CC BY
45
УДК 35.07 НАТАЛИЯ АЛЕКСАНДРОВНА МЕЛЬНИКОВА,
ББК 67.401.031.2 кандидат юридических наук,
М48 доцент кафедры административно-правовых дисциплин
(Вологодский институт права и экономики ФСИН России)
Е-тай: melnatale@mail.ru.
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В СИСТЕМЕ ФУНКЦИЙ ИСПРАВИТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ
Реферат: исправительные учреждения как субъекты исполнительной власти являются активными участниками административных правоотношений. В свою очередь, административная деятельность соответствующих субъектов исполнительной власти отличается реализуемыми ими административными функциями. В статье рассмотрены вопросы соотношения административной деятельности исправительного учреждения с понятием функции, проведен анализ существующих задач и функций исправительных учреждений. Задачи исправительного учреждения выступают производными от задач уголовно-исполнительной системы (УИС). В настоящее время задачи системы не нашли закрепления на законодательном уровне, что является существенным упущением в определении правового статуса уголовно-исполнительной системы. Данный недостаток должен быть устранен путем внесения соответствующих изменений в Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» или при разработке нового федерального закона «Об уголовно-исполнительной системе Российской Федерации». Сделан вывод о том, что административная деятельность исправительного учреждения может быть рассмотрена в качестве самостоятельной функции исправительного учреждения, а также сама административная деятельность предполагает осуществление целого ряда соответствующих функций (например, рассмотрение обращений граждан, производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное и поощрительное производство в отношении сотрудников исправительного учреждения, взаимодействие с государственными и негосударственными организациями). Подчеркивается, что административная деятельность исправительных учреждений охватывает как часть внешнего управления - основные функции исправительных учреждений, так и внутрисистемное управление - обеспечивающие и штабные функции.
Ключевые слова: уголовно-исполнительная система, исправительное учреждение, административная деятельность, задачи уголовно-исполнительной системы, функции исправительных учреждений, обеспечивающие функции, внутрисистемное управление, внешнее управление.
Исправительные учреждения, выполняя возложенные на них функции, являются участниками различных правоотношений. Будучи элементом исполнительной системы государства, они вступают и в административные правоотношения, причем могут быть и объектом, и субъектом воздействия. Например, исправительное учреждение по отношению к территориальному органу является объектом управления, а к отделам и службам, входящим в структуру учреждения, -субъектом, что предопределяет особенности механизма функционирования уголовно-исполнительной системы [1, с. 14-17].
К общим (универсальным) признакам административной деятельности любых субъектов исполнительной власти, в том числе исправительных учреждений, можно отнести: исполнительно-распорядительный характер, применение в административно-правовых формах и с помощью административно-правовых средств, регулирование нормами административного права. В свою очередь, перечень административных функций для
каждого субъекта индивидуален, поэтому для установления особенностей административной деятельности исправительных учреждений более внимательного изучения требуют их соответствующие функции. В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть административную деятельность в соотношении с понятием функции.
Функции - это определенные направления деятельности [2, с. 42] или сущностные характеристики самой деятельности [3, с. 17]. Вследствие этого административная деятельность исправительного учреждения может быть рассмотрена в качестве самостоятельной функции учреждения, а сама административная деятельность предполагает осуществление целого ряда соответствующих функций.
Обратимся к анализу функций исправительных учреждений. Следует отметить, что функции являются производными от задач, поставленных перед учреждениями.
Задачи УИС, в том числе конкретных исправительных учреждений, отражают социальный заказ, то есть потребности общества в исполнении уго-
ловных наказаний [4, с. 44-47]. По своей сути задачи определяют существование самой уголовно-исполнительной системы. В русском языке синонимом для рассматриваемого типа задач является слово «назначение». Данные задачи раскрывают социальное назначение системы. Как справедливо отмечается в научной литературе, задачи являются важным элементом административно-правового статуса УИС [5, с. 122-124]. Перечень задач УИС не получил законодательного закрепления, что является существенным упущением в определении правового статуса системы. Данный недостаток должен быть устранен путем внесения соответствующих изменений в Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» или при разработке нового федерального закона «Об уголовно-исполнительной системе Российской Федерации».
В настоящее время задачи ФСИН России перечислены в Указе Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» [6]. Анализ данного перечня позволяет выделить внутренние и внешние задачи.
Внешние задачи определяют социальное назначение УИС, ее место среди других правоохранительных органов; предполагают осуществление деятельности в отношении объектов внешнего управления: осужденных и их коллективов, граждан, находящихся на территории исправительного учреждения или обращающихся в учреждения по различным вопросам. Реализуемые при этом функции являются основными. К таковым из перечня относятся: исполнение уголовных наказаний, содержание под стражей лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых; контроль за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания; охрана и конвоирование осужденных и лиц, содержащихся под стражей, по установленным маршрутам конвоирования, конвоирование граждан Российской Федерации и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации, а также иностранных граждан и лиц без гражданства в случае их экстрадиции; охрана психиатрических больниц (стационаров) специализированного типа с интенсивным наблюдением Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию, обеспечение безопасности находящихся на их территориях лиц, сопровождение и охрана лиц, которым назначено принудительное лечение в указанных больницах (стационарах), при переводе их в другие аналогичные больницы (стационары), а также в
случае направления их в иные учреждения здравоохранения для оказания медицинской помощи.
