CC BY
210
Т.М. Занина,
кандидат юридических наук, профессор
И. С. Мор оз ова
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ ВЕЛИКОБРИТАНИИ
ADMINISTRATIVE LEGAL BASICS OF SERVICE IN THE POLICE FORCES OF THE UNITED KINGDOM
В статье анализируются особенности административно-правового регулирования деятельности полиции Великобритании.
The research paper analyses the peculiarities of administrative legal regulation of service in the police forces of the United Kingdom.
7 февраля 2011 г. Президент Российской Фе -дерации Дмитрий Медведев подписал Федераль -ный закон «О полиции». На сотрудников поли -ции возлагается выполнение важнейшей государственной функции по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан. Степень реализации данной функции во многом зависит от тех, кто будет носить звание полицейского. Именно на создание новой, профессионально грамотной, авторитетной в обществе организации направле -на реформа всей системы МВД России. «Созда -ние полиции — это не «рембрендинг» милиции в полицию. Речь о новом правоохранительном институте, единой, мобильной, эффективной и технически оснащенной структуре, которая укомплектована специалистами самого высокого уровня, — в этом цель преобразований в МВД»,
— констатирует глава государства [7]. С этой же целью обсуждаются концептуальные идеи, взгляды, анализируется аналогичный зарубежный опыт, закладываются основы тоответству-ющих законодательных актов.
На современном этапе развития юридической науки большую теоретическую и практиче -скую значимость приобретают проблемы, cвя-занные с административно -правовым регулированием правоохранительной службы как вида государственной службы. Как справедливо замечает доктор юридических наук, профессор А.М. Артемьев, «создать действенную государствен -ную правоохранительную службу в составе общей системы государственной службы в объеме, структуре и правовой урегулированности, при -нятых в развитых демократических государст-вах, — дело ответственное и сложное» [2; 13].
Развитие современного общества осущест -вляется в рамках всеобщей глобализации всех сфер общественной жизни. Не является ис-ключением и правоохранительная система. Создание единого европейского правового
пространства требует изучения и обобщения положительного опыта, накопленного в других странах. В данном контексте актуальным ста -новится изучение и анализ административно -правовых основ деятельности полиции Вели -кобритании.
Современные институты правоохранитель -ных органов берут свое начало на Европей-ском континенте. Прообразом современной полиции ученые считают именно Столичную полицию (Metropolitan Police) Великобрита -нии, образованную в соответствии со статутом (законом) 1829 г. — «Актом о столичной по -лиции». Это была первая в истории профес-сиональная регулярная организация, в компе-тенцию которой входили вопросы охраны пра -вопорядка.
Принципы деятельности органов полиции В елико британии приобрели общеевропейское значение. Проведенная в 2002—2006 гг. ре -форма данного института во многом способст -вовала повышению его роли в обществе. Кро -ме того, большинство инновационных методов полицейской работы связано именно с дея-тельностью полиции Великобритании. Благо -даря широкому использованию инновацион-ных методов работы, современной системы оперативной связи полиция стала максимально мобильным подразделением. Обращает на себя внимание и детально разработанная законода-тельная база, регламентирующая деятельность полиции.
Административно-правовое обеспечение государственной службы в полиции Великобрита -нии является в своем роде уникальным. Эта уни -кальность связана со спецификой исторического развития британского административного права, для которого, в свою очередь, свойственен ряд особенностей, обусловленных характером правовой системы, относящейся к правовой семье об-
щего права. Специфика английского права, как замечают авторы учебника «Административное право зарубежных стран» А.Н. Козырин и М .А. Штатина, заключается в том, что «для данной правовой системы длительное время было харак -терно его деление на частное и публичное» [1;328]. Такое деление было связано с отсутстви -ем четкого разграничения конституционного и административного права опять же в силу исто -рически сложившихся причин. К одной из таких причин следует отнести отсутствие в Великобритании писаной конституции. Как отмечает из -вестный британский ученый-правовед П. Кейн, «деление права на частное и публичное было обусловлено необходимостью установления особого правового режима для государственных органов» [14;43].
