CC BY
84
УДК 343.82
АЛЕКСАНДР ГЕННАДЬЕВИЧ УПОРОВ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин (Кузбасский институт ФСИН России), e-mail: uporov65@mail.ru
БЕЗОПАСНОСТЬ КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ В УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ
Реферат: на нормальное функционирование деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы могут повлиять как внешние, так и внутренние факторы. Причины и поводы к возникновению ситуаций, способных негативным образом повлиять на безопасность (режим) в исправительных учреждениях, могут быть спровоцированы как серьезными недостатками в деятельности самих мест лишения свободы, так и обострением социальной, криминогенной обстановки в районе их расположения, возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Решение проблем обеспечения безопасности (режима) в условиях осложнения оперативной обстановки в исправительных учреждениях, а также создание системы их предупреждения возможно только путем комплексного определения теоретических, правовых, организационных, тактических основ деятельности субъектов по ее обеспечению на научной основе.
Результаты исследования заключаются в том, что на основе теории научного познания общественных процессов и правовых явлений комплексно раскрыто современное видение проблем в сфере управления безопасностью в уголовно-исполнительной системе, сформирован комплекс теоретико-правовых знаний о безопасности уголовно-исполнительной системы, построена целостная теория правового регулирования безопасности уголовно-исполнительной системы.
Ключевые слова: безопасность, внутренние и внешние угрозы безопасности, чрезвычайные обстоятельства, объект и субъект управления, механизм правового регулирования, правовой и административно-правовой режимы, государственное управление исполнительная власть, уголовно-исполнительная система.
Одним из основных условий нормального функционирования уголовно-исполнительной системы (УИС) является безопасность.
Безопасность в ее сущностном и содержательном отношении представляет собой крайне сложное явление, поэтому одной из главных задач юридической науки и нормотворческой деятельности субъектов обеспечения безопасности является выработка понятий и определений, необходимых для установления и реализации соответствующих правовых предписаний.
В настоящее время в связи с небывалым динамизмом развития человечества, определившим его влияние на среду обитания и на все направления жизнедеятельности, проблема обеспечения безопасности приобрела особую актуальность.
Безопасность представляет собой многоуровневое, разностороннее явление, поэтому оно может рассматриваться в различных аспектах: содержательном, правовом, управленческом, организационно-техническом, международном, политическом, психологическом, информационном и др.
При анализе безопасности УИС в одинаковой степени важны как правовые, управленческие, организационно-технические, так и другие аспекты деятельности субъектов, уполномоченных обеспечивать безопасность в уголовно-исполнительной системе.
В русском языке слово «безопасный» означает неопасный, не угрожающий опасностью, не могущий причинить вреда кому-либо или чему-либо. Безопасность понимается как отсутствие опасности; сохранность, надежность [4, с. 67-68].
В юридической науке не существует единого подхода к определению понятия «безопасность», проанализированные мнения ученых позволяют характеризовать безопасность с различных позиций [8].
Во-первых, безопасность можно рассматривать как некую структурированную государством и обществом посредством правовых, технических и иных социальных норм, содержащихся в них правовых правил и запретов, процессуальных алгоритмов и процедур модель, выполняющую роль целеобразующего идеала, адекватного современ-
© Упоров А. Г., 2015
ному состоянию и обозримой перспективе развития общества [11].
Во-вторых, назначение безопасности определяется как использование данной абстрактной модели в виде оценочного образа, позволяющего судить о соответствии наличного состояния отношений в обществе состоянию желаемому [3].
В-третьих, под безопасностью понимается реальное состояние защищенности общественно значимых интересов и ценностей от негативных воздействий, сравниваемое во времени с уровнем подобной защищенности относительно предшествующих организационно-плановых периодов [5].
В-четвертых, безопасность определяется как обладающая количественными и качественными характеристиками система общественных отношений, совокупность которых выступает как объект управленческого воздействия со стороны государства и общества. На наш взгляд, все указанные мнения ученых справедливы. Кроме того, допустимо любое вариативное соотношение рассмотренных определений в зависимости от решаемых исследовательских задач.
