CC BY
54
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Н.В. Галицкая
Галицкая Наталья Владимировна — кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права
Саратовская государственная юридическая академия
Административно-правовые аспекты обеспечения безопасности
культурного наследия в России
Признание равного достоинства культур народов и иных этнических общностей Российской Федерации, их прав и свобод в области культуры1 означает то, что Российская Федерация гарантирует всем народам Российской Федерации равные социальные, экономические, политические и национально-культурные права и их защиту. Равноправие народов Российской Федерации обеспечивается равными возможностями их участия в управлении делами общества и государства, распоряжении природными ресурсами, сохранении и развитии исторической, национальной, культурной и языковой самобытности.
Ни один народ не может стать объектом дискриминации и противоправных посягательств. Любые формы дискриминации народов Российской Федерации запрещаются.
При этом органы государственной власти и органы местного самоуправления гарантируют народам Российской Федерации:
— право осуществлять традиционное природопользование, землепользование и хозяйственную деятельность при условии сохранения окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
— право участвовать в определении приоритетов своего развития, выработке и осуществлении государственных социальных программ в области здравоохранения, образования, культуры, пенсионного, социального и жилищного обеспечения и других сферах общественной жизни;
— право на национально-культурное самоопределение посредством образования национальных общественных объединений и национально-культурных автономий. Создание национальнокультурной автономии одного народа не должно наносить ущерб интересам других народов.
Подобные принципы существования культурных общностей в совокупности с положениями Конституции РФ и Закона РФ от 9 октября 1992 года № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»1 закрепляют защиту и охрану объектов культурного наследия, хранящихся на территории России. Они гарантируют их безопасность от различных посягательств, направленных как на физическое устранение и порчу памятников истории и культуры, так и на искажение их значения для народов России и будущего поколения.
По мнению С.Н. Братановского, на первое место в современном обществе ставятся интересы человека, его права и свободы, которые должны находиться в гармонии с общественными, публичными (государственными) интересами, с коллективными правами общностей (национальных и иных меньшинств, общественных и иных объединений, групп, слоев населения и т. д.). Возникающие между ними противоречия должны разрешаться в пользу интересов человека в целях осуществления его прав и свобод. Все остальные конституционные принципы — равноправия и самоопределения народов, государственного суверенитета и безопасности, государственной целостности и территориального единства и другие — могут рассматриваться как однопорядковые, но подчиненные конституционному принципу признания человека, его прав и свобод в качестве высшей ценности2. В этом аспекте нужно скказать, что защита объектов культурного наследия является равной обязанностью государства, общества и отдельных индивидов.
Также следует отметить, что в качестве отдельного элемента обеспечения сохранности и безопасности данных объектов отечественное законодательство выделяет ограничение доступа к ним.
В соответствии со статьей 24 Федерального закона от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»3 пользователь архивными документами имеет право свободно искать и получать для изучения архивные документы. Доступ к архивным документам обеспечивается путем предоставления пользователю архивных документов справочно-поисковых средств и информации об этих средствах, а также подлинников и (или) копий необходимых ему документов. Ограничи-
1 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 46, ст. 2615.
2 См.: Братановский С.Н. Государственное управление: понятие и социальная сущность // Вестник ЕААН. 2011. № 6. С. 16.
3 Собрание законодательства РФ. 2004. № 43, ст. 4169.
Юридическая техника. 2016. № 10
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
вается доступ к архивным документам независимо от их форм собственности, содержащим сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законодательством Российской Федерации тайну, а также к подлинникам особо ценных документов, в том числе уникальных документов, и документам Архивного фонда Российской Федерации, признанным в порядке, установленном специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, находящимися в неудовлетворительном физическом состоянии.
Кроме того, доступ к подлинникам особо ценных документов, в том числе уникальных документов, и документам Архивного фонда Российской Федерации, признанным в порядке, установленном специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, находящимися в неудовлетворительном физическом состоянии, ограничивается.
В статье 7 Федерального закона от 29 декабря 1994 года № 78-Ф3 «О библиотечном деле»1 установлен порядок доступа в библиотеки — все пользователи библиотек имеют право доступа в библиотеки и право свободного выбора библиотек в соответствии со своими потребностями и интересами. Порядок доступа к фондам библиотек, перечень основных услуг и условия их предоставления библиотеками устанавливаются в соответствии с уставами библиотек, законодательством об охране государственной тайны и законодательством об обеспечении сохранности культурного достояния народов Российской Федерации2.