Следует отметить, что к внешним задачам исправительных учреждений также относится предупреждение, пресечение противоправных деяний, в том числе производство по делам об административных правонарушениях, что, к сожалению, не нашло прямого закрепления в Указе Президента РФ № 1314. Однако данная функция реализуется исправительными учреждениями в соответствии с КоАП РФ [7].
Кроме внешних, существуют задачи внутренние, характеризующие внутрисистемное управление. Внутреннее управление направлено на сотрудников, рабочих и служащих, их коллективы. Реализуемые при этом функции выступают обеспечивающими (ресурсными), то есть создающими необходимые условия для реализации основных функций. Отнести функции к таковым помогают используемые формулировки: «обеспечение...», «создание условий.», «организация.», что непосредственно характеризует внутрисистемную деятельность субъекта.
Наряду с основными и обеспечивающими функциями в научной литературе выделяют штабные функции, которые предназначены для упорядочения деятельности системы [8, с. 60]. Содержание данных функций предполагает подготовку управленческих решений руководством исправительного учреждения, контроль за качеством и своевременностью их исполнения. По своему характеру они соотносятся с внутренними задачами.
Если внутреннее функционирование позволяет рассмотреть систему саму по себе, изолированно, то внешнее обязательно предполагает рассмотрение последней в качестве относительно самостоятельной, автономной единицы в рамках более широкого и сложного образования [9, с. 37]. Так, Федеральная служба исполнения наказаний, являясь единой системой, состоит из соответствующих элементов (органов и учреждений), которые также можно рассматривать как самостоятельные образования, находящиеся в особых взаимоотношениях. Специфика внутрисистемных отношений заключается в том, что соответствующие органы и учреждения относительно друг друга находятся в положении подчинения (вертикальные отношения) или равенства (горизонтальные отношения). Функции, закрепленные за ними, также различны. Органы управления (то есть федеральное и территориальное звенья системы) выполняют обеспечивающие и штабные функции. На исправительные учреждения, в свою очередь, возложены и обеспечивающие, и штабные, и основные функции. В данном случае обеспечивающие функции осуще-
ствляют начальники учреждений, их заместители, а также руководители всех подразделений как субъекты управления в отношении подчиненных сотрудников. Основные же функции реализуют начальники учреждений и уполномоченные на то сотрудники.
Важно подчеркнуть, что функции исправительного учреждения отражают конкретные виды деятельности. Так, деятельность субъектов управления по реализации обеспечивающих функций в силу своего содержания и предназначения является административной.
Для осуществления основных функций должны быть созданы необходимые условия внутрисистемного характера, в частности, решены вопросы подбора и расстановки кадров, информационного обеспечения, материально-технического обеспечения, организации взаимодействия между сотрудниками разных подразделений и служб. При этом внутрисистемное обеспечение необходимо осуществлять отношении не только конкретных внешних функций, но и самого учреждения. Как отмечал М. И. Еропкин, административная деятельность внутри аппарата имеет своим содержанием как организацию работы органа в целом, так и организацию выполнения конкретных функций. От эффективности административной деятельности внутри органов (от их структуры, организации работы с кадрами, распределения компетенции между структурными подразделениями и т. д.) зависит во многом успех практического решения возложенных на данный орган задач [10, с. 8-9, 19].
Благодаря внутрисистемной работе как составной части административной деятельности
исправительного учреждения объединяются усилия всех подразделений и служб, а также обеспечивается единство руководства системой и правильное использование имеющихся у нее сил и средств.
Деятельность по реализации основных функций более разнообразна. К ней можно отнести охранительную, надзорную, оперативно-розыскную, воспитательную, производственную, уголовно-процессуальную, административную, каждая их которых регулируется соответствующими отраслями права. Важно отметить, что среди внешних функций административная деятельность занимает особое положение. Она регулируется нормами административного права и проявляется, в частности, в форме рассмотрения обращений граждан, производства по делам об административных правонарушениях, взаимодействия с государственными и негосударственными организациями.
Анализ функций исправительного учреждения позволяет утверждать, что административная деятельность исправительного учреждения охватывает как часть внешнего управления, основных функций исправительного учреждения, так и внутрисистемное управление, то есть обеспечивающие и штабные функции. Безусловно, в большей степени управленческая природа присуща именно внутренней административной деятельности. Внешняя административная деятельность рассматривается в рамках разграничения с такими специфическими видами деятельности учреждения, как воспитательная, надзорная, охранительная, оперативно-розыскная и т. п.
Список литературы
1. Лебедев А. В. Особенности механизма функционирования УИС России // Уголовно-исполнительное право. 2012. № 2. С. 14-17.
2. Свидерский В. И., Зобов Р. А. Новые философские аспекты элементарно-структурных отношений. М., 1970. 128 с.
3. Аверьянов В. Б. Функции и организационная структура органа государственного управления. Киев, 1979. 150 с.