Выстраивая механизм правового регулирования безопасности, следует учитывать, что все элементы указанного механизма (нормы права, юридические факты, акты толкования, правоотношения, правоприменительные акты, правореализационные акты) [3, с. 123] должны детально прорабатываться применительно к конкретным задачам, решаемым в повседневной деятельности УИС. Следует определить направления и способы совершенствования особого варианта юридического инструментария, предназначенного для обеспечения безопасности, -правового режима.
Институт правовых режимов нашел широкое применение в юридической теории и практике. С его помощью осуществляется регламентация важных составляющих внутригосударственной, а также международной безопасности. Термин «правовой режим» означает, что действия, деятельность (определенные отношения) урегулированы правом и для их охраны используется определенная система юридических средств воздействия [10, с. 5].
Так, Д. Н. Бахрах и С. Д. Хазанов определяют правовой режим как «совокупность правил, закрепленных в юридических нормах, регулирующих деятельность или отношения между людьми по поводу определенных объектов». При этом они выделяют «юридическую сторону режима (систему правил) и фактическую сторону (реальное осуществление режимных норм)». Для более ясного понимания термина «правовой режим» эти ученые предлагают сравнивать его с понятием правового статуса. В теории права под правовым статусом
понимается совокупность прав и обязанностей субъекта по отношению к разным объектам. Иначе говоря, это совокупность норм, регулирующих его правовое положение, отражающее фактическое состояние во взаимоотношениях с другими субъектами [12, с. 549]. Правовой режим - система норм, регулирующих правоотношения разных субъектов по поводу определенного объекта, то есть это систематизация норм по признаку объекта. Таким образом, в юриспруденции возможен как статутный подход, так и режимный, то есть систематизация норм по признаку субъекта и объекта.
Правовой режим отличает особая значимость общественных отношений, регулируемых им, в целях сохранения устойчивости государства. Он выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности [1, с. 186].
Таким образом, механизм правового регулирования безопасности рассматривается как единство всех юридических средств, с помощью которых осуществляются регулирование общественных отношений и удовлетворение интересов субъектов права. Понятие правового режима призвано «...соединить в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств, который диктуется возникающими целями» [7, с. 19]. Он обеспечивает правовое регулирование определенной группы общественных отношений, содействует эффективному использованию конкретных объектов.
Соглашаясь с Н. Ф. Поповой и Н. Н. Поповой в том, что правовой режим - это «особый порядок правового регулирования, закрепляющий совокупность юридических и организационных средств, применяемых для установления правового состояния (положения, статуса) объекта воздействия (носителя режима) и направленный на обеспечение его устойчивого функционирования» [10, с. 7], добавим -в установленных целях.
Наиболее общими универсальными правовыми режимами являются режимы отраслей права и законодательства. Общепризнано, что правовые режимы являются основой любой отрасли законодательства [7, с. 21]. «Для них характерно использование регулятивного потенциала всей совокупности юридических средств, имеющихся в распоряжении отраслевого метода правового воздействия» [2]. С. С. Алексеев под юридическим режимом отрасли понимает «особую, целостную систему регулятивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулирования -особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализа-
ции, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм» [1, с. 186].
Присутствие конкретных правовых режимов можно увидеть в отраслях публичного права. В них правовой режим основывается, как правило, на властных (императивных) началах. Так, административно-правовой режим в целом можно рассматривать в качестве универсального комплексного средства, предназначенного для обеспечения государственного управления в сфере безопасности. Следует отметить, что основу любого административно-правового режима составляют средства воздействия на управляемую систему, однако наряду с этим важно определить перечень субъектов и объектов правоприменения, перечень подконтрольных объектов, привести в действие полноценную систему управления, которая существует параллельно с обычной системой власти, при этом необходимо учитывать временные и территориальные параметры.
Правовые режимы, урегулированные административно-правовыми нормами, несмотря на все их разнообразие, всегда имеют своей целью охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности.
В законодательстве Российской Федерации и юридической литературе безопасность рассматривается как система, как научное направление, крайне важное для поступательного развития современного общества.
