CC BY
83С.А. Порываев,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и процесса имени Н. Г. Салищевой Российского государственного университета правосудия
S.A. Porivaev,
PhD in law, Associate professor of the N. G. Salischeva Department of administrative law and process ofRussian state university of justice dwimmorberg@yandex.ru
DOI:
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ
КАК СОВРЕМЕННАЯ ФОРМА РЕГУЛИРОВАНИЯ
ПРАВООТНОШЕНИЙ
£
178
Аннотация: рассматривается проблематика развития административно-правовых актов в современных условиях, выявляется место, которое административно-правовые акты занимают в механизме административно-правового регулирования, указываются особенности современного значения этих актов в российской правовой системе. Анализируются разновидности субъектов правоотношений, от которых
g исходят административно-правовые акты, целей, для достижения которых исполь-^ зуются указанные акты, приводятся данные о зарубежном опыте функционирования названного института. Излагаются проблемы нормативного регулирования адми-^ нистративно-правовых актов и его недостаточность в настоящее время. В работе О использованы сравнительно-правовой, системный, логический, формально-юридиче-^ ский методы, систематизируются выводы об актуальном состоянии института административно-правовых актов и намечаются перспективы его развития, от-^ мечаются проблемы, связанные с несоответствием правового регулирования данного
института требованиям законности. g Ключевые слова: административно-правовые акты, административно-право-
^ вые формы, публичная администрация, законность.
С ADMINISTRATIVE AND LEGAL ACTS AS A MODERN FORM
^ OF REGULATION OF LEGAL RELATIONS
8 Abstract: the article is devoted to the problems of the development of administrative
® legal acts in modern conditions. It aims to identify the place that administrative legal acts occupy in the mechanism of administrative legal regulation, to point out the features of the modern meaning of these acts in the Russian legal system, as well as to identify problems that occur in the development of this legal institution. The paper analyzes the types of .subjects of legal relations from which administrative legal acts originate, the purposes for which such acts are used, and provides data on the foreign experience of the functioning of çy this institution. The author presents the problems of regulatory regulation of administrative О legal acts, its insufficiency at the present time. When writing the work, comparative legal, ^ systematic, logical, formal legal methods are used. The article systematizes the conclusions *» about the current state of the institute of administrative legal acts and outlines the prospects P) for its development, the problems associated with the inconsistency of the legal regulation of this institution with the requirements of legality are noted.
Keywords: administrative legal acts, administrative legal forms, public administration, legality.
Современное состояние российской правовой системы требует развития всех отраслей права, в том числе и административного. В настоящее время идет сложный и длительный процесс изменения отношений между публичной властью и частным лицом, превращения последнего в полноправного субъекта административных правоотношений, что влечет преобразование традиционной управленческой функции административно-правового регулирования и допол- :ь нение ее другими, а именно: |
1) правообеспечительной, призванной обеспечить реализацию ^ прав и свобод граждан и организаций; |
2) правозащитной, связанной с защитой и восстановлением на- § рушенных прав и свобод и обеспечивающей их гарантированность а [1, с. 22-37]. §
Проявляется это и в таком важнейшем административно-правовом | институте, как административно-правовые акты, которые из форм государственного управления преобразуются в формы достижения | баланса (интеграции и защищенности) частных и публичных прав £ и законных интересов [2, с. 295]. Таким образом, в современных а условиях органы и должностные лица публичной администрации | призваны не просто реализовывать свои полномочия по принятию ¡-административно-правовых актов, а осуществлять функцию защиты прав, свобод и законных интересов индивидуальных субъектов, "§ коллективов и общества в целом [3, с. 196]. Принятие и исполнение административно-правовых актов в рамках современной правовой | системы должно способствовать поддержанию доверия между пу- § бличной властью и гражданами, что чрезвычайно важно в настоящее | время [4, с. 21-25]. а
Административно-правовые акты могут быть и ненормативными, всем им присущ публично-властный характер, -л они принимаются с целью обеспечения исполнения законодательства | и достижения баланса и защищенности публичных и частных интере- | сов в рамках деятельности публичной администрации. Данные виды административно-правовых актов выступают в качестве элементов 179 механизма административно-правового регулирования. Так, норма- п тивные административно-правовые акты содержат и вводят в действие ь нормы права, тогда как через ненормативные административно-право- ? вые акты осуществляется применение правовых норм. Указанные § элементы необходимы для эффективной реализации многообразной § деятельности публичной администрации.
