CC BY
32
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 342.92 ББК 67.401.011
DOI 10.24412/2073-0454-2021 -5-230-234
NIION: 2003-0059-5/21-048 MOSURED: 77/27-003-2021-05-247 © Султанов К.А., 2021
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ РАСПРОСТРАНЕНИЯ КОРОНАВИРУСА COVID-19: РОССИЙСКИЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ АСПЕКТЫ
Камиль Арифович Султанов, доцент кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса, кандидат экономических наук, доцент
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: [email protected]
Аннотация. Анализируются административно-правовые последствия распространения новой коронавирусной инфекции, как в Российской Федерации, так и за рубежом. После выявления коронавирусной инфекции руководители законодательных органов многих стран начала активно проектировать и принимать нормативные правовые акты, направленные на предотвращение распространения новой болезни. Принимались не только ограничительные акты, но и штрафные санкции за нарушение этих мер, вплоть до уголовного преследования. Рассмотрены основные направления совершенствования российского законодательства в сфере ограничения права граждан на перемещение в период введения мер повышенной безопасности или чрезвычайного положения (ситуации). Рассматриваемый вопрос имеет высокую актуальность и правовую значимость. В настоящее время в судах Российской Федерации, зарубежных странах имеется огромное количество судебных исков по факту незаконного ограничения свободы в период активной фазы распространения коронавирусной инфекции. Для уточнения поставленных целей необходимо принятие первостепенных нормативных актов, устанавливающих право регионов на ограничение передвижение граждан. Предпринята попытка своеобразного толкования действующих федеральных и региональных нормативных правовых, а также нормативных правовых актов зарубежных стран. Выдвинуты неординарные предложения, направленные на совершенствование административно-правового регулирования ограничения прав граждан на свободное передвижение по территории Российской Федерации.
Ключевые слова: коронавирус, инфекция, правовое регулирование, правонарушение, административное судопроизводство, зарубежный опыт, ограничение, свободное передвижение.
ADMINISTRATIVE AND LEGAL CONSEQUENCES OF THE SPREAD OF THE COVID-19 CORONAVIRUS: RUSSIAN AND FOREIGN ASPECTS
Kamil A. Sultanov, Associate Professor of the Department of Civil and Labor Law, Civil Procedure, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: [email protected]
Abstract. The administrative and legal consequences of the spread of a new coronavirus infection, both in the Russian Federation and abroad, are analyzed. After the coronavirus infection was detected, the heads of legislative bodies in many countries began to actively design and adopt regulatory legal acts aimed at preventing the spread of the new disease. Not only restrictive acts were adopted, but also penalties for violating these measures, up to criminal prosecution. The main directions of improving the Russian legislation in the field of restricting the right of citizens to move during the introduction of increased security measures or a state of emergency (situation) are considered. The issue under consideration is essentially of high relevance and legal significance. Currently, there are a huge number of lawsuits in the courts of the Russian Federation and foreign countries on the fact of illegal restriction of freedom during the active phase of the spread of coronavirus infection. To clarify the set goals, it is necessary to adopt primary regulations establishing the right of regions to restrict the movement of citizens. An attempt has been made to interpret the existing federal and regional regulatory legal acts, as well as regulatory legal acts of foreign countries in a peculiar way. Extraordinary proposals have been put forward aimed at improving the administrative and legal regulation of the restriction of citizens' rights to free movement on the territory of the Russian Federation.
Keywords: coronavirus, infection, legal regulation, offense, administrative proceedings, foreign experience, restriction, free movement.
Для цитирования: Султанов К.А. Административно-правовые последствия распространения коронавируса Covid-19: российский и зарубежный аспекты. Вестник Московского университета МВД России. 2021;(5):230-234.
В 2020 г. мировое сообщество, впервые в XXI в., угрозу жизни и здоровью миллионов граждан. Виной столкнулось с масштабной эпидемией нового ранее всему оказалось опасное смертельное заболевание — неизведанного типа, которая представляет собой новая коронавирусная инфекция — соу1^19. В раз-
личных странах правительственные органы начали форсировано принимать нормативные правовые акты по недопущению распространения новой ко-ронавирусной инфекции. Прежде всего, начали приниматься правовые акты, ограничивающие передвижение граждан в общественных местах. Начали вводиться новые санкции — как административные, так и уголовные.
В Российской Федерации в целях предотвращения распространения коронавирусной инфекции изначально был издан Указ Президента РФ от 2 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVГО-19)». Согласно данному указу руководителям субъектов Российской Федерации вменялось, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции в субъекте Российской Федерации, обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, а также установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки1.
Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. № 99-ФЗ внесены изменения в КоАП РФ, согласно которым установлена административная ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, совершенные в период режима чрезвычайной ситуации или при возникновении угрозы распространения опасного заболевания или проведения ограничительных мероприятий (карантина), а также за невыполнение в установленный срок требования органа, осуществляющего федеральный государственный санэпиднадзор, о проведении санитарно-эпидемиологических мероприятий. Соответствующие поправки внесены в ст. 6.3 КоАП РФ. Данные нарушения влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от 15 до 40 тыс. руб. [5].
Глава 20 КоАП РФ также дополнилась ст. 20.6.1, устанавливающей административную ответственность за нарушение режима самоизоляции, а именно, за невыполнение правил поведения при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвы-
чайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации. Ответственность за указанное правонарушение наступит, если эти действия не подпадают под нормы ст. 6.3 КоАП РФ (с учетом вышеуказанных новых поправок) [3].
В дальнейшем вступил в силу Федеральный закон от 1 апреля 2020 г. № 100-ФЗ, который усиливал также и уголовную ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических правил, если оно повлекло массовое заболевание или отравление людей, или если виновными действиями создана угроза таких последствий. Поправки также внесены и в ст. 13.15 КоАП РФ. Для юридических лиц установлен штраф от 1,5 до 3 млн руб. с конфискацией предмета административного правонарушения или без таковой за распространение в СМИ или информационно-телекоммуникационных сетях под видом достоверных сообщений заведомо недостоверной информации об обстоятельствах, представляющих угрозу жизни и безопасности граждан, и (или) о принимаемых мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты от указанных обстоятельств2.
В большинстве государств Европы также были приняты нормативные правовые акты, направленные на предотвращение распространения коронави-русной инфекции. Одновременно в Европе вводился карантин из-за пандемии коронавируса на отдельных территориях.
В Австрии, например, в целях борьбы с распространением Со^-19 федеральный канцлер Себастиан Курц с 16 марта 2020 г. ввел в стране аварийный режим. Гражданам разрешается выходить из дома только в трех случаях: чтобы добраться до работы, купить продукты или помочь тем, кому это необходимо. Мобилизована армия, на улицах дежурят патрули, которые имеют право остановить любого и проверить документы. За нарушение карантинного режима введен штраф в 2180 евро3.
В Испании власти страны ввели режим чрезвычайного положения на 15 дней, обязав всех жителей
1 С 1 апреля установлена административная ответственность за нарушение карантина и режима самоизоляции // URL://-https://www.garant.ru/news/1343170/
2 Behsudi A. China warns against virus-related trade restrictions URL://https://www.politico.com/news/2020/02/11/china-corona-virustrade-114065
3 Coronavirus (Covid-19) — Information for Exporters // URL://-https://www.nzte.govt.nz/coronavirus
строго придерживаться карантина. Нарушителям грозят штрафы в размере от 100 до 600 тыс. евро, а также тюремное заключение сроком от трех месяцев до года. Италия оказалась первой европейской страной, которая ввела очень жесткие ограничения. Чтобы выйти из дома, там необходимо заполнить специальную форму, указав причины нарушения карантинного режима. Тех, кто нарушает эти правила, ждет арест до трех месяцев или штраф в размере до 206 евро. В Израиле из-за резкой вспышки коронави-русной инфекции 19 марта премьер-министр Бинь-ямин Нетаньяху объявил в стране чрезвычайное положение. Гражданам запрещено выходить из дома без уважительной причины. За нарушение режима назначают штраф, а если карантин нарушен повторно — лишают свободы на срок до трех лет4.
В Норвегии власти страны объявили о введении штрафа за нарушение правил домашнего карантина или домашней изоляции в 20 тыс. крон (более 1700 евро). Также предусмотрен 15-дневный тюремный срок. В Польше ввели штрафы в размере до 5 тыс. злотых (около 1200 евро) за несоблюдение карантина, а также за сокрытие информации о заболевании. Во Франции с 17 марта 2020 г. в стране введен строгий карантин. Выходить из дома разрешалось только в магазин, аптеку и на работу. Каждый человек, выходящий из дома, должен иметь при себе объяснительную записку, форму которой можно скачать на сайте МВД или написать от руки5. За выход на улицу без уважительной причины наказывают штрафом от 135 евро, за повторное нарушение — от 30 тыс. евро.
В Хорватии с граждан, нарушающих карантин, взимают штраф в размере 8 тыс. кун (около 1100 евро), а в Чехии за нарушение режима изоляции грозит штраф в 3 млн крон (около 120 тыс. евро)6.