Важнейшим видом безопасности является национальная безопасность. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации определяет рассматриваемую категорию как «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства».
Основные положения в сфере безопасности определены Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» (далее - Закон о безопасности).
Система обеспечения национальной безопасности состоит из двух связанных между собой систем, признанных обеспечивать защиту жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Мы согласны с мнением А. В. Быкова, который представляет систему обеспечения национальной безопасности как совокупность, состоящую из двух мощных по своему содержанию подсистем, каждая из которой
является сложной, - обеспечение внешней и внутренней безопасности государства [3, с. 7].
Систему обеспечения внутренней безопасности государства образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти; в центре данной системы находятся правоохранительные органы, являющиеся составной частью органов исполнительной власти.
В отличие от предыдущего Закона РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности», действующий Закон о безопасности к субъектам обеспечения безопасности относит не только федеральные органы государственной власти, но и органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
В вопросах обеспечения государственной безопасности приоритет принадлежит федеральным органам государственной власти (прежде всего федеральным органам исполнительной власти). На органы государственной власти субъектов РФ и на руководителей органов местного самоуправления возложены обязанности по предотвращению, минимизации и ликвидации последствий локальных или региональных чрезвычайных ситуаций.
Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России), являясь федеральным органом исполнительной власти, нацелена на обеспечение безопасности в рамках осуществляемой ей деятельности, предопределяемой особенностями общественных отношений, которые выступают в качестве объекта их управляющего воздействия.
Для наиболее полного исследования соотношения деятельности УИС и безопасности необходимо изучить взаимодействие субъекта и объекта управления как части и целого, единичного и всеобщего [6, с. 13].
Под объектом управления следует понимать определенную область материальной действительности во всем ее многообразии (безопасность). Следовательно, объектом управления может быть как какой-либо фрагмент безопасности, так и безопасность в целом. Объект управления шире по объему, чем предмет управления. В качестве предмета выступает одно из конкретных проявлений объекта.
ФСИН России как представитель исполнительных органов государственной власти выступает в качестве субъекта управления по обеспечению безопасности в сфере исполнения уголовных наказаний. ФСИН России в соответствии с Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» наделена полномочием обеспечивать в соответствии с законодательством Российской Федера-
ции безопасность объектов УИС, а также органов Минюста России.
Развитие общественных отношений в рассматриваемой сфере влияет на изменение и развитие содержания, характера и масштаба управленческой деятельности. Каждая система как совокупность связанных между собой элементов нуждается в управлении и организации, независимо от количества таких элементов. Важной и обязательной характеристикой управления является целостность. Управление всегда включает в себя отношения субъекта и объекта.
Правоотношения по обеспечению безопасности возникают при наличии какой-либо опасности либо угрозы ее появления, способные причинить вред охраняемым объектам. Опасность и угрозу безопасности УИС в зависимости от места возникновения и характера можно классифицировать на внешние и внутренние.
Под обеспечением безопасности УИС от внешних угроз понимается реализация правовых норм, регулирующих вопросы защиты от различного рода чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, эпидемий, диверсий, нападений на учреждения и органы УИС, воздействий преступных сообществ, имеющих своей целью дезорганизацию процесса исполнения уголовных наказаний. В данном случае безопасность УИС осуществляется посредством реализации правовых норм различных отраслей права. Нормы гражданского права регулируют порядок возмещения вреда; нормы административного права - деятельность администрации учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания; нормы уголовного права направлены на обеспечение безопасности УИС посредством установления уголовной ответственности за совершение преступлений против лично -сти работников УИС, подозреваемых и обвиняемых, содержащихся в следственных изоляторах, осужденных, а также за отдельные действия, дезорганизующие деятельность учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.
При решении вопросов обеспечения внешней безопасности УИС следует иметь в виду, что она представляет собой специфический государственный механизм, в котором отражаются все процессы, происходящие в обществе в целом.
