CC BY
79
Затолокин Александр Александрович
Административно-правовые меры как механизм сдерживания распространения
новой коронавирусной инфекции
Анализируется деятельность полиции по применению административно-правовых норм в целях профилактики распространения новой коронавирусной инфекции. Исследуется правоприменительная и судебная практика марта - апреля 2020 г. Делается вывод о влиянии административно-правовых мер на профилактику распространения новой коронавирусной инфекции.
Ключевые слова: новая коронавирусная инфекция, кодифицированные нормы, административное право, административное правонарушение, профилактика распространения инфекции, перспективы развития административного законодательства.
Administrative and legal measures as a mechanism to contain the spread of a new coronavirus infection
The article analyzes the activities of the police in applying administrative and legal norms in order to prevent the spread of a new coronavirus infection. The paper examines law enforcement and judicial practice at the turn of March and April of 2020. The conclusion about the impact of administrative and legal measures on the prevention of the spread of a new coronavirus infection is made.
Keywords: new coronavirus infection, codified norms, administrative law, administrative offense, preventing the spread of infection, prospects for the development of administrative legislation.
Весной 2020 г. новая коронавирусная инфекция и борьба с ней стали главной темой во всех без исключения средствах массовой информации. На международном и государственном уровнях предпринимались различные меры, направленные на предотвращение распространения пандемии. В настоящее время говорить о результативности тех или иных мер сложно. Однако при всей сложности, неоднозначности, латентности проблем, стоящих перед государством, и отсутствии возможности прогнозирования сложившейся непростой ситуации можно констатировать следующее: во-первых, с подобной проблемой мировое сообщество еще не сталкивалось (соответственно, нет четко сформированного международного опыта); во-вторых, новая корона-вирусная инфекция является не просто угрозой национальной безопасности, но и планетарной катастрофой; в-третьих, существуют опасения, что данная инфекция не последняя из возможной череды вирусных инфекций нового типа. В связи с перечисленным необходимы не только изучение этой непростой ситуации, но и критический анализ принимаемых мер с целью выработки универсального алгоритма действий государственных органов в случаях обеспечения национальной безопасности при появлении угрозы массового заражения людей новыми штаммами (типами) вирусов.
Анализ деятельности государственных органов за прошедшие несколько месяцев с позиции науки административного права и административного процесса позволяет выделить два направления оптимизации и адаптации государственного управления в период пандемии. Первое из них - это совершенствование законодательства, второе - совершенствование правоприменительной практики. Причем в рассматриваемом промежутке времени второе направление стало детерминантой для первого. Иными словами, сложилась ситуация, при которой необходимо было не просто осуществлять управление государством, но делать это в условиях угрозы безопасности большого количества граждан России. По состоянию на март 2020 г. ряд государственных органов, обладающих обширными полномочиями в сфере реализации мер государственного принуждения, в частности полиция и Росгвардия, оказались бессильны в борьбе с нарушениями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В то же время субъекты правоприменения в данной сфере (Роспотребнадзор) не могли осуществлять должное реагирование ввиду отсутствия полномочий по применению мер государственного принуждения в отношении широких масс населения. Напомним, что ранее (до внесенных в законодательство по-
79
правок) возбуждение дел об административных правонарушениях по фактам нарушения санитарно-эпидемиологических правил и принятие решений по ним к компетенции полиции и Росгвардии не относились (ст. 6.3 КоАП РФ). Таким образом, отсутствие у силовых структур реальной возможности воздействовать на нарушителей так называемого режима самоизоляции в марте 2020 г. привело к необходимости внесения в КоАП РФ ряда поправок, в том числе введения двух новых составов: «нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в период режима чрезвычайной ситуации или при возникновении угрозы распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, либо в период осуществления на соответствующей территории ограничительных мероприятий (карантина)....» (ч. 2 ст. 6.3) и «невыполнение правил поведения при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.» (ч. 1 ст. 20.6.1) [1]. Не может не обратить на себя внимание та скорость, с которой изменения были внесены в основной кодифицированный источник административного права, причем ранее устоявшийся механизм оптимизации КоАП РФ, включающий в себя определенную последовательность действий (выявление проблемы в правоприменении, научное обоснование внесения изменений, законотворческая инициатива и, наконец, принятие самих поправок), оказался невостребованным. При этом в КоАП РФ до сих пор не внесены выработанные практикой и научно обоснованные поправки, направленные на совершенствование административной и административно-юрисдикционной деятельности полиции, касающиеся различных социально значимых вопросов [2, с. 187]. Внесенные предложения стали предметом дискуссий представителей науки или в лучшем случае рассматривались профильными комиссиями (комитетами) законодательных органов власти, но так и не были приняты. Бесспорно, взаимосвязь проблем правоприменения в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения со скоростью внесения в КоАП РФ изменений является результатом внимания, уделяемого в настоящее время проблемам ко-ронавируса, который рассматривается именно как угроза национальной безопасности и катастрофа планетарного масштаба.