Особенности административного права Великобритании связаны также со своеобра-зием государственно -правовых форм, полити -ческого строя, самой системы управления в целом: верховенство парламента, разделение полномочий между администрацией и судами, ответственность министров, господство права . Как следствие, ключевой проблемой анг-лийского административного права, по мне -нию большинства ученых-правоведов, являет -ся контроль, прежде всего судебный, а затем и внесудебный, за деятельностью исполни -тельных органов [2,3,4,10,12]. В английском административном праве проблема ответст-венности исполнительных органов и должно -стных лиц получила детальную разработку. Недаром доктор права К. Дайси квалифици-рует административное право как отрасль, которая «определяет юридический статус и законное существование всех государствен -ных органов, права и обязанности граждан, регулирует их отношения с публичными ор-ганами, а также определяет процедуру, при помощи которой эти права и обязанности вступают в силу» [12;429].
Свою специфику имеют и источники англий -ского административного права. Несмотря на то, что в Великобритании отсутствует писаная кон -ституция, неписаные конституционные обычаи
— конвенции (cоnvention) — являются важным источником права, регулирующим многие вопросы формирования, деятельности правитель -ства и кабинета.
По мнению ученых-правоведов А.Н. Козы-рина, М. А. Штатиной, Д. Гарнера, П. Кейна, в настоящее время в английском законодательстве увеличивается роль закона (статута) [1, 3, 14]. Статутом регулируются вопросы, относящиеся к организации административной юстиции, орга-нов местного самоуправления.
Различные текущие вопросы регулируются другим источником права — делегированными актами. Законодательными полномочиями (statu-
tory powers) для издания делегированных актов парламент наделяет по своему усмотрению (по принципу парламентского верховенства) такие органы, как глава государства, министры, местные органы, учреждения и корпорации. Делегированные акты, большую часть которых составляет правительственное нормотворчество, реализуются в различных формах: приказы короля в Совете, приказы, правила, инструкции, циркуляры и иные предписания министерств и ведомств. Высшей формой делегированного акта считается «Приказ в Совете», издаваемый правительством от имени королевы и Тайного совета.
Обширным источником административного права является и так называемое автономное законодательство. Автономное законодательство включает акты органов местного самоуправления (by-laws), в качестве примера которых можно привести Акты о местном самоуправлении 1999 и 2000 гг., и акты, издаваемые корпорациями, например решения администрации по от -дельным делам, ставшие административными прецедентами. Такого рода нормативные акты можно отнести скорее к актам применения. «Данная группа актов является примером того, насколько в английском праве расплывчаты границы между нормативными и исполнительными актами» [1, 331].
Не утратил своего значения в качестве важ -ного и полноценного источника английского права судебный прецедент (judicial precedent) — решение высших судов, имеющих обязательную силу для них самих и нижестоящих судов, то есть общеобязательное судебное толкование ста -тута. Судебный прецедент является традицион -ным правовым источником в английском праве.
На современном этапе развития английского административного права наряду с правовыми источниками большое значение приобретают такие нормы, как различные кодексы, уставы, которые носят рекомендательный характер, например кодексы поведения [1; 330—331; 13; 284—286]. Перечисленные общенациональные нормативные акты обеспечивают деятельность государственной службы Великобритании в це -лом и полиции в частности.
Полиция по своему статусу представляет особую категорию государственных служащих управления объединенных полицейских сил [3;311], которые по статуту считаются корпоративными органами, но на деле рассматриваются как орган смешанной компетенции, то есть орган, осуществляющий полномочия на террито-рии более обширной, чем та, на которой дейст -вует местный орган власти. Учитывая данные обстоятельства, наиболее распространенными источниками права, регламентирующими прохождение службы в полиции, являются нацио -нальные специализированные акты. Данная юридическая практика исторически восходит к
закону, который официально зарегистрирован как Акт о столичной полиции 1829 г., и Законам о региональной полиции 1835 и 1856 гг. «На-званные акты, по существу, заложили основу системы управления полицейскими силами Великобритании, действующей по сей день», - от -мечает профессор А.В. Губанов [4; 18]. Большин -ство специализированных актов издаются Ассоциацией главных полицейских чиновников (the Association of Chief Police officers) и Федерацией полиции ((the Police Federation), а затем утверждаются Министерством внутренних дел.
