CC BY
99
шение по своей юридическои природе является не гражданско-правовым, а административным.
В-третьих, самостоятельность участников общественных отношений, подпадающих под гражданско-правовое регулирование, диспозитивность этого регулирования обусловливают то обстоятельство, что основными юридическими фактами, порождающими, изменяющими и прекращающими гражданские правоотношения, являются акты свободного волеизъявления субъектов правоотношения.
В-четвертых, в качестве юридических гарантий реализации гражданских правоотношений применяются присущие только гражданскому праву меры защиты субъективных гражданских прав и меры ответственности за неисполнение обязанностей, обладающие главным образом имущественным характером.
В-пятых, одна из наиболее важных особенностей гражданского имущественного правоотношения состоит в том, что в нем отражаются единство правовой надстройки и экономического базиса, их связь и взаимодействие. Ценность гражданского имущественного правоотношения как определенного научного понятия заключается в том, что оно позволяет выделить то звено в цепи связи и взаимодействия, в котором непосредственно соприкасаются элементы надстроечного и базисного характера.
Таким образом, гражданское правоотношение представляет собой отношение между равными, имущественно и организационно обособленными субъектами имущественных и личных неимущественных отношений, выражающееся в наличии у них субъек-
тивных прав и обязанностей, обеспеченных возможностью применения к их нарушителям государственно-принудительных мер имущественного характера.
Литература
1. Гражданское право : учебник. / под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. М., 1999. Ч. 1.
2. Иоффе О.С. Правоотношения по советскому гражданскому праву. Л., 1949.
3. Матузов И.Н. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. Саратов, 1972.
1 Поляков А.В. Общая теория права: Феноменолого-ком муникативный подход : курс лекций; 2-е изд., доп. СПб., 2003. С. 726.
2 Халфина Р.О. Общее учение о првоотношениях. М., 1974. С. 51.
3 Назарова Б.Л. Социалистическое право в системе социальных связей. М., 1976. С. 42.
4 Явич Л. С. Право и общественные отношения. М., 1971. С. 114—129; Гревцов Ю.И. Правовое отношение: основы взаимосвязи // Сов. гос. и право. 1985. № 1. С. 19
5 Толстой Ю.К. К теории правоотношения. Л., 1959. С. 3.
6 Халфина Р. О. Указ. соч. С. 145.
7 Теория государства и права : учебник / под ред. В.М. Ко-рельского, В.Д. Перевалова. М., 1998. С. 345.
8 Категория «правоотношение» — центральная в марксисткой науке права : автореф... докт. юрид. наук. Саратов, 1983. С. 2-3.
9 Халфина Р. О. Указ. соч. С. 3-13.
ИНСТИТУТ СЛУЖЕБНОЙ дисциплины В НАЦИОНАЛЬНЫХ ПОЛИЦЕЙСКИХ СИСТЕМАХ ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВ
Е.С. КУЧЕНИН,
старший преподаватель кафедры административной деятельности
ОВД Московского университета МВД России
eskuhenin@mail.ru
12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Аннотация: Рассмотрены особенности института служебной дисциплины в национальных полицейских системах зарубежных государств с целью возможного применения положительного опыта ее обеспечения в ОВД России.
Ключевые слова: зарубежный опыт, полицейская система, правовой статус служащего полиции, служебная дисциплина, реформирование ОВД.
INSTITUTE OF OFFICE DISCIPLINE IN NATIONAL POLICE SYSTEMS OF
THE FOREIGN STATES
E.S.KUCHENIN,
the senior teacher of chair of administrative activity of law-enforcement bodies The Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. Article is devoted studying of features of institute of office discipline in national police systems of the foreign states, for the purpose of possible application of positive experience of its maintenance in law-enforcement bodies of the Russian Federation.
Key words: foreign experience, police system, legal status of the employee of police, office discipline, reforming of law-enforcement bodies.
Происходящие в нашей стране преобразования правоохранительной системы затрагивают все ее составляющие. Совершенствуются законодательная база в сфере охраны прав и свобод граждан, борьбы с коррупционными проявлениями, антитеррористической защищенности граждан, происходит реформирование судебной системы. Однако наиболее значительным изменениям подвергается система федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Цель реформирования ОВД — модернизация их структуры, организации деятельности, а также кадрового, финансового, материально-технического обеспечения. Результатом проводимых реформ должен стать новый, современный облик ОВД — важнейшего элемента правоохранительной системы1.