Следующим шагом на пути оптимизации законодательства в целях повышения эффектив-
ности государственного управления в условиях пандемии стало подписание распоряжения Правительства РФ № 975-р, расширяющего перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о невыполнении Правил поведения при чрезвычайной ситуации или угрозе ее возникновения [3], и введение самих Правил [4]. Согласно данным документам в указанный перечень были добавлены должностные лица полиции и Росгвардии, также были обозначены обязательные для исполнения правила поведения как физических, так и юридических лиц при введении режима чрезвычайной ситуации и при угрозе наступления таковой.
Иными словами, новейшие изменения в административном законодательстве были направлены на повышение эффективности государственного управления в период пандемии. Однако идеальное законодательство без соответствующего правоприменения не позволит добиться улучшения ситуации. А правоприменительная практика при своем формировании обусловливается временным фактором. Обращаясь к правоприменительной практике, признавая ее понятием, синонимичным одному из направлений процесса оптимизации и адаптации государственного управления в период пандемии, следует заметить, что она складывалась по-разному. Так, по данным, предоставленным УМВД России по г. Краснодару, за время ограничительных мер (карантина) в г. Краснодаре по состоянию на 30 апреля 2020 г. было составлено 1447 административных материалов по ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ, 2350 административных материалов по ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ. В качестве типовой фабулы при составлении протоколов об административных правонарушениях использовались следующие формулировки:
выявлен гражданин, который в период проведения ограничительных мероприятий (карантина) нарушил требования пункта 1 постановления главы администрации Краснодарского края от 31 марта 2020 г. № 185 и ст. 10 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ, что выразилось в игнорировании требований о запрете лицам, проживающим (находящимся) на территории Краснодарского края, покидать место проживания (прибытия) в период проведения ограничительных мероприятий (ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ);
выявлен гражданин, который в период проведения ограничительных мероприятий (карантина) нарушил требования пунктов 1, 3а Правил поведения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2020 г.
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2020 • № 3 (73)
80
№ 417, п. 3.1 постановления главы администрации Краснодарского края от 11 апреля 2020 г. № 215, постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 18 марта 2020 г. № 7, ст. 10 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ и п. 8 ст. 4.1 Федерального закона от 24 декабря 1994 г. № 68-ФЗ, что выразилось в игнорировании исполнения требований законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, в частности в нарушении запрета лицам, проживающим (находящимся) на территории Краснодарского края, покидать место проживания (прибытия) в период проведения ограничительных мероприятий (ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ).
При внимательном рассмотрении обеих формулировок можно прийти к выводу об их правовой идентичности, т.е. различия между этими двумя составами административных правонарушений отсутствуют (хотя подобного быть не должно).