Кроме того, правовое поле деятельности полиции регулируется правилами, изложенными в административных актах и кодексах в соответст -вии с различными законами, находящимися в компетенции уголовного и уголовно-процессуального права. Так, на основе Закона о полиции и доказательствах по уголовным делам 1984 г. была издана серия административных кодексов, регламентирующих деятельность полиции по расследованию уголовных преступлений. Решения, связанные с производством обысков и арестов, предварительным заключением обвиняемых, рассмотрением жалоб на следственные действия полицейских, а также оценкой некоторых доказательств, в частности полученных с помощью компьютерных устройств, регулируются правилами, изложенными в административных кодексах в соответствии с данным законом.
Важным законодательным актом, регламен -тирующим деятельность полиции, является Ан -титеррористический закон (UK Terrorism Act, 2007), вступивший в силу 1 октября 2007 года. Данный закон существенно расширил полномочия полиции. Полиция на законных основаниях получила постоянный доступ к сведениям о номерах, с которыми связывался отдельный гражданин; именам, фамилиям, адресам перего -варивающихся; местонахождению абонента. Закон обязал все телефонные компании Вели -кобритании тщательно записывать, хранить ин -формацию и передавать ее полиции по первому требованию. А в 2009 году правительство распространило эту меру и на интернет. В резуль -тате полиция получила доступ к спискам всех сайтов, которые посетил каждый конкретный пользователь сети [8]. Новым Антитеррористи-ческим законом было ужесточено наказание за совершение террористических актов или за приготовление к теракту. Максимальным нака -занием было определено пожизненное заключе -ние. Часть 2 данного Закона предоставила более широкие полномочия министру внутренних дел, в частности к его компетенции отнесен запрет террористических групп независимо от их на -звания. Принятие данного закона позволило полиции Великобритании еще в большей степе -ни активизировать осуществляемую антитерро-ристическую деятельность.
На современном этапе в работе полиции Великобритании основополагающую роль играет специальный Закон о полиции 2006 г., принятый на основе Закона о реформе полиции 2002 г. [5]. С целью совершенствования правового регулирования прохождения службы в полиции в части 6 вышеуказанного закона соответствующими положениями были уточнены правила приема, назначения и аттестации сотрудников полиции [15]. Данный закон четко определил функции полицейских сил. В новый закон были внесены поправки, расширяющие права и обязанности полиции. В частности, в законе дана подробная характеристика таких положе-ний, как задержание, обыск (личный обыск, обыск с целью обнаружения улик), проверка на дорогах, задержание в полицейском участке, снятие отпечатков пальцев, опознание и получение юридической консультации, арест [15;311]. Одновременно в законе были определены компетенции полиции, попадающие под особый контроль со стороны высших законодательных ин -станций. Таким образом, полиции были предоставлены обширные легальные возможности в сочетании с высокой ответственностью и разви -тыми формами контроля за осуществлением конкретных полицейских функций.
При разработке нового Закона о полиции, особенно части, касающейся определения прав и обязанностей служащего полиции, а также дея-тельности полиции по защите прав человека, учитывались известные правозащитные стандарты: Всеобщая Декларация прав человека, приня -тая Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 году, Конвенция Совета Европы о защите прав человека и фундаментальных свобод от 1950 года, которую обычно называют Европейской Кон -венцией о правах человека. Последняя, как из -вестно, является юридически обязательной для подписавших и ратифицировавших ее государств и практически во всех странах включена в на -циональное законодательство. В новом Законе о полиции читаем: «Полиция способствует защите прав человека, поддерживая общественный порядок так, чтобы люди могли воспользоваться своими правами и свободами. Помимо принятия решительных мер для защиты прав человека, полиция должна уважать права человека при выполнении своих обязанностей» [5]. Эти поло -жения берут свое начало в Европейской Конвен -ции о правах человека. При определении функ-ций полиции по защите прав человека также учитывались труды члена Центра по правам человека при Эссекском университете Р. Кроушоу, в частности серия его работ «Права человека и полиция» [6].