В мире накоплен значительный опыт эффективного функционирования правоохранительных органов, в связи с чем большой интерес представляют исследования зарубежного опыта правоохранительной деятельности государства, ведущую роль в которой играет его полицейская система, — «совокупность функционирующих в системе органов исполнительной власти и взаимно дополняющих друг друга в процессе реализации поставленных задач государственных правоохранительных институтов, вся деятельность которых направлена на эффективную защиту личности, общества и государства от внутренних угроз». По мнению А.В. Быкова разрабатываемые проекты законов и иных правовых актов должны учесть «все лучшее, что имеется у ... зарубежных коллег, для обеспечения оптимальным правовым инструментарием все элементы полицейской системы государства — без такой законодательной базы деятельность правоохранительных органов по обеспечению безопасности личности, общества и государства не может быть эффективной»2.
Повышение эффективности деятельности ОВД предполагается достигнуть за счет решения многих взаимосвязанных задач, среди которых можно выделить наиболее важные:
Ф совершенствование структуры и системы управления ОВД, соответствующее существующим ожиданиям общества и новым вызовам современной преступности;
Ф формирование высококвалифицированного кадрового состава сотрудников ОВД, включая совершенствование отбора и профессиональной подготовки кадров ОВД, освоение новых современных методов кадровой работы, а также повышение правовой и социальной защищенности сотрудников ОВД3;
Ф совершенствование институтов общественного контроля за деятельностью ОВД, включая выработку критериев общественной оценки их деятельности4.
Огромное значение уделяется укреплению служебной дисциплины и законности, нарушения которых сотрудниками ОВД «вызывают обоснованную негативную реакцию в обществе и умаляют авторитет власти» (Указа Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности ОВД Российской Федерации»).
Изучение зарубежного опыта организации и функционирования национальных полицейских систем предполагает обращение к опыту стран, обладающих общепризнанными развитыми демократическими инс-титутами,высокимуровнемсоциально-экономического развития и добившихся определенных успехов в борьбе с преступностью. Определенный интерес представляет опыт стран так называемого постсоветского пространства, поскольку в них, так же, как и в России, происходит переустройство государственных институтов, включая изменение организации и функционирования национальных полицейских систем.
Полицейские системы в разных государствах большей частью оформились в первой четверти XIX в. и окончательно приобрели свои современные черты в последней четверти XX в. Особенности современного состояния организации и функционирования национальных полицейских систем разных государств обусловлены рядом факторов, среди которых наиболее значим следующие:
Ф развитие социально-экономической и политической ситуации в государстве;
Ф реальное и прогнозируемое состояние преступности;
Ф структура, классовые, национальные и иные особенности населения, его менталитет, политическая и религиозная ориентация.
Исследователи выделяют следующие три типа полицейских систем:
1) централизованная — наличие единого государственного органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, осуществляющего руководство всей системой полицейских органов. Характерна для унитарных государств (Франция, Италия, Испания, Норвегия и др.);
2) децентрализованная — вопросы защиты личности, охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью относятся к компетенции нескольких федеральных органов государственной власти (США, Канада,
Австралия). Кроме того, полицейские полномочия распределены между федеральным, региональным и местными уровнями;
3) смешанная — сочетает в себе признаки как централизованных, так и децентрализованных полицейских систем. Функционирует в Великобритании, Германии, Японии, Австрии, где наряду с единым центральным органом в сфере внутренних дел на муниципальном уровне руководство полицейскими силами осуществляется главами муниципальных образований.
Несмотря на особенности правоохранительных органов, входящих в полицейские системы разных государств, все они обладают рядом исключительных, специфических, присущих только этим органам отличительных черт, среди которых представляет интерес то, что для сотрудников этих органов устанавливается особый порядок прохождения службы и служебных отношений, урегулированный специальными законами и иными нормативными правовыми актами, а также то, что правовой статус сотрудников правоохранительных органов в отличие от служащих других государственных органов характеризуется особыми правами, обязанностями, ответственностью и особыми мерами государственной правовой и социальной защиты.
В большинстве иностранных государств полицейские органы организованы по военному образцу, и сотрудниками полиции являются лица, принявшие присягу, обязавшиеся таким образом выполнять функции по охране правопорядка и принявшие некоторые запреты и ограничения в поведении.