В ряде регионов при отсутствии четкой позиции в квалификации того или иного правового деликта образовался количественный перекос в сторону составления административных материалов по ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ по сравнению с ч. 1 ст. 20.6 КоАП РФ. При этом следует отметить, что санкция, предусмотренная в первом случае (наложение административного штрафа на граждан в размере от 15000 до 40000 рублей), значительно выше санкции по второму составу (предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 1000 до 30000 рублей). Такое положение дел, при котором субъектами правоприменения нивелируются различия между двумя разными составами административных правонарушений, допускаются административные усмотрения, чуждые фундаментальным основам административного права и процесса, не могло долго оставаться не замеченным со стороны общества. На различных интернет-площадках стали появляться типовые жалобы на неправильную квалификацию административных правонарушений. Интернет-пользователи призывали граждан обжаловать строгие штрафные санкции. Можно лишь предположить, что подобный резонанс дошел и до Верховного Суда РФ, Президиум которого утвердил обзор по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19), № 1 [5]. В данном обзоре на понятных примерах были продемонстрирова-
ны типовые случаи квалификации как по ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ, так и по ч. 1. ст. 20.6.1 КоАП РФ, призванные устранить образовавшийся перекос в пользу составления административных материалов по более серьезной статье (ст. 6.3 КоАП РФ). Так, в частности, указывалось, что ч. 2 ст. 6.3 КоАП по отношению к ч. 1 ст. 20.6.1 КоАП РФ является специальной и привлекать по ней можно в исключительных случаях, а именно: когда человек прибыл из другого государства и не соблюдает 14-дневный режим изоляции в домашних условиях; когда уклоняется от прохождения лечения; когда не соблюдает требования или предписание санитарного врача. Кроме того, в обзоре акцентировалось внимание на том, что назначение наказания за тот или иной деликт должно соответствовать требованию пропорциональности совершенному деянию и быть справедливым и соразмерным. Данный обзор позволил резко сократить необоснованные привлечения по более тяжкой статье лиц, нарушающих Правила поведения при введении режима повышенной готовности (так называемый режим самоизоляции). Возможно, такое разъяснение Пленума Верховного Суда РФ и нанесло определенный ущерб бюджетной системе Российской Федерации в виде недополученной выгоды за административные штрафы, но восстановило справедливость в сфере привлечения к ответственности нарушителей режима самоизоляции и позволило осуществлять формирование правоприменительной практики в соответствии с общеюридическими принципами законности и гуманизма.
Рассматривая совершенствование правоприменительной практики, нельзя не остановиться на субъектах правоприменения. Говоря о субъектах административно-юрисдикцион-ной деятельности в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также во время режима повышенной готовности, подразумевают в основном сотрудников полиции. Такая позиция сформировалась как внутри самой правоохранительной системы, так и за ее пределами и обусловлена, в первую очередь, устоявшимся мнением, относящим практически любые силовые, ограничительные и т.п. меры к исключительной компетенции полиции, а также наличием у полиции широчайших прав по применению мер государственного принуждения. Однако в ситуации с предотвращением распространения новой коронавирусной инфекции деятельность полиции вполне сопоставима с деятельностью врачей: это и риски, которые берут на себя со-
81
трудники медицинских и полицейских организаций при контакте с большими массами людей, и необходимость, помимо борьбы с коронави-русом, осуществлять иные социально значимые функции. Невозможно представить, чтобы все медицинские работники занимались только больными новой коронавирусной инфекцией, оставив остальных пациентов. Также и сотрудники полиции, помимо осуществления контроля за соблюдением правил поведения при введении режима повышенной опасности, обеспечивают контроль за соблюдением Правил дорожного движения, осуществляют превенцию в отношении целых групп населения, проводят общую и индивидуальную профилактическую работу, занимаются раскрытием и расследованием преступлений и др. Поэтому было бы более рационально возложить контроль за исполнением режима (будь то чрезвычайная ситуация или режим повышенной опасности) на специализированное ведомство, а именно на Федеральную службу войск национальной гвардии. Ведь согласно федеральному закону предназначение данной службы заключается в обеспечении государственной и общественной безопасности...[6]. А в сложившейся ситуации не возникает сомнений, что пандемия является прямой угрозой национальной безопасности, которой согласно действующему законодательству и должна противостоять Росгвардия (причем наделенная всеми необходимыми для этого полномочиями). Более масштабное привлечение сотрудников Росгвардии к контролю за обеспечением правил поведения в период введения режима повышенной опасности (самоизоляции) с одновременным освобождением от данной функции сотрудников полиции позволило бы последним сконцентрироваться на своих профессиональных задачах и не допустить рост преступности, наметившийся в рассматриваемый период.
1. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон от 1 апр. 2020 г. № 99-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: https:// www.garant.ru (дата обращения: 30.05.2020).
2. Затолокин А.А. О необходимости расширения ответственности собственников транспортных средств // Управление деятельностью по обеспечению безопасности дорожного движения: состояние, проблемы, пути совершенствования. 2019. № 1(2).