В статье 16 указанного Закона установлено, что библиотечные фонды, содержащие особо ценные и редкие документы, являются культурным достоянием народов Российской Федерации и могут объявляться памятниками истории и культуры в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Библиотечные фонды, отнесенные к памятникам истории и культуры, находятся на особом режиме охраны, хранения и использования в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Продолжая далее наше исследование, отметим, что Федеральная целевая программа «Культура России (2012—2018 годы)»3 широко рассматривает защиту и охрану объектов культурного наследия. Ее целью является реализация стратегической роли культуры как духовно-нравственного основания развития личности и государства, единства российского общества, а задачами:
1) сохранение культурного и исторического наследия народа, обеспечение доступа граждан к культурным ценностям и участию в культурной жизни, реализация творческого потенциала нации;
2) повышение качества и доступности услуг в сфере внутреннего и международного туризма, развитие туризма как эффективного воспитательного средства приобщения граждан к национальному культурному и природному наследию;
3) создание благоприятных условий для устойчивого развития сферы культуры и туризма.
Программа состоит из четырех подпрограмм — «Наследие», «Искусство», «Туризм», «Обеспечение условий реализации Государственной программы».
В результате реализации данной программы планируется достичь следующих результатов:
1) укрепление единого культурного пространства России как исторического государства-цивилизации, а также духовного единства, социальной стабильности, этнического и конфессионального согласия многонационального народа Российской Федерации. Утверждение государственного суверенитета как высшей ценности российского народа;
2) утверждение приоритетной роли государственной культурной политики для формирования мировоззрения, общественного сознания, поведенческих образцов и норм, скрепляющих нацию и единство исторического процесса, а также гражданского патриотизма и межнационального благополучия на основе широкого использования таких инструментов, как телевидение, кино, интернет, литература, пресса;
3) укрепление гражданского мира и межнационального согласия на основе единого культурного кода. Поддержка разнообразия национальных культур, взаимной терпимости и самоуважения, развития межнациональных и межрегиональных культурных связей.
Министерством культуры Российской Федерации постоянно проводятся проверки исполнения законодательства о сохранении памятников истории и культуры, обеспечения безопасности объектов культурного наследия.
Результаты проведенных проверок в части соблюдения музеями нормативных требований свидетельствуют, что типичными нарушениями законодательства в сфере музейного дела для всех регионов остаются:
1 Собрание законодательства РФ. 1 995. № 1, ст. 2.
2 См.: Братановский С.Н., Лапин С.Ю. Понятие и содержание права на доступ к информации // Гражданин и право. 2013. № 4. С. 14—16.
3 См.: О Федеральной целевой программе «Культура России (2012 — 2018 годы)»: постановление Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 186 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 13, ст. 1516.
Галицкая Н.В. Административно-правовые аспекты обеспечения безопасности...
505
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
1) нарушения Федерального закона от 26 мая 1996 года № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»1, а также Положения о Музейном фонде Российской Федерации и Положения о Государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1998 года № 1792, в части оформления договоров безвозмездного пользования с Минкультуры России, включения музейных предметов и музейных коллекций в состав Музейного фонда Российской Федерации, регистрации в Государственном каталоге Российской Федерации;
2) нарушения требований Инструкции по учету и хранению музейных ценностей, находящихся в государственных музеях СССР, Инструкции по учету и хранению музейных ценностей из драгоценных металлов и драгоценных камней, находящихся в государственных музеях СССР по оформлению и ведению учетной документации (книг поступлений, актов приема и выдачи, актов итогов сверок наличия музейных предметов и музейных коллекций) и соблюдению условий хранения музейных фондов (соблюдение температурно-влажностного режима, наличие специализированных фондохранилищ, обеспечение безопасности музейных коллекций).
Основной объем нарушений требований нормативных правовых документов в сфере музейного дела в части обеспечения комплектования, учета, хранения и использования музейных предметов приходится на так называемые ведомственные музеи, являющиеся структурными подразделениями организаций и учреждений иных, кроме Минкультуры России, ведомств.
Причины выявленных нарушений условно можно разделить на три группы в зависимости от причин их возникновения:
— первая группа связана с отсутствием интереса учредителя к деятельности таких музеев, отсутствием централизованной методической помощи и недостаточностью имеющейся нормативной правовой базы;
— вторая — с недостаточным финансированием деятельности музеев по обеспечению сохранности музейного собрания, их крайне слабой материальной базой;
— третья — с недостаточной компетентностью сотрудников и недостаточным вниманием руководства к учетно-хранительской деятельности, а также низкой осведомленностью сотрудников музея о нормативной правовой базе в области музейного дела. В первую очередь это относится к ведомственным и отдельным муниципальным музеям.