А.В. Губанов выделил следующие принципы, обуславливающие эти обязанности, запреты и ограничения:
$ подчинение — обязанность каждого служащего выполнять законные распоряжения вышестоящего руководителя;
$ запрет на участие в предпринимательской деятельности — полицейский должен полностью посвятить свою жизнь государственной службе; лица полицейского персонала не имеют права заниматься какой-либо иной оплачиваемой деятельностью. Исключение, как правило, составляют творческая и преподавательская деятельность;
$ незаинтересованность служащего полиции. Лица, служащие в полицейских органах, не могут проявлять заинтересованность в работе каких-либо подконтрольных полиции или зависящих от нее организаций. Полицейский чиновник «может проявить личные пристрастия, чем нанесет ущерб публичной службе, дискредитирует ее или поставит себя в ложное положение»5;
$ неразглашение служебной информации — определение в национальном законодательстве сведений, составляющих государственную и служебную тайну, которые наряду с иными материалами становятся известны служащему полиции в связи с его профес-
сиональной деятельностью и «обнародование которых может нанести ущерб общественным и частным гражданским и имущественным интересам»6.
$ ограничение участия служащих полиции в политической жизни общества. Как правило, служащие полиции в зарубежных государства имеют право голосовать на выборах, но им запрещено состоять в политических партиях и участвовать в какой-либо форме в политической или идеологической пропаганде и агитации7.
Последний принцип подразумевает то, что полицейский служащий действует в интересах государства как часть государственного аппарата: «Полиция и политическая система общества не могут быть разделены как лезвие ножа и его острее»8, исходя из чего логичным является запрет на участие полицейских служащих в каких-либо акциях, цели которых противоречат интересам государственной власти — наличие этого запрета имеет огромное значение для нормального функционирования полицейских органов государства, в связи с чем, можно выделить еще один принцип — запрет полицейским служащим самовольно прекращать работу, участвовать в актах коллективного неповиновения, в массовых акциях, нарушающих общественный порядок, совершать другие действия, дезорганизующие правоохранительную деятельность полицейских органов.
Национальные законодательные акты зарубежных стран регулируют правовое положение служащих полицейских органов в соответствии с вышеперечисленными принципами. Система норм права, регламентирующих правовое положение полицейских, образована, как правило, общенациональными законами «О полиции», декретами, указами, ордонансами глав государств и руководителей исполнительной власти, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, содержащими положения о правовом статусе отдельных категорий полицейского персонала.
Помимо урегулирования отдельных элементов правового статуса служащих полицейских органов, таких как обязанности, права, ответственность, меры особой правовой и социальной защиты, правовые акты, действующие в этой сфере, пытаются конкретизировать моральные требования, предъявляемые к работе служащих полиции, в связи с чем в этих актах излагаются в том числе моральные и этические нормы поведения служащих полиции. В качестве иллюстрации можно привести следующую формулировку требований к этике полицейского: «Полицейский должен действовать честно, беспристрастно и с чувством собственного достоинства» (п. 2 разд. А «Этика» Декларация о полиции, принятой резолюцией Совета Европы от 8 мая 1979 г. № 860). Или другой пример: «Мой основной долг — служить обществу, защищать слабых от давления и запугивания... уважать конституционные права всех граждан на свободу, равенство и справедливость. В своей официальной деятельности я не допущу, чтобы личные чувства, предубеждения, вражда или дружба повлияли
на мои решения» (Кодекс профессиональной этики сотрудника правоохранительных органов США). Выполнение полицейскими моральных и этических норм и правил поведения наряду с другими обязанностями составляет предмет особого правового института дисциплины служащих полиции.
В целях урегулирования дисциплинарных отношений в полицейских системах зарубежных стран широко применяются дисциплинарные кодексы и уставы, которые утверждены как законодательными, так и иными нормативными правовыми актами. Взгляд на содержание института служебной дисциплины в зарубежных странах во многом совпадает со взглядами отечественных исследователей9: дисциплина в иностранных полицейских системах означает соблюдение служащим полиции законов, иных нормативных правовых актов, порядка и правил выполнения возложенных обязанностей, условий, установленных индивидуальным контрактом, а также запретов и ограничений, связанных со службой в полиции. Вместе с тем служебная дисциплина связана прежде всего с деятельностью и поведением служащего полиции. Именно своими действиями полицейский выполняет требования правовых и социальных норм.
Анализ норм, регулирующих отношения служебной дисциплины полицейского персонала, содержащихся в законодательных и иных нормативных правовых актах, регламентирующих организацию и функционирование национальных полицейских систем, позволяет выделить три составляющих правого режима дисциплинарной ответственности: дисциплинарное нарушение (проступок), дисциплинарную санкцию и дисциплинарную процедуру.