3. О перечне должностных лиц органов управления и сил единой государственной си-
Таким образом, подводя итог вышесказанному, следует заметить, что основными административно-правовыми мерами сдерживания распространения новой коронавирусной инфекции стали адаптация законодательства к новым реалиям и совершенствование (выработка) правоприменительной практики. С положительной стороны необходимо отметить моментальную реакцию законодателя на угрозу национальной безопасности России, выразившуюся во введении новых составов административных правонарушений и в расширении перечня субъектов административно-юрисдикционной деятельности по ним. Однако разъяснения Пленума Верховного Суда РФ явились запоздалой мерой в ответ на общественную реакцию по перекосу в правоприменительной практике в сторону более строгой санкции ч. 2 ст. 6.3 КоАП РФ. Кроме того, при формировании универсального алгоритма действий государственных органов в подобных ситуациях в дальнейшем было бы более логично в качестве основного субъекта государственного управления большими массами населения, в том числе и правового воздействия на них, рассматривать Федеральную службу войск национальной гвардии. Иными словами, универсальный алгоритм, о котором говорилось выше, можно представить в следующем виде: адаптация законодательства - разъяснение законодательства на федеральном уровне - выбор основного субъекта правоприменения и конкретизация его полномочий.
Несмотря на небольшой промежуток времени действия режимных мер, они могут и должны критически анализироваться в целях устранения имеющихся недостатков в сфере государственного управления, что, безусловно, будет способствовать повышению уровня защищенности государства и граждан.
1. On amendments to the Code of the Russian Federation on Administrative Offences: fed. law d.d. Apr. 1, 2020 No. 99-FL [Electronic resource]. URL: https://www.garant.ru (date of access: 30.05.2020).
2. Zatolokin A.A. On the need to expand the responsibility of owners of vehicles // Road safety management: status, problems, ways to improve. 2019. No. 1(2).
3. About the list of officials of management bodies and forces of the unified state system of prevention and liquidation of emergency situations, including officials of the executive
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2020 • № З (7З)
82
стемы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, включая должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 20.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: распоряжение Правительства РФ от 12 апр. 2020 г. № 975-р [Электронный ресурс]. URL: https:// www.garant.ru (дата обращения: 03.06.2020).
4. Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации: постановление Правительства РФ от 2 апр. 2020 г. № 417 [Электронный ресурс]. URL: https://www.garant.ru (дата обращения: 03.06.2020).
5. Обзор по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19), № 1: утв. Президиумом Верховного Суда РФ 21 апр. 2020 г. [Электронный ресурс]. URL: https://www.vsrf.ru (дата обращения: 03.06.2020).
6. О войсках национальной гвардии Российской Федерации: федер. закон от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ (в послед. ред.) [Электронный ресурс]. URL: https://www.vsrf.ru (дата обращения: 05.06.2020).
authorities of constituent entities of the Russian Federation, authorized to make protocols on administrative offenses under article 20.6.1 of the Code of the Russian Federation on Administrative Offences: decree of the Government of the Russian Federation d.d. Apr. 12, 2020 No. 975-R [Electronic resource]. URL: https://www.garant.ru (date of accessed: 03.06.2020).
4. On approval of Rules of behavior, obligatory for execution by citizens and organizations, during introduction of high alert or emergency: resolution of the Government of the Russian Federation d.d. Apr. 2, 2020 № 417 [Electronic resource]. URL: https://www.garant.ru (date of access: 03.06.2020).
5. Review on certain issues of judicial practice related to the application of legislation and measures to counteract the spread of a new coronavirus infection (COVID-19) on the territory of the Russian Federation No. 1: approved by the Presidium of the Supreme Court of the Russian Federation on Apr. 21, 2020 [Electronic resource]. URL: https://www.vsrf.ru (date of access: 03.06.2020).
6. On the troops of the national guard of the Russian Federation: fed. law d.d. July 3, 2016 No. 226-FL (the last edition) [Electronic resource]. URL: https://www.vsrf.ru (date of access: 05.06.2020).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Затолокин Александр Александрович, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России; e-mail: [email protected]
INFORMATION ABOUT AUTHOR
A.A. Zatolokin, Candidate of Law, Assistant Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected]
83