Конкретно в Российской Федерации не было таких высоких штрафов как Европе, по ст. 20.6.1 КоАП РФ, например, можно было прилечь граждан от 1 до 30 тыс. руб., как правило, при первичном выявлении назначался самый низкий штраф. В период введения режима повышенной опасности в суды Российской Федерации начали поступать огромное количество административных дел за нарушение режима ограничительных мероприятий. Одновременно в суды обращались граждане, считающие, что подобные ограничительные мероприятия были приняты с превышением полномочий субъектов Российской Федерации. Заявители оспаривали законность
издания региональными властями нормативных актов, ограничивающих право передвижения, которое гарантировано Конституцией Российской Федерации (ст. 27).
Аргументы административных истцов можно свести к трем основным тезисам.
Во-первых, спорные меры ограничивают свободу передвижения (ведь покидать жилище можно только, чтобы сходить на работу, неотложно к врачу, вынести мусор, выгулять собаку и купить еду, и дважды в неделю — еще куда-нибудь). А согласно ст. 56 Конституции РФ свобода передвижения может ограничиваться только в условиях чрезвычайного положения, которое в столице не введено.
Во-вторых, спорные меры нарушают право на неприкосновенность частной жизни и личную тайну, потому что, собираясь куда-либо выйти из дома, москвичи обязаны заблаговременно сообщать об этом в органы власти, передавая при том свои персональные данные, а также свои частные секреты — цели, маршрут и другие детали поездки. А право на неприкосновенность личной жизни вообще нельзя ограничивать, даже хоть бы и в условиях военного или чрезвычайного положения.
В-третьих, спорные Указы изданы с нарушением установленного порядка — подобные акты (по вопросам защиты прав и свобод граждан) должны вступать в силу не ранее, чем через десять дней после их официального опубликования, а эти вступили в силу сразу после опубликования.
Во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. говорится: «все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Они наделены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг друга в духе братства». Основной закон Российской Федерации провозглашает: «основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения»7. Таким образом, право
4 Potential impact of coronavirus on international supply chains // URL://https://www.export.org.uk/news/489076/Potential-impact-ofcoronavirus-on-international-supplychains.htm
5 Sun S, Sharman N. Impact of the Coronavirus outbreak on International Trade Involving China // URL://https://wwwjdsupra.com/le-galnews/impact-of-the-coronavirus-outbreakon-13730/
6 Wrede I.How will the coronavirus affect the world economy? // URL://https://www.dw.com/en/coronavirusoutbreak-china-and-the-worldeconomy-worse-than-sars/a-52253833
7 Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.) // СПС «Консультант-Плюс».
на свободу передвижения человек приобретает в силу рождения, однако, являясь основополагающим правом в жизни человека, оно не является абсолютным, т.е. тем правом, которое не может быть ограничено ни при каких обстоятельствах8.
Так, в Российской Федерации право на свободу передвижения закреплено в ст. 27 Конституции, в которой говорится, что «каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию» [4].
В начале 2000-х гг. многие ученые активно обсуждали основания ограничения прав граждан на свободное передвижение. В то время органы власти ограничивали право передвижения на основании принимаемых региональных законов, а также могли ограничить право передвижения из-за отсутствия, например прописки или регистрации по месту пребывания.
Так, С.А. Авакьян, а также многие другие авторы, отмечают, что «принципиальных различий между пропиской и регистрационным учетом нет» [1]. А вот Е.И. Колюшин [4] видит отличие регистрации от прописки в том что «прописка — это мера принудительного учета и регистрации, отсутствие которой влечет отсутствие прав либо ограничение правоспособности человека, а регистрация — акт свободного волеизъявления гражданина при выборе места жительства, отсутствие которой не связано с ограничением правоспособности человека». С этим трудно согласиться, так как на практике, к сожалению, отсутствие регистрации приводит ко многим нарушениям прав граждан [2].
Стоит вспомнить еще один способ ограничения конституционного права на свободный выбор места пребывания и жительства: это издаваемые в этой сфере нормативно-правовые акты субъектов Феде-рации9, которые нарушают федеральное законодательство и ущемляют, тем самым, права граждан на выбор места пребывания и жительства, создавая им многочисленные препятствия к регистрации на новом месте в части установления преимуществ при регистрации для отдельных групп граждан, установления предельных сроков регистрации по месту пребывания и жительства и т.д.
Анализируя изложенное, можем сделать промежуточный вывод о том, что свобода передвижения имеет хрупкие границы дозволенного, а государство должно следить за налаженным годами механизмом права на свободу передвижения, включая минимальные ограничения, необходимые для правильного развития демократического общества.