В ходе реформы новым законом был уточнен статус и права полицейских органов с учетом рекомендаций Декларации о полиции (Резолю-ция 690), принятой в 1979 году Парламентской Ассамблеей Совета Европы. В части Б данной
Декларации, которая носит название «Статус», говорится, что «полицейские органы — это государственные органы, созданные по закону, кото -рые отвечают за поддержание и соблюдение за -кона. Любой гражданин может стать сотрудни-ком полиции, если он отвечает соответствующим требованиям. Профессиональные, психологиче-ские и материальные условия, в которых поли -цейский должен выполнять свой долг, таковы, что они защищают его честность, беспристраст -ность и достоинство. Полицейский имеет право на справедливое жалованье с учетом особых факторов, например больший риск, ответствен -ность и пр.» [10].
Условия труда полицейского (ставки заработной платы, продолжительность рабочего времени и др.) закрепляются в индивидуальных трудовых соглашениях, для которых особое значение приобретают общие предписания, содержащиеся в парламентских актах. К ним можно отнести Законы о профсоюзах и трудовых отно -шениях 1974 и 1976 гг., о защите занятости 1975 и 1978 гг., о занятости 1980, 1982 и 1988 гг., о заработной плате 1986 г. и др. [14].
По Закону о полиции полицейский имеет право на членство в профессиональном союзе. Профессиональный союз полиции наделен правами участия в переговорах с сотрудниками Ассоциации главных полицейских чиновников и Федерации полиции о профессиональном статусе полицейских; дачи консультации об управлении полицейскими структурами; ведения юридиче-ских дел от имени группы полицейских или од -ного полицейского и пр. В случае, если по месту службы ведется дисциплинарное расследование по какому-либо административному правонарушению, совершенному полицейским, последний имеет право на беседу с адвокатом и на его за -щиту. Полицейский, против которого были приняты дисциплинарные меры или другие санкции, имеет право апелляции в независимый и беспристрастный орган (например, в трибунал) или суд. Перед любым судом или трибуналом полицей-ский имеет такие же права, как и прочие гражда -не [13; 119].
Система социального обеспечения полицейских является единой с другими государствен -ными служащими Великобритании и функцио-нирует на основе четкой законодательной базы. Система различных фондов, формируемых за счет работников, предпринимателей, средств муниципальных органов и государственного бюджета, позволяет выплачивать пенсии по старости, инвалидности, выделять деньги на оплату образования, жилья, погашение кредитов и пр. Из числа основных законодательных актов в этой области можно назвать Закон о националь -ной службе здравоохранения 1977 г., Закон о социальном обеспечении 1985 г., Закон о хрони -ческих больных и инвалидах 1970 г., Закон о
несчастных случаях на производстве и профессиональных болезнях 1975 г. Полицейский также имеет право на материальную помощь со стороны профессионального союза, членом которого он является.
Эффективному функционированию системы социального обеспечения способствует и сама английская полиция, хотя полицейские — это не социальные работники, и социальная работа не входит в рамки их компетенции. Но, тем не менее, полицейские, проводя регулярные встречи с местными властями для обсуждения социальных проблем, постоянно общаясь с людьми из разных слоев общества, вносят свой вклад в улучшение жизни общества и поддержание обстановки безопасности граждан. Меры по защите прав детей и предотвращению насилия в семье счита -ются обязанностями полиции. Раньше полиция не вмешивалась в конфликты, считавшиеся «семейными», но теперь полицейские вправе оказы -вать помощь пострадавшей стороне и преследо -вать нападавшего по закону [ 13;211].