Дисциплинарное нарушение в национальных законодательствах определяется в значительной степени пространно. Так, в Германии это «любое нарушение, совершенное сотрудником полиции при (или) в связи с осуществлением им своих обязанностей». В Великобритании, Италии, Испании, Франции, понятие дисциплинарного проступка трактуется аналогичным образом10, что означает полномочность инстанции, обладающей необходимой дисциплинарной властью самостоятельно решать, является ли какой-либо конкретный факт нарушением служебной дисциплины или нет. При этом подчеркивается определяющее значение принципа верховенства права в действиях служащих полиции: «Никакие уголовные и дисциплинарные меры наказания не могут быть применимы в отношении полицейского, отказавшегося выполнять незаконный приказ» (п.7 разд. А Декларации о полиции).
Правомерным в зарубежных странах считается такое поведение служащего полиции, когда он в своей деятельности выполняет требования законов, иных нормативных правовых актов, должностных обязанностей, условий служебного контракта, этических и моральных требований, соблюдает установленные запреты и ограничения.
Относительно дисциплинарной санкции общепринятым в зарубежных полицейских системах является применение нормативно определенных мер дисциплинарного наказания. Виды дисциплинарных взысканий, применяемых в полицейских органах за рубежом, аналогичны взысканиям, предусмотренным в России. Типичными выступают такие взыскания, как замечание, выговор, понижение в должности или снижение в звании, увольнение со службы. В зарубежных странах в отношении полицейских могут применяться и такие меры дисциплинарного воздействия, как снижение должностного оклада на определенный срок (Германия, Франция, Италия, Армения) или дисциплинарный арест (ст. 42 Закона Республики Армения от 30 июля 2002 г. № 3Р-401 «О службе в полиции»).
В несколько большей степени проявляется материальный характер дисциплинарных мер, применяемых в полицейских государствах дальнего зарубежья, в отличие от стран «постсоветского» пространства, включая Россию, где некоторые виды дисциплинарных взысканий имеют выраженную направленность на моральное воздействие, например такой вид взыскания, как лишение нагрудного знака, применяемое в России (ст. 38 Положения о службе в ОВД РФ, утвержденное постановлением Президиума Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. № 4202-1) или устное замечание, применяемое в России и Украине (ст. 12 Дисциплинарного устава ОВД Укараины 2006 г.). Применение иных, не предусмотренных законодательными и подзаконными правовыми актами мер дисциплинарного воздействия не допускается. Так же, как и в России, наличие у служащих полиции зарубежных стран действующего дисциплинарного взыскания исключает их служебное продвижение.
В зарубежных полицейских системах применяются отличные от применяемой в России дисциплинарные процедуры, в большей степени защищающие служащего полиции от необоснованных дисциплинарных взысканий и обеспечивающих объективность служебного расследования.
В основе применяемых дисциплинарных процедур большинства развитых государств лежат две основные гарантии, обусловленные особенностями правового положения служащего полиции:
1) дисциплинарные взыскания налагаются после обязательного рассмотрения дела дисциплинарным советом — комиссией, действующей на паритетных началах. В Бельгии, Италии, Франции, Великобритании, Канаде, США и в других странах служащий полиции может представлять свои возражения, ссылаться на свидетелей, пользоваться помощью защитника;
2) администрация обязана ознакомить служащего полиции, в отношении которого возбуждено дисциплинарное производство, с выдвинутыми против него обвинениями и документами, составляющими его дело.
Наложению уполномоченным должностным лицом дисциплинарной санкции предшествует соблю-
дение необходимых формальностей, установленных законодательными актами и (или) ведомственными нормативными документами. Должностные лица полицейских органов, обладающие дисциплинарной властью в отношении подчиненных служащих, оценивая их деятельность, должны выполнять установленные в правовых актах обязанности.
Однако в правовых актах зарубежных государств, регламентирующих правовое положение лиц полицейского персонала, предусматриваются обстоятельства, при которых те или иные действия служащих полиции однозначно трактуются как дисциплинарное нарушение. К ним относятся участие в актах коллективного неподчинения, призывы к этому, самовольное прекращение работы и некоторые другие. В этом случае проведение указанных процедур исключается и решение о дисциплинарном наказании служащего полиции (как правило — увольнение со службы) принимается должностным лицом, имеющим соответствующую дисциплинарную власть, единолично. При этом не исключается привлечение служащего полиции к уголовной ответственности. Например, сотрудник полиции Италии может быть подвергнут тюремному заключению за оставление поста, неподчинение приказам общего и индивидуального характера, неповиновение началь-нику[21].