Российские суды, по итогам рассмотрения административных заявлений, полностью отказали в удовлетворении иска10, отметив, что:
♦ свобода передвижения не является абсолютной, и ее можно ограничить и без введения чрезвычайного положения, обычным федеральным законом — в мере, необходимой для защиты здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства;
♦ Федеральный закон — Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» — как раз и разрешает ограничивать свободу передвижения на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекции введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;
♦ именно такой режим, — повышенной готовности (РПГ), — очевидно, и введен в г. Москве; при этом Закон РФ о защите населения от чрезвычайной ситуации не просто дает региону право вводить такой режим, но и, на случай РПГ, дает руководителю ликвидации чрезвычайной ситуации (т.е. высшему должностному лицу субъекта РФ) право ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации;
♦ понятие «ограничение доступа» включает в себя и понятие «ограничение передвижения людей и транспортных средств по территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации»;
8 Lum N, Clayton I. Novel coronavirus outbreak: implications for international trade and shipping II URL:IIhttps:IIwww.com-mercialriskonline.com/novel-coronavirus-outbreakimplications-for-international-tradeand-shippingI
9 Kostennikov M.V., Kashkina E.V., Sultanov K.A. Perspectives of Administrative Legal Proceedings Improvement in Conditions of Digitalization II Advances in Economics, Business and Management Research, vol. 137, Available Online May 2020.
10 Решение Московского городского суда от 28 апреля 2020 г. по делу № 3а-3877/2020) II СПС «КонсультантПлюс».
♦ следовательно, право на свободу передвижения ограничено законно.
Таким образом, в настоящее время отсутствует четкое правовое регулирование оснований ограничения прав граждан на свободное передвижения в период действия ограничительных мероприятий. Не совсем понятно, какие именно органы власти — федеральные или региональные — должны принимать подобные ограничительные нормативные акты. Следовательно, в целях устранения противоречий между федеральным и региональным законодательством, конкретизации оснований для ограничения прав граждан необходимо закрепить в основном законе страны — Конституции Российской Федерации, положения и основания, устанавливающие ограничительные меры для свободного передвижения граждан. Также необходимо штрафные санкции устанавливать только на федеральном уровне, в ином случае может сложиться противоречивая судебная практика в разных субъектах РФ в пределах одной страны.
Литература
1. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. курс. В 2 т. Т. 1. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006.
2. Василевич Д.Г. Свобода передвижения в белорусском законодательстве в системе иных прав и
свобод человека // Журнал российского права. 2007. № 7. С. 122-129.
3. Воронин Г.П. Ситуация с коронавирусом. взгляд со стороны EDI // Стандарты и качество. 2020. С. 1-5.
4. Колюшин Е.И. Конституционное право России: Курс лекций. М.: Городец, 2006.
5. Савинов Ю.А., Кириллов В.Н., Тарановс-кая Е.В. Влияние Китайского коронавируса на мировую экономику и торговлю // Международная экономика. 2020. № 2. С. 63-71.
References
1. Avak'yan S.A. Konstitutsionnoye pravo Rossii: Ucheb. kurs. V 2 t. T. 1. 2-e izd., pererab. i dop. M., 2006.
2. Vasilevich D. G. Svoboda peredvizheniya v belorus-skom zakonodatel'stve v sisteme inykh prav i svobod che-loveka // Zhurnal rossiyskogo prava. 2007. № 7. S. 122-129.
3. Voronin G.P. Situatsiya s koronavirusom. vzglyad so storony EDI // Standarty i kachestvo. 2020. S. 1-5.
4. Kolyushin E.I. Konstitutsionnoye pravo Rossii: Kurs lektsiy. M.: Gorodets, 2006.
5. Savinov Yu.A., Kirillov V.N., Taranovskaya E.V. Vliyaniye Kitayskogo koronavirusa na mirovuyu eko-nomiku i torgovlyu // Mezhdunarodnaya ekonomika. 2020. № 2. S. 63-71.
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИИ
7-е изд., перераб. и доп. Учебник. 744 с. Гриф МО РФ
Под ред. В.Я. Кикотя, Н.В. Румянцева
В учебнике предложено оригинальное видение предмета административного права, механизма административно-правового регулирования общественных отношений, во многом отличающееся от стереотипов, сложившихся в административно-правовой науке в течение многих десятилетий. Особое внимание уделено таким малоизученным вопросам административного права, как особенности административно-правового статуса организаций (в том числе государственных учреждений, должностных лиц), основы правоохранительной службы, административно-правовые действия, методы осуществления административной деятельности, основы теории административно-публичного обеспечения безопасности.
Для студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений юридического профиля.
