CC BY
40О^ ТЕОРИЯ УПРАВЛЕНИЯ /SD
НЕХАЙЧИК Владимир Казимирович,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственного и муниципального права
Института государства и права Сургутского государственного университета
e-mail: [email protected]
12.00.14 — Административное право; административный процесс
ПУБЛИЧНОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК ОБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И НОВАЯ ПАРАДИГМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РОССИИ
Аннотация. Предметом рассмотрения в настоящей статье является парадигма российского административного права. Научная новизна заключена в парадигмальном подходе изучения основного объекта административно-правовой науки. В качестве основного вывода в работе отражена необходимость смены государственно-управленческой парадигмы.
Ключевые слова: административно-правовая наука, объект административно-правового регулирования, полицеистика, государственно-управленческая модель, публичное управление, новая парадигма, административное право.
NEKHAYCHIK Vladimir Kazimirovich,
PhD in Law, associate Professor, associate Professor of the Department of state and municipal law,
Institute of state and law, Surgut state University
PUBLIC ADMINISTRATION AS AN OBJECT OF ADMINISTRATIVE-LEGAL REGULATION
AND THE NEW PARADIGM ADMINISTRATIVE LAW OF RUSSIA
Annotation. The subject of this article is the paradigm of Russian Administrative Law. Scientific novelty lies in the paradigmatic approach to the study of the main object of administrative and legal science. As the main conclusion, the paper reflects the need to change the state management paradigm.
Key words: administrative-legal science, the object of administrative-legal regulation, polizeiliche, state management model public management the new paradigm of Administrative Law.
В научной литературе отмечается, что понятие «парадигмы» «представляет устойчивые рамки развития науки на протяжении столетий и целых эпох» [10, с. 42-44]. Представляя государственно-административную мысль прошлого, исследователи-управленцы среди основных периодов ее развития выделяют: древние и средние века; этап полицеистики; формирование административного права; этап в развитии теории организации (организационной науки); создание науки государственного управления [5, с. 5 - 35].
Административно-правовую науку мы склонны рассматривать как явление более широкое, объединяющее цели теории публичного управления и теории административного права. В связи с этим представляет интерес, что в научных работах административистов, например, советского периода термины «наука об управлении» и «административно-правовая наука» используются как достаточно широкие понятия и практически равнозначные [7, с. 10].
Процесс развития административно-правовой науки связан с именами многих известных
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2018
ученых-юристов, специалистов в области теории административного (государственного) управления и теории административного права. Рассматривая этот процесс во взаимосвязи с периодами развития названной науки, полагаем необходимым вести речь о выделении двух основных ее общих парадигм: полицеистики и государственного управления. Обе получили общее признание в теории и методологии зарубежной и отечественной административно-правовой науки.
Парадигму «полицеистики» мы связываем прежде всего с развитием полицейской науки, хотя начала ее формирования, безусловно, были обусловлены донаучными мотивами целенаправленного построения порядка государственного управления. На этом основании в рамках парадигмы полицеистики, на наш взгляд, следует выделить как донаучные этапы (периоды) ее развития, так и научные ее образы.
Этапом в полицеистике следует считать развитие полицейской категории «общественный порядок» или «донаучную полицеистику». Донаучная полицеистика - это достаточно длинный этап общественного развития, берущий свое начало еще в античных временах и продлившийся до феодализма средних веков. Он характеризует развитие полицейской категории «общественный порядок», имеющей свои названия (понятия), их интерпретацию в национальных государствах стран Запада и России [12, с. 33 - 40]. Это время накопления опыта обеспечения «хорошего порядка» в обществе, регулирования внутреннего управления.
Г.В. Мальцев в этой связи замечает: «Удивительно то, что... в донаучные времена люди-неведомо как нашли и установили основные парадигмы нормативного мышления, сформулировали универсальные понятия ("порядок", "закон", "справедливость", "правда", "преступление", "наказание" и др.), которые впоследствии наука в какой-то мере подтвердила либо не опровергла, и которые продолжают существовать, несмотря на смену научных представлений и даже научных картин мира» [10, с. 38].
В то время полиция являлась центром управления и, по сути, руководила всеми жизненными процессами в государстве. Простота такого управления состояла в обязанности полиции за всеми наблюдать, во все вмешиваться, обеспечивать «общественный порядок» и «безопасность». На юридическом языке того времени это представлялось как «благочиние» - безопасность и «благоустройство» - богатство общества, развитие его культуры, образования.
В целом полиция воспринималась как аппарат управления всеми государственными и общественными делами. Таким образом, госу-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2018
дарственно-административное воздействие необходимо было рассматривать как управление «сверху вниз». Его целями были «общее благо» и «чинить добро» как общие декларативные функции в реализации прав подданных.
Этапом парадигмы полицеистики следует считать и начальный период зарождения науки об управлении государством. Исследуя вопросы зарождения и развития полиции как правового феномена в западных европейских государствах и России, К.С. Вельский обращает внимание на закономерность о предшествии опыта законодательства научному знанию [3, с. 12].