Таким образом, служебная дисциплина в полицейских органах зарубежных стран — есть деятельность их сотрудников по выполнению требований законов и иных нормативных правовых актов, обязанностей, предусмотренных должностным положением, определенным должностной инструкцией и индивидуальным контрактом, соблюдению установленных для них запретов и ограничений, связанных с исполнением должностных обязанностей, а также по соблюдению моральных и этических норм поведения.
Особая правовая защита служащих полиции зарубежных государств обеспечивается в том числе наличием специальных дисциплинарных процедур их привлечения к дисциплинарной ответственности, которые позволяют без нормативной легализации юридических составов конкретных дисциплинарных проступков четко разграничивать правомерное или противоправное поведение служащих полиции и объективно устанавливать их вину в совершении дисциплинарного нарушения (проступка). Безусловным нарушением требований служебной дисциплины являются действия служащих, дезорганизующие правоохранительную деятельность полицейских органов: самовольное прекращение работы, участие в актах коллективного неповиновения, участие в массовых акциях, нарушающих общественный порядок, и т.п.
К служащим полиции иностранных государств, совершившим дисциплинарный проступок, могут применяться только нормативно определенные виды дисциплинарных наказаний.
1 О новом, современном облике ОВД см., например, цикл статей Министра внутренних дел РФ Р. Г. Нургалиева // РГ.
2009. Выпуски от 15 июля, 28 июля, 7 августа, 21 августа, 9 сентября, 1 октября, 6 октября, 16 октября, 27 октября.
2 Приведено определение термина «полицейская система государства», выработанное А.В. Быковым: Быков А.В. Теоретические и прикладные проблемы функционирования национальных полицейских систем : автореф. докт. юрид. наук. М., 2008. С. 30.
3 В рамках выполнения федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 — 2013 годы)», утв. Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 рядом научно-исследовательских и образовательных учреждений, таких как Академия управления МВД России, ФГОУ ВПО «Российская Академия Государственной службы при Президенте Российской Федерации», Московский университет МВД России, Государственное учреждение — Высшая школа экономики и многих других, проведено множество научно-исследовательских работ (НИР) посвященных отдельным аспектам совершенствования деятельности правоохранительных органов. В частности, на официальном сайте МВД России размещены отчеты о проведении НИР по темам «Разработка системы индексов, отражающих показатели доверия граждан к профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы, и методики их расчета», «Разработка проекта федерального закона о пенсионном обеспечении служащих правоохранительной службы», «Разработка системы показателей оценки эффективности профессиональной служебной деятельности служащих правоохранительной службы, ее апробация и внедрение в государственных органах», «Совершенствование механизма проведения аттестации служащих правоохранительной службы» URL: http://mvdinfoim.ru/refoim/research.
4 Вопросы оценки эффективности деятельности полицейских органов неоднократно рассматривались в ряде работ отечественных и зарубежных ученых. См., например: Свон Р.Д. Эффективность правоохранительной деятельности и ее кадровое обеспечение в США и России. С-Пб., 2000. С. 79—82; Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск. 1993. С. 234—235; Аврутин Ю.Е. Эффективность деятельности ОВД: опыт системного исследования. С-Пб., 1998. С. 100—103.
5 Крылов Б.С. Полиция Великобритании: основные черты организации и деятельности. М., 1974. С. 47.
6 GrassiA. Principi di Servizi di Stato. Roma, 1990. P. 52.
7 Губанов А.В. Основы организации и функционирования полиции зарубежных государств и использование их опыта для совершенствования деятельности ОВД России : авто-реф. докт. юрид. наук. М., 1997. С. 218—222.
8 BayleyD.H. The Police and Political Development in Europe Prinston: Press, 1975. P. 134.
9 Ведерников Л.М. Служебная дисциплина в органах внутренних дел и средства ее обеспечения : атореф. канд. юрид. наук. М., 1996; Касюлин В.В. Проблемы дисциплинарной практики ОВД: дисс. канд. юрид. наук. М., 2004; Никифоров А.В. Дисциплинарная ответственность сотрудников ОВД : автореф. канд. юрид. наук. Омск, 1998; Дорогин В.Г., Назаров В.Ю. Служебная дисциплина и дисциплинарная ответственность в системе государственной правоохранительной службы в Российской Федерации : учеб. пособие. Саратов,
2010.
10 Ammi F. L'Oreline del Sirvizio // Polizia Internazionale. 1995. № 8. P. 13.
11 Misure disciplinary secondo la Legge N 4015 // Polizia moderna. 1991. № 5. P. 32.
