CC BY
37С.А. Порываев, S.A. Porivaev,
кандидат юридических наук, Candidate of Law, Associate Professor доцент кафедры административного of the Department of Administrative Law права и процесса and Process named after N. G. Salisheva имени Н.Г. Салищевой of the Russian State University of Justice Российского государственного dwimmorberg@yandex.ru университета правосудия
DOI:
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ |
КАК ФОРМА РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ §
ОТНОШЕНИЙ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ |
СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ 1
0
1
Аннотация: статья посвящена проблематике развития административно- § правовых актов в современных условиях реформирования публичной власти. Анали- § зируются проблемы нормативного регулирования административно-правовых актов, 5 недостаточность его в настоящее время, субъекты, от которых исходят данные § q акты, вопросы совершенствования административного нормотворчества, цели, ради которых такие акты используются. В статье систематизируются выводы об актуальном состоянии института административно-правовых актов и намечаются _ перспективы его развития. § g
(D 5
Ключевые слова: административно-правовые акты, административное нор- 9 мотворчество, публичная власть, публичная администрация, исполнительная власть. S g
И И
ADMINISTRATIVE LEGAL ACTS AS A FORM OF REGULATION Ц i OF PUBLIC RELATIONS IN THE CONDITIONS q f
OF REFORMING THE SYSTEM OF PUBLIC POWER | q
5 § ^ I
Abstract: the article is devoted to the problems of the development of administrative g» ы
5 5 1 9 ° а
6 s
§5
legal acts in the modern conditions of public power reform. The problems of the subjects from which these acts originate, the improvement of administrative rulemaking, the purposes
for which such acts are used are analyzed. The author outlines the problems of regulatory g Ë
regulation of administrative legal acts, its insufficiency at the present time. The article q S
systematizes the conclusions about the current state of the institute of administrative legal s 5
acts and outlines the prospects for its development. 103
Keywords: administrative legal acts, administrative rulemaking, public authority, -
public administration, executive power. P
i
Положения действующей Конституции РФ 1993 ставят перед Российским государством важную задачу обеспечить е эффективное и правомерное функционирование всей системы публичной власти. Для достижения данной цели важно в том числе совершенствовать систему административно-правовых актов, которые
из форм государственного управления преобразуются в формы достижения баланса (интеграции и защищенности) частных и публичных прав и законных интересов [1, с. 295]. Принятие и применение административно-правовых актов должно способствовать поддержанию доверия между публичной властью и гражданами, что чрезвычайно важно для современного этапа развития российского общества [2].
Современная административно-правовая доктрина исходит из того положения, что в настоящее время неверныным становится утверждение о том, что граждане находятся в подчинении органов власти. Граждане и их организации и объединения не являются подчиненными субъектами органов публичной власти. Наоборот, все чаще граждане и их организации и объединения сами становятся инициаторами возникновения административных и иных публичных отношений. Граждане РФ и все другие частные субъекты правоотношений подчиняются только закону. Сама государственная воля, выражаемая законодателем, должна создавать условия для обеспечения реализации гражданами и их коллективами гарантированных Конституцией РФ прав, свобод и частных интересов. Государство наделяет публичные органы власти правом и одновременно устанавливает для них обязанность обеспечивать исполнение законодательства во всех областях 2 и сферах общественной жизни. Осуществляя роль регуляторов обще-^ ственных отношений, органы власти и их должностные лица долж-— ны соблюдать нормы законодательства и в равной степени с иными § субъектами правоотношений добросовестно исполнять предписания 5 права. Рассматриваемые органы выступают связующим звеном между § государством и обществом, обеспечивая исполнение действующего ^ законодательства, а также достижение баланса публичного и частного ^ интереса [3].
О Система административно-правовых актов должна отражать такие ^ качественно новые отношения между публичной властью и частным С лицом, в которых последнее выступает в роли полноправного субъекта административных и административно-процессуальных правоотно-104 шений, а классическая управленческая функция административно-^ правового регулирования изменяется и модернизируется другими (V функциями, а именно:
® 1) правообеспечительной, обеспечивающей реализацию прав
и свобод граждан и организаций;
2) правозащитной, направленной на защиту и восстановление нарушенных прав и свобод [4].
Как отмечается в российской правовой науке [5], используемый в новой редакции Конституции РФ термин «публичная власть»
не является чем-то совершенно новым для российской юридической науки, хотя и не становился ранее предметом широкого исследования, в частности в связи со статусом органов власти. В качестве признаков таких органов указываются:
■ деятельность, осуществляемая на основе принципов, закрепленных в Конституции РФ;
■ согласованное функционирование в пределах и на основании Конституции РФ; £
■ деятельность, осуществляемая в соответствии с законода- | тельством РФ; ?