4. Цымбалюк Н. И. О совершенствовании законодательного обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы // Человек: преступление и наказание. 2014. № 1. С. 44-47.
5. Витина М. Д. О понятии и содержании основных элементов административно-правового статуса Федеральной службы исполнения наказаний // Человек: преступление и наказание. 2014. № 1. С. 122-124.
6. Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 42. Ст. 4109.
7. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1.
8. Афанасьев Д. В., Хазанов Е. Н. Административно-правовая деятельность штабных подразделений органов внутренних дел : монография. М., 2008. 160 с.
9. Каган М. С. О системном подходе к системному подходу // Философские науки. 1973. № 6. С. 37.
10. Еропкин М. И. Административно-правовые проблемы охраны общественного порядка в советском государстве : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1967. 32 с.
34
NATALIJA ALEKSANDROVNA MELNIKOVA, PhD in Law, (Kandidat Nauk), associate professor of administrative and legal disciplines
(Vologda Institute of Law and Economics of the FPS of Russia)
E:-mail: melnatale@mail.ru.
ADMINISTRATIVE ACTIVITY IN THE SYSTEM OF FUNCTIONS OF THE CORRECTIONAL INSTITUTION
Annotation: penal institutions as subjects of the executive power are active participants of administrative legal relations. In turn, administrative activities of the corresponding subjects of the executive power differ by the administrative functions they implement. The article considers the relation of the penal institution administration with the concept of function, existing tasks and functions of correctional institutions are analyzed in the article. Tasks correctional institutions are derived from the objectives of the criminal executive system. At present the aims of the system do not have securing on the legislative level, which is a significant omission in the definition of the legal status of the penitentiary system. This drawback should be excluded by appropriate amendments in the Law of the Russian Federation of July 21, 1993 № 5473-1 «On establishments and bodies executing penal punishments in the form of imprisonment» or the development of the new Federal law «On criminal Executive system of the Russian Federation». The conclusion is that the administrative activities of the correctional facility may be considered as a separate function of a correctional institution, as well as administrative work involves the implementation of a number of corresponding functions (for example, consideration of citizens' references, execution on affairs of administrative offences, disciplinary and incentive proceedings in relation to employees of correctional institutions, interaction with governmental and non-governmental organizations).It's also stressed that the administrative activity of penal institution embraces both the basic functions of correctional institutions and in-system management - providing and staff functions.
Key words: penal system, penal institutions, administrative activity, tasks of the penal system, function, the functions of penal institutions, providing functions, management, system management, external control.
References
1. Lebedev A.V. Osobennosti mekhanizma funktsionirovaniya UIS Rossii [Features of the mechanism of functioning of the criminal executive system of Russia]. Ugolovno-ispolnitel'noe pravo - Penal law, 2012, no. 2, pp. 14-17.
2. Sviderskii V. I., Zobov R. A. Novye filosofskie aspekty elementarno-strukturnykh otnoshenii [New philosophical aspects elementary-structural relations]. Moscow, 1970, 128 p.
3. Aver'ianov V. B. Funktsii i organizatsionnaia struktura organa gosudarstvennogo upravleniia [Functions and organizational structure of the state authority]. Kiev, 1979, 150 p.
4. Tsymbalyuk N. I. O sovershenstvovanii zakonodatelnogo obespecheniya penal sistemy [On improvement of legislative support of activity of criminal-Executive system]. Chelovek : prestuplenie i nakazanie - Man: Crime and Punishment, 2014, no. 1, pp. 44-47.
5. Vitina M. D. O ponyatii i soderzhanii osnovnyh elementov administrativno-pravovogo statusa Federalnoy sluzhby ispolneniya nakazanii [About the notion and content of basic elements of administrative-legal status of the Federal Penal Service of Russia]. Chelovek: prestuplenie i nakazanie - Man : Crime and Punishment, 2014, no. 1, pp.122-124.
6. Sobranie zakonodatel'stva Rossiiskoi Federatsii - Collection of legislation of the Russian Federation, 2004, no. 42, art. 4109.
7. Kodeks Rossiiskoi Federatsii ob administrativnykh pravonarusheniiakh ot 30 December 2001 № 195-FL [The Russian Federation code of administrative offences from December, 30th, 2001, № 195-FL]. Sobranie zakonodatel'stva RF - Collection of legislation of the Russian Federation, 2002, no. 1, part 1, st. 1.
8. Afanas'ev D. V., Khazanov E. N. Administrativno-pravovaia deiatel'nost' shtabnykh podrazdelenii orga-nov vnutrennikh del: monografiia [Administrative-legal activities HQ units of internal Affairs bodies: monograph]. Moscow, 2008, 160 p.
9. Kagan M. S. O sistemnom podkhode k sistemnomu podkhodu [About the system approach to a system approach]. Filosofskie nauki - Philosophical Sciences, 1973, no. 6, pp. 37.
10. Eropkin M. I. Administrativno-pravovye problemy okhrany obshchestvennogo poriadka v sovetskom gosudarstve : avtoref. dis. ... d-ra iurid. nauk [Administrative-legal problems of the protection of public order in the Soviet state. Dr. leg. sci. diss. abstract]. Moscow, 1967, 32 p.