Внутренняя безопасность УИС заключается в обеспечении защиты от опасностей и угроз, возникающих непосредственно в учреждениях и органах. Правовое регулирование процесса обеспечения внутренней безопасности осуществляется в большей степени нормами уголовного и уголовно-исполнительного законодательства. Оно направлено на предупреждение и устранение опасностей,
вызванных чрезвычайными обстоятельствами, которые возникли на территории исправительных учреждений (массовыми беспорядками, групповыми неповиновениями, захватами заложников и т. п.); нарушений работниками УИС законности при исполнении наказаний; нарушений осужденными установленного порядка и условий отбывания наказаний, а также на пресечение противоправной деятельности лидеров преступных группировок осужденных.
В процессе исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы возникают разнородные общественные отношения, в том числе административно-правовые, которые являются исходными для государственного управления. В литературе имеется позиция, согласно которой исполнение уголовных наказаний не следует смешивать с управлением [9, с. 14]. Сторонники такой позиции считают, что административно-правовые отношения в деятельности исправительных учреждений имеют место лишь при организации функционирования исправительных учреждений и в процессе прохождения службы сотрудниками УИС. Мы не разделяем данную точку зрения. УИС является структурным элементом исполнительной власти, поэтому специфические функции, ей присущие, реализуются посредством и в форме государственного управления. Следовательно, качественно своеобразным является лишь содержание уголовно-исполнительных отношений, а формально они реализуются в рамках государственного управления. В практике деятельности УИС наглядно отражен факт, что закон не может быть реализован вне деятельности властных структур, применяющих его. В связи с этим режим в исправительных учреждениях, предусмотренный ст. 82 УИК РФ, можно рассматривать в качестве административно-правового режима, который включает в себя:
1) назначение, функции и требования режима;
2) распределение полномочий между сотрудниками учреждений и органов уголовно-исполнительной системы; 3) систему учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, порядок их функционирования и взаимодействия; 4) специальные полномочия сотрудников учреждения, на территории которого действует режим исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы, в части нормативного регулирования, осуществления надзора и контроля за мероприятиями и мерами, составляющими данный режим; 5) определение специального статуса сотрудников УИС, являющихся непосредственными исполнителями рассматриваемого режима, издание соответствующих нормативных правовых актов (например, Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1
«Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»; Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и т. д.); 6) порядок финансирования режимных учреждений.
Таким образом, проведенное исследование безопасности как объекта управления в уголовно-исполнительной системе позволило сделать следующие выводы.
1. Административно-правовые режимы как основная составляющая обеспечения безопасности в учреждениях УИС обусловлены обстоятельствами, предшествующими введению режима, характеристикой объектов правоприменения, претерпевающих воздействие режима, а также комплексной характеристикой субъектов обеспечения безопасности (режима).
2. Деятельность учреждений и органов УИС по обеспечению безопасности в условиях административно-правовых режимов должна исходить из методологической посылки отношения объекта и субъекта управления, при котором объект первичен.
3. Решение проблем обеспечения безопасности в условиях осложнения оперативной обстановки в исправительных учреждениях, а также создание системы их предупреждения возможно путем формирования административно-правового режима, который определяет правила поведения (деятельности) субъектов права, порядок реализации их прав и законных интересов в сфере исполнения уголовных наказаний с целью обеспечения правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих наказания, и следственных изоляторах, а также безопасность лиц, находящихся на их территориях; безопасность объектов УИС и органов Минюста России.
Список литературы
1. Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. 288 с.
2. Бахрах Д. Н., Россинский Б. Ф., Старилов Ю. Н. Административное право. М., 2006. 381 с.
3. Быков А. В. Система обеспечения внутренней безопасности государства. М., 2007.
4. Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1989. 812 с.
5. Общая теория безопасности. М., 1994. 256 с.
6. Кузьмин В. Ф. Объективное и субъективное. М., 1996.
7. Малько А. В., Родионов О. С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. 2001. № 9. С. 19-21.
8. Мирошниченко В. М. Национальная безопасность Российской Федерации. Обеспечение и организация управления. М., 2009. 256 с.