■ взаимодействие как основа работы публичного органа, предпо- | лагающее организационно-правовое, функциональное и финансово- § бюджетное взаимодействие, а также взаимодействие по вопросам передачи полномочий между уровнями публичной власти; §
■ соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, соз- | дание условий для социально-экономического развития государства, п ? выступающие как основная цель деятельности органов публичной ^ | власти; | ^
■ наличие тесной связи публичных функций и задач у органов £ ■§ публичной власти; »
■ отражение в полномочиях, закрепленных за органом публич- "§ .3 ной власти, воли народа, осуществляющего свою власть как непо- § ■§ средственно, так и через органы государственной власти и органы 1 | местного самоуправления. а I
8 Л ¡1
I 88
органы исполнительной власти, но также и органы местного само- 3 1
? I
управления, исполняющие делегированные им государственные | | полномочия, могут принимать административно-правовые акты. | |
Положения ч. 2 и 3 ст. 132 Конституции РФ позволяют утверждать, что в рамках современной российской правовой системы не только
?! 1 3 I
105
Иные органы и организации также имеют полномочия по принятию административно-правовых актов. К ним относятся Центральный банк РФ, государственные внебюджетные фонды, избирательные комиссии, государственные корпорации, саморегулируемые организации. Эти субъекты регулируют весьма широкий круг правоотно- п шений, среди которых далеко не все являются административными. I Поэтому, как представляется, имеется потребность в доктринальной ? разработке системы их административно-правовых актов, позволив- " шей бы унифицировать нормативное регулирование института ад- е министративно-правовых актов в целом, которое сейчас реализовано довольно разрозненно и бессистемно. Здесь можно было бы учесть подход, распространенный в доктрине ряда зарубежных государств
(Франции, Великобритании, Бельгии, Греции, Нидерландов), согласно которому административно-правовой характер актов определяется не через регулируемые правоотношения, а через природу власти, которая их принимает [6, с. 29]. На данный момент законодательное восприятие публичной власти все еще не в полной мере охватывает данные субъекты, хотя они в целом соответствуют отмеченным выше признакам публичной власти.
В связи с этим важно отметить требования к административно-правовым актам, закрепленные в положениях Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» [7], с помощью которого осуществлено масштабное реформирование организации и функционирования публичной власти в России в целом. Можно отметить, что данный закон вносит определенные новеллы относительно актов органов „о исполнительной власти субъектов РФ по сравнению с Федеральным го законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [8].
Например, в новом законе (ч. 3 ст. 26, ч. 1 ст. 36) отмечается, что акты высшего должностного лица субъекта РФ и высшего органа 2 исполнительной власти субъекта РФ подлежат исполнению только ^ в том случае, если они приняты в пределах их полномочий. Тем са-— мым подчеркивается необходимость соблюдения границ компетенции § публичной власти.
^ Кроме того, новое законодательство (ч. 4 ст. 26, ч. 3 ст. 36) спе-§ циально указывает на необходимость официального опубликования ^ и размещения на официальных сайтах нормативных правовых актов данных органов в соответствии с законодательством соответствую-о щего субъекта РФ. Эта новелла должна обеспечить более эффектив-^ ное доведение информации о новых актах до сведения участников С правоотношений.
В отношении нормативных правовых актов иных органов ис-106 полнительной власти субъектов РФ законодательством (ч. 5 ст. 36) ^ теперь установлен обязательный характер их государственной реги-СЧ страции, которая должна осуществляться в соответствии с нормами ® законов либо иных нормативных правовых актов соответствующего ^ субъекта РФ. Данное нововведение предназначено для обеспечения законности принимаемых актов.
Таким образом, мы видим усиление правовых требований, предъявляемых к законности административно-правовых актов субъектов РФ (особенно нормативных), а также к доведению их до сведения
широкого спектра субъектов правоотношений. В этом проявляется реализация давно высказываемого в правовой науке положения, согласно которому представляется крайне необходимым всестороннее и полное нормативное регулирование всего порядка деятельности публичной администрации [9].
