии наличного состояния отношений в обществе состоянию желаемому [3].
В-третьих, под безопасностью понимается реальное состояние защищенности общественно значимых интересов и ценностей от негативных воздействий, сравниваемое во времени с уровнем подобной защищенности относительно предшествующих организационно-плановых периодов [5].
В-четвертых, безопасность определяется как обладающая количественными и качественными характеристиками система общественных отношений, совокупность которых выступает как объект управленческого воздействия со стороны государства и общества. На наш взгляд, все указанные мнения ученых справедливы. Кроме того, допустимо любое вариативное соотношение рассмотренных определений в зависимости от решаемых исследовательских целей и задач.
Выстраивая механизм правового регулирования безопасности, следует учитывать, что все элементы указанного механизма (нормы права, юридические факты, акты толкования, правоотношения, правоприменительные акты, правореализационные акты) [3, с. 123] должны детально прорабатываться применительно к конкретным задачам, решаемым в повседневной деятельности уголовно-исполнительной системы. Большое внимание необходимо уделять определению направлений и способов совершенствования особого варианта юридического инструментария, предназначенного для обеспечения безопасности, — правового режима.
Институт правовых режимов нашел широкое применение в юридической теории и практике. С его помощью осуществляется регламентация важных составляющих внутригосударственной, а также и международной безопасности. Термин «правовой режим» означает, что действия, деятельность (определенные отношения) урегулированы правом и для их охраны используется определенная система юридических средств воздействия [10, с. 5].
Д. Н. Бахрах и С. Д. Хазанов определяют правовой режим как «совокупность правил, закрепленных в юридических нормах, регулирующих деятельность или отношения между людьми по поводу определенных объектов». При этом они выделяют «юридическую сторону режима (систему правил) и фактическую сторону (реальное осуществление режимных норм)».
Для более ясного понимания термина «правовой режим» Д. Н. Бахрах и С. Д. Хазанов предлагают сравнивать его с понятием правового статуса. В теории права под правовым статусом понимается совокупность прав и обязанностей субъекта по отношению к разным объектам. Иначе говоря, это совокупность норм, регулирующих его правовое положение, отражающее фактическое состояние во взаимоотношениях с другими субъектами [12, с. 549]. А правовой режим — система норм, регулирующих правоотношения разных субъектов по поводу определенного объекта, т. е. это систематизация норм по признаку объекта. Таким образом, в юриспруденции возможен как статутный подход, так и режимный подход, т. е. систематизация норм по признаку субъекта и объекта.
Правовой режим отличает особая значимость общественных отношений, регулируемых им, в целях сохранения устойчивости государства. Он выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности [1, с. 186].
Из изложенного следует, что механизм правового регулирования безопасности рассматривается как единство всех юридических средств, с помощью которых осуществляются регулирование общественных отношений и удовлетворение интересов субъектов права. Понятие правового режима призвано, образно говоря, «соединить в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств, который диктуется возникающими целями» [7, с. 19]. Он обеспечивает правовое регулирование определенной группы общественных отношений, содействует эффективному использованию конкретных объектов.
Таким образом, соглашаясь с Н. Ф. Поповой и Н. Н. Поповой, что правовой режим — это «особый порядок правового регулирования, закрепляющий совокупность юридических и
организационных средств, применяемых для установления правового состояния (положения, статуса) объекта воздействия (носителя режима) и направленный на обеспечение его устойчивого функционирования» [10, с. 7], добавим от себя — в установленных целях.
Наиболее общими универсальными правовыми режимами являются режимы отраслей права и законодательства. Общепризнанно, что правовые режимы являются основой любой отрасли законодательства [7, с. 21]. «Для них характерно использование регулятивного потенциала всей совокупности юридических средств, имеющихся в распоряжении отраслевого метода правового воздействия» [2]. С. С. Алексеев под юридическим режимом отрасли понимает «особую, целостную систему регулятивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулирования — особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм» [1, с. 186].
Присутствие конкретных правовых режимов можно ясно увидеть в отраслях публичного права. В них правовой режим основывается, как правило, на властных (императивных) началах. Так, административно-правовой режим в целом можно рассматривать в качестве универсального комплексного средства, предназначенного для обеспечения государственного управления в сфере безопасности. Важно заметить, что основу любого административно-правового режима составляют средства воздействия на управляемую систему, однако наряду с этим важно определять перечень субъектов и объектов правоприм-нения, перечень подконтрольных объектов; важно привести в действие полноценную систему управления, которая существует параллельно с обычной системой власти, при этом необходимо
учитывать временные и территориальные параметры.
Правовые режимы, урегулированные административно-правовыми нормами, несмотря на все их разнообразие, всегда имеют своей целью охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности.
В законодательстве Российской Федерации и юридической литературе безопасность рассматривается как система; как научное направление, крайне важное для поступательного развития современного общества.
Важнейшим видом безопасности является национальная безопасность. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации определяет рассматриваемую категорию как «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства».