Можно уверенно утверждать, что в современных условиях административно-правовые акты принимаются не только органа-
ми исполнительной власти, но и иными субъектами публичной администрации, к которым в первую очередь относятся органы местного самоуправления в рамках исполнения делегированных им государственных полномочий. Полномочиями по принятию административно-правовых актов также наделены Центральный Банк РФ, государственные внебюджетные фонды, избирательные комиссии, государственные корпорации, саморегулируемые организации. Эти субъекты осуществляют правовое регулирование самых различных правоотношений, среди которых отнюдь не все являются административными. Необходима доктринальная разработка их административно-правовых форм, которая позволила бы осуществить систематизацию их нормативного регулирования, которое сейчас осуществляется крайне разрозненно и бессистемно. В данном случае был бы полезен учет подхода, широко распространенного в доктрине .а ряда зарубежных государств (Франции, Великобритании, Бельгии, го Греции, Нидерландов), согласно которому административно-правовой характер актов определяется не через правоотношения, а через а природу власти, которая их принимает [5, с. 29]. § В связи с этим представляется необходимым согласиться с по-§ зицией Л. А. Мицкевич, которая, анализируя акты осуществления 2 органами местного самоуправления и саморегулируемыми организациями предоставленных им государственно-властных полномочий, отмечает, что необходим переход от статусного понятия акта (когда § определяющим является тот, кто издает акт) к функциональному понятию акта (определяющим моментом является не статус органа, а содержание деятельности, то есть функции, осуществляемые путем принятия акта) [6, с. 54].
В данный момент правовое закрепление процедур разработки о и принятия административно-правовых актов осуществлено доволь-^ но слабо. Не существует надлежащего рамочного законодательного С регулирования. Хотя в российской юридической науке уже довольно давно отмечается необходимость детального и тщательного норматив-180 ного закрепления порядка деятельности публичной администрации [7, с. 7-14]. Такая ситуация, конечно же, не способствует повышению СЧ эффективности функционирования публичной власти и защиты субъ-® ективных прав и законных интересов частных лиц. ^ Это особенно негативно сказывается на возможности достижения (*} законности административно-правовых актов в российской правовой системе. А. В. Мелехин отмечает, что структуру понятия «законность» можно определить как систему взаимосвязанных элементов, включающих в себя: наличие правовой Конституции и законодательства;
I
С
иерархию нормативных правовых актов; верховенство закона; соответствие закону всех нормативных правовых актов; полная и точная реализация положений Конституции в действиях субъектов правовых отношений; гарантии действия Конституции и законов; полноту механизма обеспечения законности [8, с. 33-45]. Ю.А. Тихомиров предлагает ввести в оборот понятие «уровень законности», позволяющее фиксировать фактическое состояние действия закона в опреде- :ь ленный период с целью установления степени позитивного влияния | правовых регуляторов на поведение участников правоотношений ^ и развитие общества в целом. Для определения уровня законности им | выделяется ряд критериев: 1) полнота реализации принципов права § и верховенства закона; 2) достаточность правовой урегулированно- а сти сфер государственной жизни; 3) информированность и знание §
ГО
правовых актов; 4) позитивные и негативные регуляторы действия | правовых актов; 5) удельный вес возможных рисков, коллизий и конфликтов; 6) отношение к праву в обществе; 7) оценка деятельности | органов публичной власти, учреждений и бизнеса; 8) фактическое £ экономическое, социальное и политическое состояние общества а [9, с. 373-374]. В свою очередь А. Б. Зеленцов отмечает, что закон- |
ность в деятельности публичной власти, направленной на регули- |
„а
рование правоотношений с участием граждан и организаций, вклю- §
чает три основополагающих правила: любое вторжение публичной "§ администрации в сферу индивидуальной свободы и собственности
частных лиц должно основываться на законе; ни один правовой акт |
более низкой категории, чем закон, не может противоречить закону; "§
правовой акт более низкой категории, чем закон, может приниматься |
только на основании закона [1, с. 18]. а В современной зарубежной
административно-правовой теории §
говорится о нескольких измерениях законности правового акта. -л
Законность определяется не только исходя из наличия правовых полно- |
мочий на принятие актов, но и с учетом соблюдения установленных | правовых процедур и ограничений в нормотворческом процессе.