Немаловажное значение в деятельности полиции играют и такие нормы, как кодексы пове -дения, принимаемые Комитетом по стандартам публичной сферы Великобритании, например Кодекс полицейской этики, Кодекс поведения государственного служащего, Кодекс поведения полицейского, хотя они и не являются юридиче -ски закрепленными нормами. Кодекс поведения полицейского определяет профессионально значимые качества, формирует ценностные ориентиры, соответствующие должности полицейско -го в современном демократическом обществе. Положения, сформулированные в Кодексе о полицейской этике, служат основой при определе -нии функциональных обязанностей полиции, ее профессиональных и поведенческих стандартов. Данные положения созвучны соответствующим положениям таких международно-правовых актов, как Европейский кодекс полицейской эти -ки для полиции европейских стран (The European Code of Police Ethics) и Декларация о полиции. Европейский кодекс полицейской этики был принят Комитетом Министров Совета Европы 19 сентября 2001 г. В нем определены принципы деятельности полиции, сформулированы основные ее цели [16]. В Декларации о полиции (Резо -люция 690) в части А, которая так и называется «Этика», в частности, говорится: «Полицейский выполняет обязанности, возложенные на него законом, защищая своих сограждан и общество от насильственных, грабительских и других вредоносных действий, как определено по закону. Полицейский действует честно, беспристрастно и с достоинством. Он воздерживается и решительно противостоит всем актам коррупции...» [10].
Как видим, в последние десятилетия англий -ское законодательство в сфере административно -правового регулирования деятельности полиции
приобретает все более систематизированный Council of Europe Publishing, 2002. — 73 p.
характер. Перечисленные законодательные акты далеко не исчерпывают существующую нормативно -правовую базу, обеспечивающую деятель -ность полиции, но являются теми основными, которые позволяют сделать ее максимально эффективной в плане осуществления правоохрани -тельной деятельности, направленной на защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан, охрану общественного порядка, собственности, обеспечение безопасности общества и государства.
ЛИТЕРАТУРА
1. Административное право зарубежных стран: учебник / под ред. А.Н. Козы1рина, М.А. Штатиной. — М.: Спарк, 2993. — С. 328—331.
2. Артемьев А.М. Г осударственная правоохранительная служба: системные свойства, функ -ции, правовое обеспечение: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.14. — М., 2008. — С .13.
3. Г арнер Д. Великобритания: центральное и местное самоуправление. — М.: Прогресс, 1984.
— С.311.
4. Губанов А.В. Полиция зарубежных стран.
— М.: МАЭП, 1999. — С. 18.
5. Закон о реформе полиции 2002 г. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: www. met. police.uk, policing online information system www polis. оsce.org / library.
6. Кроушоу Р. Права человека и полиция: пособие по практическому обучению (CI (98) 1, 2). — Страсбург: Центр информации по правам человека, Совет Европы, 1998. — 136 с.
7. Материалы коллегии МВД. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http // www. rg. ru.
8. Международный опыт правоохранитель-
ной деятельности. [Электронный ресурс]. — Ре -жим доступа: http: // eyi. sci-lib. / artikl
0000704 / html.
9. О реформе в полиции Великобритании. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http // www. met. рolice.uk, policing online information system/ www. polis. оsce.org / library/ GZT.RU.
10. Тейлор М. Полиция и права человека в европейском контексте: справочное пособие. — Страсбург: Центр информации по правам человека, Совет Европы, 1999. — 218 с.
11. Этика публичной политики: из опыта работы Комитета по стандартам публичной сферы Великобритании.
— М.: Спарк, 2001. — 184 с.
12 Dicey K Law and Public. Opinion in England. — Cheshire, 1962. — 632 р.
13. English Jack. Police Training Manual. — 8 rev. ed. — London: McGraw-Hill Book Company Europe, 1996. — 611 р.
14. Cane P. Administrative Law. — L., 1980.
— P. 43.
15. Police Act, 2006. — Р. 311.
16. The European Code of Police Ethics. —