Анализ и обобщение такого законодательства, изданных администрацией и полицией нормативных актов в государствах Западной Европы (Франции, Германии, Дании) и России, начиная со времен Петра I, в сущности, и послужили примерами начала учреждения общеадминистративных органов управления и дальнейшего развития науки об управлении государством и ее правовом оформлении.
Этап развития полицейского права. Административно-правовое воздействие в России в XVIII - XIX вв. характеризуется быстрым и динамичным развитием и становлением одновременно как государственно-управленческой, так и юридической институализации, среди которых вторая становится обеспечивающей для первой в реализации ее компетенций или полномочий.
Необходимо отметить, что представляемые в настоящей статье периодизация и этапы развития административно-правовой науки никоим образом не совпадают с ее парадигмами.
В дальнейшем, сосредоточивая свое внимание на второй парадигме административно-правовой науки - парадигме государственного управления, отметим, что началом ее становления признано считать вторую половину XIX -начало XX в. Названная парадигма административной науки дореволюционной России складывалась с учетом воззрений ученых-администра-тивистов, прежде всего таких стран Западной Европы, как Германия и Франция. Для Российской Империи это был переходный период развития полицейского права и становления административного права. Среди ученых-юристов, развивающих административную науку в названный период, следует выделить В.Н. Леш-кова с его теорией «общественного права», И.Е. Андриевского, И.Т. Тарасова, Э.Н. Берендтса, уже в то время писавшего об участии общественных союзов и частных лиц в государственном управлении.
После событий 1917 г., кардинально изменивших государственность в России, наступил
этап длительного развития государственно-административной мысли эпохи формирования Советского государства, отмеченной в науке административного права также различными периодами. Именно в это время была научно обоснована модель советского административного права, основой которой и была парадигма государственного управления. Широкий подход к понятию «государственное управление» обусловливал основную идею административно-правового регулирования системы общественных отношений в данной сфере жизнедеятельности. Названную концепцию до 40-х годов XX в. развивали советские ученые-администра-тивисты: А.И. Елистратов, А.Ф. Евтихеев, В.Л. Кобалевский и др. В 40 - 90-е годы развитие советского административного права продолжили Г.И. Петров, С.С. Студеникин, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунёв, М.И. Пискотин и др.
С принятием Конституции РФ 1993 г., началом проведения административной реформы в России стало очевидным несоответствие прежней модели государственного управления, которая реализовывалась посредством основных его методов убеждения и принуждения, при реализации основной правовой формы - акты правового регулирования.
С переходом к системе разделения властей стало понятно, что осуществление непосредственного управления в государстве возложено на исполнительную власть, и прежде всего на ее административные (исполнительно-распорядительные) органы. Что же касается современной учебной литературы по административному праву, то она по-разному отражает существующую действительность произошедших изменений в государственно-управленческой парадигме. Следует отметить, что многие научные школы современного административного права России пока остаются в государственно-управленческой парадигме еще советского периода [11, с. 158-232]. На данную проблему обращают внимание А.Б. Зеленцов [6 , с. 32] и Ю.Е. Авру-тин [1, с. 19].
По утверждению отдельных ученых, государственно-управленческая модель развития науки административного права в настоящее время находится в кризисе [1, с. 18 - 28; 6, с. 22-37]. Попробуем данному утверждению найти обоснования при помощи концепции парадиг-мального подхода в научных исследованиях Т. Куна, который обращал внимание на то, что парадигмы могут подразделяться на общие и частные [9, с. 17-43].
В связи с этим, на наш взгляд, проблему и причины кризиса государственно-управленче-
ской парадигмы можно изучать через призму сложившихся стереотипов ее частных парадигм в административном праве. Одной из таких является частная парадигма механизма правового регулирования, разработанная в теории государства и права С.С. Алексеевым [3], активно подхваченная в науке административного права 70-х годов XX в. Ю.М. Козловым, И.И. Веремеенко, А.П. Кореневым, В.А. Юсуповым. В постсоветский период частная парадигма механизма административно-правового регулирования получила продолжение своего развития у Д.Н. Бахраха, П.И. Кононова, А.В. Мелехина, А.И. Стахова, В.С. Четверикова, Ю.А. Тихомирова и др.
В современной административно-правовой науке обсуждаются различные вариации правовой регламентации групп особых отношений государственно-управленческого характера. Так, в рамках объектно-предметного подхода правового регулирования П.И. Кононов предлагает выделять новые «массивы отношений» публично-правовой сферы [8, с. 64-70].
На наш взгляд, объектно-предметный подход правового регулирования с учетом уже поддержанной отдельными учеными идеи, что «на смену институционально-отраслевому представлению о предмете административного права должно прийти его функциональное структурирование» [4, с. 19-21], исчерпал себя. Он ведет к «множению» групп правоотношений, их институтов, субинститутов и подотраслей в отрасли административного права.