Основные положения в сфере безопасности определены Федеральным законом «О безопасности» от 28.12.2010 № 390-Ф3 (далее — закон о безопасности).
Система обеспечения национальной безопасности состоит из двух связанных между собой систем, признанных обеспечивать защиту жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Мы согласны с мнением А. В. Быкова, который представляет систему обеспечения национальной безопасности как совокупность, состоящую из двух мощных по своему содержанию подсистем, каждая из которой является сложной — система обеспечения внешней и внутренней безопасности государства [3, с. 7].
Систему обеспечения внутренней безопасности государства образуют органы законодательной, исполнительной
и судебной власти; в центре данной системы находятся правоохранительные органы, являющиеся составной частью органов исполнительной власти.
В отличие от предыдущего Закона РФ «О безопасности» от 05.03.1992 № 2446-1, действующий закон о безопасности к субъектам обеспечения безопасности относит не только федеральные органы государственной власти, но и органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
В вопросах обеспечения государственной безопасности приоритет принадлежит федеральным органам государственной власти (прежде всего федеральным органам исполнительной власти). На органы государственной власти субъектов РФ и на руководителей органов местного самоуправления возложены обязанности по предотвращению, минимизации и ликвидации последствий локальных или региональных чрезвычайных ситуаций.
Федеральная служба исполнения наказаний Российской Федерации (ФСИН России), являясь федеральным органом исполнительной власти, нацелена на обеспечение безопасности в рамках осуществляемой ей деятельности. Деятельность ФСИН России предопределяется особенностями общественных отношений, которые выступают в качестве объекта их управляющего воздействия.
Для наиболее полного исследования соотношения деятельности уголовно-исполнительной системы и безопасности необходимо изучить взаимодействие субъекта и объекта управления как части и целого, единичного и всеобщего [6, с. 13].
Под объектом управления следует понимать определенную область материальной действительности во всем ее многообразии (безопасность).
Следовательно, объектом управления может быть как какой-либо фрагмент безопасности, так и безопасность в целом. Объект управления шире по
объему, чем предмет управления. В качестве предмета выступает одно из конкретных проявлений объекта.
Федеральная служба исполнения наказаний как представитель исполнительных органов государственной власти выступает в качестве субъекта управления по обеспечению безопасности в сфере исполнения уголовных наказаний. ФСИН России наделена в соответствии с Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» полномочием обеспечивать в соответствии с законодательством Российской Федерации безопасность объектов уголовно-исполнительной системы, а также органов Минюста России.
Развитие общественных отношений в рассматриваемой сфере влияет на изменение и развитие содержания, характера и масштаба управленческой деятельности.
Важно заметить, что каждая система как совокупность связанных между собой элементов нуждается в управлении и организации, независимо от количества таких элементов. Важной и обязательной характеристикой управления является целостность. Управление всегда включает в себя отношения субъекта и объекта.
Правоотношения по обеспечению безопасности возникают при наличии какой-либо опасности либо угрозы ее появления, способные причинить вред охраняемым объектам. Опасности и угрозы безопасности уголовно-исполнительной системы в зависимости от места возникновения и характера можно классифицировать на внешние и внутренние.
Под обеспечением безопасности уголовно-исполнительной системы от внешних угроз понимается реализация правовых норм, регулирующих вопросы защиты от различного рода чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, эпидемий, диверсий, нападений на учреждения и органы уголовно-исполнительной системы,
воздействий преступных сообществ, имеющих своей целью дезорганизацию процесса исполнения уголовных наказаний. В данном случае безопасность уголовно-исполнительной системы осуществляется посредством реализации правовых норм различных отраслей права. Нормы гражданского права регулируют порядок возмещения вреда; нормы административного права — деятельность администрации учреждений и органов исполняющих уголовные наказания к действиям при чрезвычайных обстоятельствах; нормы уголовного права направлены на обеспечение безопасности уголовно-исполнительной системы посредством установления уголовной ответственности за совершение преступлений против личности работников уголовно-исполнительной системы, подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в следственных изоляторах, осужденных, а также за отдельные действия, дезорганизующие деятельность учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.
При решении вопросов обеспечения внешней безопасности уголовно-исполнительной системы следует иметь в виду, что уголовно-исполнительная система представляет собой специфический государственный механизм, в котором отражаются все процессы, происходящие в обществе в целом.
Внутренняя безопасность уголовно-исполнительной системы заключается в обеспечении защиты от опасностей и угроз, возникающих непосредственно в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы. Правовое регулирование процесса обеспечения внутренней безопасности осуществляется в большей степени нормами уголовного и уголовно-исполнительного законодательства. Оно направлено на предупреждение и устранение опасностей, вызванных чрезвычайными обстоятельствами, которые возникли на территории исправительных учреждений (массовыми беспорядками, групповыми неповиновениями, захватами
заложников и т. п.); нарушений работниками уголовно-исполнительной системы законности при исполнении наказаний; нарушений осужденными установленного порядка и условий отбывания наказаний, а также на пресечение противоправной деятельности лидеров преступных группировок осужденных.