Практика показала, что средний срок устранения нарушений музеями, имеющими удовлетворительную материальную базу, составляет 1—2 года при условии целевой поддержки музеев органами исполнительной власти.
В сфере архивного дела состав типичных нарушений имеет значительные отличия в зависимости от типа проверенного архива. Если в государственных архивах чаще всего имеют место незначительные нарушения порядка учета и хранения документов Архивного фонда Российской Федерации (исключая общие проблемы материально-технической базы и переполненности архивохранилищ), то в организациях и учреждениях основой нарушений является низкий интерес собственников архивных документов к обеспечению их учета и сохранности, несвоевременная сдача документов на государственное хранение.
В сфере библиотечного дела состав типичных нарушений также зависит от типа проверяемого
3
учреждения3.
Наибольшие проблемы в сфере учета и обеспечения сохранности и безопасности движимых культурных ценностей выявляются в ведомственных организациях и учреждениях, особенно если данную функцию осуществляет структурное подразделение.
В течение 2011 года в Электронной регистрационно-поисковой автоматизированной системе (ЭРПАС) зарегистрировано 43 факта хищения/утраты культурных ценностей, в том числе территориальными органами — 20 фактов (234 предмета); всего в базу внесено 473 описания похищен-ных/утраченных/находящихся в розыске культурных ценностей.
Следует отметить, что в зависимости от вида нарушения будет различаться и вид ответственности. Лица, нарушившие законодательство о культуре, могут нести уголовную ответственность. Так, уголовная ответственность устанавливается:
1) статьей 164 «Хищение предметов, имеющих особую ценность» — за хищение предметов или документов, имеющих особую историческую, научную, художественную или культурную ценность, независимо от способа хищения. В данном случае предметом преступления являются предметы или до-
1 Собрание законодательства РФ. 1 996. № 22, ст. 2591.
2 Об утверждении положений о Музейном фонде Российской Федерации, о Государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации, о лицензировании деятельности музеев в Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 12 февраля 1998 г. № 179 // Собрание законодательства РФ. 1998. № 8, ст. 949.
3 См.: Братановский С.Н., Линник В.В. Правовая организация управления библиотечным делом в Российской Федерации: монография. Саратов, 2007. С. 46.
Юридическая техника. 2016. № 10
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
кументы, имеющие особую историческую, научную, художественную или культурную ценность. Особая историческая, научная и культурная ценность похищенных предметов или документов определяется на основании экспертного заключения с учетом не только их стоимости в денежном выражении, но и значимости для истории, науки, культуры.
Под хищением культурных ценностей понимаются совершенные с корыстной целью противоправное безвозмездное изъятие и (или) обращение чужого имущества (культурных ценностей) в пользу виновного или других лиц, причинившие ущерб собственнику или иному владельцу этого имущества. При этом способ хищения для квалификации преступления значения не имеет — это может быть кража, грабеж, разбой, присвоение или растрата, мошенничество;
2) статьей 190 Уголовного кодекса Российской Федерации — за невозвращение в установленный срок на территорию Российской Федерации предметов художественного, исторического и археологического достояния народов Российской Федерации и зарубежных стран, вывезенных за ее пределы, если такое возвращение является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации. Предметом преступления в данном случае могут быть предметы художественного, исторического и археологического достояния народов Российской Федерации и зарубежных стран.
Под невозвращением культурных ценностей понимается оставление их на территории иностранного государства по истечении обусловленного договором срока. Срок этот устанавливается в свидетельстве на право вывоза и в договоре о возврате временно вывезенных культурных ценностей, который заключается между организацией или лицом, вывозящими ценности, и их владельцами (государством в лице его учредителей, организацией, другим владельцем);
3) статьей 243 УК РФ «Уничтожение или повреждение памятников истории и культуры», которая предусматривает ответственность за уничтожение или повреждение памятников истории, культуры, природных комплексов или объектов, взятых под охрану государства, а также предметов или документов, имеющих историческую или культурную ценность (ч. 1 ст. 243 УК РФ) и за те же деяния, совершенные в отношении особо ценных объектов или памятников общероссийского значения (ч. 2 ст. 243 УК РФ).
Российская Федерация гарантирует свой протекционизм (покровительство) в отношении сохранения и восстановления культурно-национальной самобытности малочисленных этнических общностей Российской Федерации посредством исключительных мер защиты и стимулирования, предусмотренных федеральными государственными программами социально-экономического, экологического, национального и культурного развития.
Галицкая Н.В. Административно-правовые аспекты обеспечения безопасности...
507