Возвращаясь к постановке проблемы обоснования кризиса государственно-управленческой парадигмы, полагаем справедливыми слова Ю.Е. Аврутина, что при разделении властей «широкая трактовка государственного управления является анахронизмом» [1, с. 21] и, с нашей точки зрения, «ностальгией» отдельных ученых-юристов по ушедшим, как представляется, безвозвратно временам действующих прежних сложившихся стереотипов парадигмы советского административного права.
Отсюда можно констатировать, что в современных условиях в связи с перераспределением функций государства, его роли в общественном управлении, с учетом разделения властей, делегированием многих государственных полномочий негосударственным органам и хозяйствующим субъектам, объектом и предметом административно-правового воздействия в большей степени являются не государственные, а публичные правовые отношения. В связи с этим новой парадигмой в административно-правовой науке, в науке современного административного права России, по нашему мнению, может стать пара-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2018
дигма публичного управления, требующая всестороннего изучения и исследования.
Исследование подготовлено при финансовой поддержке Отделения гуманитарных и общественных наук РФФИ и Правительства ХМАО - Югры, грант № 17-13-86002.
Список литературы:
[1] Аврутин Ю.Е. Преодолимы ли парадоксы парадигм публичного управления в теории государственного управления и в административном праве? // Административное право и процесс. 2016. № 8. С. 18-28.
[2] Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М.: Изд-во «Юридическая литература», 1966. - 186 с.
[3] Вельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995. - 145 с.
[4] Вельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. № 11. С. 14-21.
[5] Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2004. - 560 с.
[6] Зеленцов А.Б. КАС РФ как предпосылка смены парадигмы в теории административного права // Административное право и процесс. 2015. № 11. С. 22-37.
[7] Ковалевски С. Научные основы административного управления / пер. с польск.; под ред. Л.Н. Качалиной. М.: Экономика, 1979.
[8] Кононов П.И. О современных подходах к пониманию административного права: право публичного управления или право публичного благополучия // Административное право и процесс. 2017. № 3. С. 64-70.
[9] Кун Т. Структура научных революций. М.: Прогресс, 1977. - 300 с.
[10] Мальцев Г.В. Право в свете классических научных парадигм // Социальные основания права / Г.В. Мальцев. М.: Норма, 2007. -800 с.
[11] Мицкевич Л.А. Функции, формы и методы государственного управления // Очерки теории административного права: современное наполнение: монография. М.: Проспект, 2015. -296 с.
[12] Нехайчик В.В., Нехайчик В.К. Сущность полицейской категории «общественный порядок»: природная мотивация // Полицейское право. 2006. № 3. С. 33-40.
Spisok literatury:
[1] Avrutin Yu.E. Preodolimy li paradoksy paradigm publichnogo upravleniya v teorii gosu-darstvennogo upravleniya i v administrativnom prave? / / Administrativnoe pravo i process. 2016. № 8. S. 18-28.
[2] Alekseev S.S. Mekhanizm pravovogo reg-ulirovaniya v socialisticheskom gosu-darstve. M.: Izd-vo «Yuridicheskaya literatura», 1966. - 186 s.
[3] Bel'skij K.S. Fenomenologiya administra-tivnogo prava. Smolensk, 1995. - 145 s.
[4] Bel'skij K.S. K voprosu o predmete admin-istrativnogo prava // Gosudarstvo i pravo. 1997. № 11.S.14-21.
[5] Glazunova N.I. Gosudarstvennoe (administrativnoe) upravlenie: ucheb. M.: TK Velbi, Izd-vo «Prospekt», 2004. - 560 s.
[6] Zelencov A.B. KAS RF kak predposylka smeny paradigmy v teorii administ-rativnogo prava // Administrativnoe pravo i process. 2015. № 11. S. 22-37.
[7] Kovalevski S. Nauchnye osnovy adminis-trativnogo upravleniya / per. s pol'sk.; pod red. L.N. Kachalinoj. M.: Ekonomika, 1979.
[8] Kononov P.I. O sovremennyh podhodah k ponimaniyu administrativnogo prava: pravo pub-lichnogo upravleniya ili pravo publichnogo bla-gopoluchiya // Administrativnoe pravo i process. 2017. № 3. S. 64-70.
[9] Kun T. Struktura nauchnyh revolyucij. M.: Progress, 1977. - 300 s.
[10] Mal'cev G.V. Pravo v svete klassicheskih nauchnyh paradigm // Social'nye osnovaniya prava / G.V. Mal'cev. M.: Norma, 2007. - 800 s.
[11] Mickevich L.A. Funkcii, formy i metody gosudarstvennogo upravleniya // Ocherki teorii administrativnogo prava: sovremennoe napolnenie: monografiya. M.: Prospekt, 2015. -296 s.
[12] Nekhajchik V.V., Nekhajchik V.K. Sushchnost' policejskoj kategorii «obshchest-ven-nyj poryadok»: prirodnaya motivaciya // Policejskoe pravo. 2006. № 3. S. 33-40.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 11 • 2018