В процессе исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы возникают разнородные общественные отношения, в том числе административно-правовые отношения, которые являются исходными для государственного управления. В литературе имеется позиция, согласно которой исполнение уголовных наказаний не следует смешивать с управлением [9, с. 14]. Сторонники такой позиции считают, что административно-правовые отношения в деятельности исправительных учреждений имеют место лишь в организации функционирования исправительных учреждений и в процессе прохождения службы сотрудниками уголовно-исполнительной системы. Мы не разделяем данную точку зрения. Уголовно-исполнительная система является структурным элементом исполнительной власти, поэтому специфические функции, присущие уголовно-исполнительной системе, реализуются посредством и в форме государственного управления. Иначе не может быть. Следовательно, качественно своеобразным является лишь содержание уголовно-исполнительных отношений, а формально они реализуются в рамках государственного управления. В практике деятельности уголовно-исполнительной системы наглядно отражен факт, что закон не может быть реализован вне деятельности властных структур, применяющих его.
В этой связи режим в исправительных учреждениях, предусмотренный ст. 82 УИК РФ, можно рассматривать в качестве административно-правового режима, который включает в себя: 1) назначение, функции и требования режима; 2) распределение полномочий
между сотрудниками учреждений и органов уголовно-исполнительной системы; 3) систему учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, порядок их функционирования и взаимодействия; 4) специальные полномочия сотрудников учреждения, на территории которого действует режим исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы, в части нормативного регулирования, осуществления надзора и контроля за мероприятиями и мерами, составляющими данный режим; 5) сотрудников уголовно-исполнительной системы, являющихся непосредственными исполнителями рассматриваемого режима, определение их специального статуса, издание соответствующих нормативных правовых актов (например, Закон РФ от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»; Федеральный закон от 15.07.1995 № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и т. д.); 6) порядок финансирования режимных учреждений.
Проведенное исследование безопасности как объекта управления в уголовно-исполнительной системе позволило сделать следующие выводы:
1. административно-правовые режимы как основная составляющая обеспечения безопасности в учреждениях уголовно-исполнительной системе обусловлены обстоятельствами, предшествующими введению режима, характеристикой объектов правоприменения, претерпевающих воздействие режима, а также комплексной характеристикой субъектов обеспечения безопасности (режима);
2. деятельность учреждений и органов уголовно-исполнительной системы по обеспечению безопасности в условиях административно-правовых режимов должна исходить из методологической посылки отношения объекта и субъекта управления, при котором объект первичен;
3. решение проблем обеспечения прав и законных интересов в сфере ис-
безопасности в условиях осложнения полнения уголовных наказаний с целью
оперативной обстановки в исправитель- обеспечения правопорядка и законности
ных учреждениях, а также создание си- в учреждениях, исполняющих наказа-
стемы их предупреждения возможно ния, и следственных изоляторах, а так-
путем формирования административно- же безопасность лиц, находящихся на
правового режима, который определяет их территориях; безопасность объектов
правила поведения (деятельности) субъ- уголовно-исполнительной системы, а
ектов права, порядок реализации их также органов Минюста России.
Список литературы
1. Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. — М., 1989. — 286 с.
2. Бахрах Д. Н., Россинский Б. Ф., Старилов Ю. Н. Административное право. — М., 2006. — 816 с.
3. Быков А. В. Система обеспечения внутренней безопасности государства. — М. 2007. — 165 с.
4. Даль В. М. Толковый словарь живого великорусского языка (любое издание).
5. Дмитриев А. П. Методологические основы обшей теории национальной безопасности. Общая теория безопасности. — М. 1994. — 140 с.
6. Кузьмин В. Ф. Объективное и субъективное. — М., 1996. — 216 с.
7. Малько А. В., Родионов О. С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. — 2001. — № 9. — С. 19.
8. Мирошниченко В. М. Национальная безопасность Российской Федерации. Обеспечение и организация управления. — М., 2009. — 256 с.
9. Одинцов А. И. Правовые и организационные основы информационного обеспечения управления в Федеральной службе исполнения наказаний. — Рязань, 2008. 25 с.
10. Попова Н. Ф., Попова Н. Н. Специальные административно-правовые режимы : монография. — М.: ВНИИ МВД России, 2008. — 144 с.
11. Рыхтик М. И. Безопасность в современном мире. Национальные интересы и проблемы безопасности в меняющемся мире. — М., 2008. — 180 с.
12. Теория государства и права / под ред. В. М. Корельского. — М., 2000. — 616 с.
Сведения об авторах
Упоров Александр Геннадьевич: ФКОУ ВПО Кузбасский институт ФСИН России (г. Новокузнецк), доцент кафедры государственно-правовых дисциплин, кандидат юридических наук. E-mail: [email protected]
Information about the authors
UporovAlexandr Genadyevich: Kuzbass Institute of the FPS of Russia (Novokuznetsk), associate professor of the chair of state legal disciplines, candidate of law. E-mail: [email protected]