9. Одинцов А. И. Правовые и организационные основы информационного обеспечения управления в Федеральной службе исполнения наказаний. Рязань, 2008. 226 с.
10. Попова Н. Ф., Попова Н. Н. Специальные административно-правовые режимы : монография. М., 2008. 144 с.
11. Рыхтик М. И. Безопасность в современном мире. Национальные интересы и проблемы безопасности в меняющемся мире. М., 2008.
12. Теория государства и права / под ред. В. М. Корельского. М., 2000. 616 с.
ALEXANDER GENNADEVICH UPOROV,
phd in law,
associate professor, state and legal disciplines department (Kuzbass institute of the FPS of Russia), e-mail: uporov65@mail.ru
SAFETY AS OBJECT OF MANAGEMENT IN THE PENAL SYSTEM
Annotation: both external and internal factors can influence normal operation of establishments and bodies of the penal system. The reasons for situations which can have a negative effect on safety (supervision) in correctional facilities, can arise due to serious shortcomings in activity of places of imprisonment, and an aggravation of social and crime situation in the area, due to emergency situations of natural and anthropogenic origin. The solution of problems of providing safety (supervision) in the conditions of complicated operational situation in correctional facilities, and also creation of the prevention system is possible only by comprehensive analysis
© Uporov A. G., 2015
of theoretical, legal, organizational, tactical principles of subjects' activity aimed at providing safety (supervision) on a scientific basis.
Results of the research show that on the basis of the theory of scientific knowledge of public processes and legal phenomena the author reveals a comprehensive advanced perspective on problems in the field of safety management in the penal system, creates a complex of theoretical legal knowledge on safety of the penal system, constructs a coherent theory of legal regulation of safety in the penal system.
Key words: safety, internal and external threats to security, force majeure, object and subject of management, mechanism of legal regulation, legal and administrative and legal modes, public administration, executive power, criminal and executive system.
References
1. Alekseev S. S. Obshhie dozvolenija i obshhie zaprety v sovetskom prave [The general permissions and the general ban in the Soviet law]. Moscow, 1989. 288 р.
2. Bahrah D. N., Rossinskij B. F., Starilov Ju. N. Administrativnoe pravo [Administrative law]. Moscow, 2006. 381 р.
3. Bykov A. V. Sistema obespechenija vnutrennej bezopasnosti gosudarstva [System of providing internal security of the state]. Moscow, 2007.
4. Dal' V. M. Tolkovyj slovar' [Explanatory dictionary]. Moscow, 1989. 812 р.
5. Obshhaja teorija bezopasnosti [General theory of safety]. Moscow, 1994. 256 р.
6. Kuz'min V. F. Obektivnoe i subektivnoe [Objective and subjective]. Moscow, 1996.
7. Mal'ko A. V., Rodionov O. S. Pravovye rezhimy v rossijskom zakonodatel'stve [Legal regimes in the Russian legislation]. Zhurnal rossijskogo prava - Magazine of Russian law, 2001, no. 9, pр. 19-21.
8. Miroshnichenko V. M. Nacional'naja bezopasnost' Rossijskoj Federacii. Obespechenie i organizacija upravlenija [National security of the Russian Federation. Providing and organization of management]. Moscow, 2009. 256 р.
9. Odincov A. I. Pravovye i organizacionnye osnovy informacionnogo obespechenija upravlenija v Fed-eral'noj sluzhbe ispolnenija nakazanij [Legal and organizational bases of information support of management in Federal Penitentiary Service]. Ryazan, 2008. 226 р.
10. Popova N. F., Popova N. N. Special'nye administrativno-pravovye rezhimy [Special administrative legal regimes]. Moscow, 2008. 144 a
11. Ryhtik M. I. Bezopasnost' v sovremennom mire. Nacional'nye interesy i problemy bezopasnosti v men-jajushhemsja mire [Safety in the modern world. National interests and problems of safety in the changing world]. Moscow, 2008.
12. Teorija gosudarstva i prava [Theory of the state and law]. Under the editorship of V. M. Korel'skii Moscow, 2000.616 р.