Вместе с тем важно не останавливаться на совершенствовании системы административно-правовых актов только органов исполнительной власти субъектов РФ. Как уже отмечалось, публичная ^ администрация представляет собой целостное единство, поэтому | необходимо комплексное развитие правового регулирования ее де- ? ятельности по выполнению административно-правовых функций, § в том числе через применение административно-правовых актов. § Исходя из вышеизложенного, можно отметить, что новое законодательство не преодолевает разрозненность правового регулирования § административно-правовых актов разных уровней публичной вла- е сти. Нормы, регламентирующие порядок разработки и принятия " ?! административно-правовых актов всех органов исполнительной ^ ® власти (как федеральных, так и региональных), организаций, § ^ осуществляющих публично-властные функции, а также органов I ■§ местного самоуправления, не соединены в рамках единого право- * вого регулирования, которое устанавливало бы общие принципы "§ 3 их функционирования, общие требования, предъявляемые к ним, общие правовые последствия их незаконности. Такое раздробленное правовое регулирование снижает эффективность функционирования » I механизма административно-правового регулирования и защиты ? Л прав и свобод граждан. | 8
В частности, можно отметить, что новый закон никак не охва- 3 1
? I
тывает те нормы, которые регламентируют отдельные элементы | 2
| §
§ |
и № р
3 11
?! 1 1 I
производства по принятию административно-правовых актов субъ ектов РФ. Так, на данный момент формы общественного контроля за принимаемыми субъектами РФ правовыми актами продолжают устанавливаться Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [10]. Кроме того, в отношении 107 всех категорий нормативных административно-правовых актов, п к которым относятся и акты субъектов РФ, предусмотрено прове- I дение антикоррупционной экспертизы. Данные нормы установлены ? специальными актами, а именно Федеральным законом «Об антикор- " рупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нор- ® мативных правовых актов» [11] и Постановлением Правительства РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [12]. Тенденция к унифи-
кации правового регулирования в этом вопросе на данный момент не просматривается.
Все эти нормы остались несистематизированными при принятии рассматриваемого законодательного акта. Таким образом, указанный важнейший административно-правовой институт остается урегулированным недостаточно полно и всесторонне.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие выводы:
1. В настоящее время в Российской Федерации идет процесс модификации и реформирования системы административно-правовых актов, который, однако, все еще далек от завершения.
2. Современные административно-правовые акты могут приниматься широким кругом субъектов, реализующих публично-властные полномочия, среди которых органы исполнительной власти образуют только одну составную часть.
3. Развитие системы административно-правовых актов в условиях реформирования публичной власти в Российской Федерации ведет к повышению и усилению требования к законности таких
№ актов, в частности принимаемых органами исполнительной власти о5 субъектов РФ.
§ 4. Данное развитие все еще является неполным, не охватываю-
2 щим в полной мере акты всех субъектов публичной администрации
^ (как относящихся к системе органов исполнительной власти, так
— и не имеющих статуса такого органа), что негативно сказывается
§ на реализации функций административно-правового регулирования с
§ и осуществлении защиты прав частных лиц.
§ С
I
5. Представляется, что административно-правовые акты органов публичной администрации должны регламентироваться специальным единым законом, охватывающим такие акты в целом, а не законом, <5 регламентирующим отдельные звенья публичной администрации, ^ к каковым относятся, в частности, органы исполнительной власти С субъектов РФ.
108 Список литературы:
1. Стахов, А.И. Административное право России : учебник для вузов. ^ 4-е изд., перераб. и доп. / А.И. Стахов, П.И. Кононов. - М. : Юрайт, 2019.
- 484 с.
^ 2. Зюзин, В.А. О некоторых проблемах понимания и обеспечения ис-
(V полнения судебных актов, имеющих административно-процессуальное значение / В.А Зюзин // Административное право и процесс. - 2020. - № 11.
- С. 21-25.
3. Кобзарь-Фролова, М.Н. О некоторых проблемах понимания и обеспечения исполнения судебных актов, имеющих административно-про-
цессуальное значение / М.Н. Кобзарь-Фролова // Административное право и процесс. - 2019. - № 11. - С. 13-19.
4. Зеленцов, А.Б. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации как предпосылка смены парадигмы в теории административного права / А.Б. Зеленцов // Административное право и процесс.
- 2015. - № 11. - С. 22-37.
5. Кобзарь-Фролова, М.Н. Система органов публичной власти Российской Федерации: понятие, характерные признаки, взаимодействие / М. Н. Кобзарь-Фролова // Сибирское юридическое обозрение. - 2021. - № 2.
- С. 193-203.
6. Марку, Ж. Административные акты и процедуры России и других государств Европы / Ж. Марку // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. - М., 2011.
- С. 20-93.
7. Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации : федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2021. - № 52, ч. 1, ст. 8973.
8. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1999. - № 42, ст. 5005. | §
I ■§
■о г (0 ш
о 3 г з
н
£ г
1|1
^ I 3 ш
*
9. Аврутин, Ю. Е. Проблемы законодательной модернизации механизма административно-правового регулирования в контексте обеспечения надлежащего публичного управления / Ю.Е. Аврутин // Административное право и процесс. - 2015. - № 8. - С. 7-14.
10. Об основах общественного контроля в Российской Федерации : федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 30, ч. 1, ст. 4213. §
11. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2009. - № 29,
« 2» I 3
го
а Ф
ст. 3609. I I
|§
§ | |
12. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов : постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2010. 8 § - № 10, ст. 1084. 3 1
109
О