Например, учитывается, были ли заслушаны мнения и соображения 181
заинтересованных лиц; обоснованы ли выводы, послужившие осно- п
ванием для принятия решения, собранными доказательствами [10, ь
с. 174-175]. Данные требования не могут рассматриваться как отно- ?
сящиеся только к вопросам юридической техники, так как их целью |
|
является не только создать понятный, последовательный, логически ё выстроенный текст акта, но и обеспечить защиту прав и свобод участников правоотношений, а также добиться соответствия акта формам права, обладающим большей юридической силой.
Можно с сожалением констатировать, что в настоящее время правовое регулирование административно-правовых актов в нашей стране все еще далеко от совершенства, требования законности в применении к данному юридическому институту не нашли свое полное выражение в реальности. Исходя из изложенного, задача дальнейшего нормативного регулирования административно-правовых актов как важнейшего элемента механизма административно-правового регулирования остается насущной для развития административного законодательства в России.
На основании проведенного анализа сделаем следующие выводы:
1) в настоящее время в Российской Федерации административно-правовые акты выполняют роль важного элемента механизма административно-правового регулирования широкого круга правоотношений;
2) цель современных административно-правовых актов - дости-„о жение баланса (интеграции и защищенности) частных и публичных го прав и законных интересов, обеспечение необходимого для развития
общества уровня доверия между публичной властью и частными а лицами;
§ 3) на данный момент административно-правовые акты могут § исходить не только от органов исполнительной власти, но и от иных 2 субъектов публичной администрации, включая органы местного самоуправления, а также иные административно-публичные органы; — 4) в настоящее время уровень правового регулирования ин-§ ститута административно-правовых актов достаточно низок, не 5 обеспечивает надлежащую поддержку законности таких актов, что § негативно сказывается на всей правовой системе и механизме право-^ вого регулирования;
5) совершенствование доктринальной разработки администра-о тивно-правовых актов должно вести к их законодательному за-^ креплению и систематизации с целью обеспечения эффективности С административно-правового регулирования и защиты субъективных
182
прав и законных интересов.
Список литературы:
(у 1. Зеленцов, А. Б. Административная юстиция. Общая часть. Теория
О судебного административного права : учеб. пособие / А. Б. Зеленцов. ^ - М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2015. - 399 с.
^ 2. Стахов, А. И. Административное право России : учебник для вузов. - 4-е
^ изд., перераб. и доп. / А.И. Стахов, П.И. Кононов. - М. : Юрайт, 2019. - 624 с.
3. Гармонизация судебной реформы с реформой государственного контроля и надзора: актуальные проблемы теории и практики / под ред. А. И. Стахова. - М. : РГУП, 2019. - 282 с.
4. Зюзин, В. А. О некоторых проблемах понимания и обеспечения исполнения судебных актов, имеющих административно-процессуальное значение / В. А. Зюзин // Административное право и процесс. - 2020. - № 11. - С. 21-25.
5. Марку, Ж. Административные акты и процедуры России и других государств Европы / Ж. Марку // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ж. Марку.
- М. : Статут, 2011. - С. 20-93.
6. Мицкевич, Л. А. Правовые акты органов исполнительной власти .ь как форма государственного управления / Л.А. Мицкевич // Оспаривание | решений и действий органов публичной власти. - М. : Викор-Медиа, 2007. I
- С. 49-66. а
0}
7. Аврутин, Ю. Е. Проблемы законодательной модернизации механизма | административно-правового регулирования в контексте обеспечения надле- § жащего публичного управления / Ю.Е. Аврутин // Административное право а и процесс. - 2015. - № 8. - С. 7-14. §
8. Мелехин, А. В. Административно-правовой механизм обеспечения | законности в сфере экологии / А.В. Мелехин // Lex Russica. - 2016. - № 11. 2
- С. 33-45. 1
9. Законность: теория и практика / под ред. Ю. А. Тихомирова, | Н. В. Субановой. - М. : Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при § Правительстве РФ, 2017. - 400 с. а
10Галлиган, Д. Административное право: история развития и основные |
современные концепции / Д. Галлиган, В.В. Полянский, Ю.Н. Старилов. - |
М. : Юрист, 2002. - 410 с. а
а
183
о
А
