CC BY
23УДК - 342.9.01 (571.122) НЕХАЙЧИК Владимир Казимирович,
ББК - 67 кандидат юридических наук, доцент,
доцент кафедры государственного и муниципального права
Института Государства и права Сургутского государственного университета
[email protected] 89128180097
12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К РЕФОРМИРОВАНИЮ ОТРАСЛИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РОССИИ
И МЕХАНИЗМ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО
ВОЗДЕЙСТВИЯ
Аннотация. В статье проведен анализ различных концептуальных подходов ученых к реформированию отрасли современного административного права России. В рамках концепции механизма административно-правового воздействия предлагается вместо институционально-отраслевого построения отрасли использовать функциональный подход в реформировании федерального административного права.
Ключевые слова: реформирование отрасли административного права РФ, институционально-отраслевое и функциональное структурирование отрасли, система административного права, функции административного права, механизм административно-правового воздействия.
NEKHAYCHIK Vladimir Kazimirovich,
candidate of legal Sciences, associate Professor, associate Professor state and municipal law Institute of State and law Surgut state University [email protected] 89128180097
CONCEPTUAL APPROACHES TO THE REFORM OF THE SECTOR OF ADMINISTRATIVE LAW OF RUSSIA
AND THE MECHANISM OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL IMPACT
Abstract. In the article the analysis of different conceptual approaches of scientists to reform the modern administrative law of Russia. Within the concept of the mechanism of administrative and legal measures instead of institutional and industry building industry use the functional approach in the reform of Federal administrative law.
Keywords: reforming administrative law of the Russian Federation, institutional and sectoral and functional structuring of the industry, the system of administrative law, administrative function law, the mechanism of administrative-legal influence.
Административное право, как самостоятельная отрасль российской правовой системы, в своем развитии в настоящее время переживает очередной этап, связанный с объективной необходимостью ее изменений.
В последнее время поступает множество различных предложений о реформировании всей отрасли административного права, в том числе относительно ее сущностных характеристик, структуры и системы [13, с. 3-24; 17, с. 85; 6, с. 48-52; 1,
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2017
с. 213-216; 4, с. 12-26; 7, с. 64-70; 14, с. 7780]. Так, главный советник Государственно-правового управления Президента РФ А.В. Кирин, опирающийся на авторитетные мнения ученых-административистов о необходимости изменений в отрасли административного права, отмечает: «Давно уже не соответствующая реалиям устаревшая система российского административного права (т.е. форма отрасли) является главным тормозом, препятствующим поступательному развитию отраслевой теории (т.е. содержания отрасли)» [5, с. 52]. Несоответствие системы отрасли административного права автор усматривает, прежде всего, в ее делении на общую и особенную части. В этом заключены основной смысл и критика научной статьи.
Рассуждения ученых о реформировании административного права чаще всего приводят к необходимости пересмотра его сущностных элементов. К таким элементам - сущностным характеристикам отрасли административного права, в разные времена относили его объект (предмет), принципы, цели и задачи, функции, формы и методы, систему и источники.
Новый взгляд в рассмотрении предмета административного права, его основных групп общественных отношений с перспективой представления на этой основе нового содержания данной отрасли, ее новой системы представлен в одной из последних научных статей П.И. Кононова, где представлена авторская классификация «массивов» этих отношений, образующих в совокупности предмет данной отрасли права [7, с. 64-70].
Попытки многих юристов-исследователей по-новому представить вышеназванные сущностные характеристики (в том числе и наша попытка [10, с. 37-44]), пока мало в чем изменили отрасль современного российского административного права, его преподавание в вузах России, государственный стандарт данной юридической дисциплины. К сожалению, в условиях выстроенной системы современного федерального административно-государственного управления научное юридическое сообщество не может активно влиять на проводимые в стране административные ре-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2017
формы, на государственную политику в высшем, в том числе юридическом, образовании.
На фоне большого числа обсуждений в научной литературе о необходимости реформ в административном праве, в том числе в изучении данной дисциплины в вузах России, в одной из последних своих научных статей Ю.А. Тихомиров ставит вопрос: «Не пришло ли время модернизировать административное право - и науку, и образование, и практику?» [16, с. 5-11] Любопытно отметить, что понятия «реформирование» и «модернизация» означают единую центральную идею - необходимость изменений. Однако если реформирование связывают в основном со структурными и системными изменениями, за которыми видны создание либо реорганизация чего-либо, то модернизацию - в большей мере с использованием и применением современных технологических средств и приемов. В качестве таких средств в модернизации отрасли административного права могут быть использованы, на наш взгляд, разработанные и принятые соответствующие законы и кодексы (например, Закон об административных процедурах, Административно-процессуальный кодекс, КоАП, КАС и др.).
Необходимо вспомнить, что весь советский период отрасль «Административное право» развивалась в основной парадигме административно-правового регулирования. В этом состояла функциональная характеристика сущности административного права, поскольку в качестве основной и единственной функции данной отрасли была представлена функция административно-правового регулирования. Так, советское административное право регулировало однородные общественные отношения в сфере государственного управления. Советскому административному праву свойственны определенные границы правового регулирования [12, с. 3].
Констатируя определенные изменения, произошедшие в обществе, Ю. А. Тихомиров пишет, что в современных условиях административное право призвано выполнять не одну, а четыре функции: организация и осуществление государственного
управления, государственное регулирование, защита публичных интересов и самореализация прав граждан в сфере государственного управления [15, с. 78].
В основе различных подходов к оценке сущности современного административного права, по мнению А.П. Лончакова, как правило, лежит ошибочное представление, согласно которому именно предмет правового регулирования дает необходимое представление о каждой отрасли права, включая и административное право [8, с. 168].
В связи с этим К.С. Бельский убежден, что в новых условиях развития административно-правовой науки «на смену институционально-отраслевому представлению о предмете административного права должно прийти его функциональное структурирование» и «в основе правильного представления о предмете находятся виды государственной деятельности» [3, с. 19-21].
Д.Н. Бахрах, отмечая полезность вышеназванной идеи К.С. Бельского, предлагает при функциональном структурировании предмета отрасли административного права использовать известную триаду: регулятивную деятельность, охранительную деятельность и административное судопроизводство [2, с. 12]. Такой функциональный подход к определению предмета административного права вполне логично вытекает из рассуждений ученого, когда он ссылается на выработанные теорией права положения о регулятивных и охранительных группах норм, которые регламентируют соответствующие административно-правовые отношения - «административно-регулятивные» и «административно-охранительные». Эти две составляющие группы отношений (функции), «как более четкие и более выверенные теорией права определения», автор и предлагает взять за основу состава предмета административного права [2, с. 11]. Позднее данное предложение ученого частично реализовано в его авторском учебнике «Административное право России».
Однако нам представляется, что в современных условиях демократизации общественных отношений, в том числе в административно-правовых, на первый план
должна выдвигаться все же не правоохранительная функция административного права, основная цель которой - охрана нормы, а правозащитная. Таким образом, «административно-охранительные» отношения, занимающие до сих пор в административном праве приоритетное положение, должны, на наш взгляд, занять подчиненное положение по отношению к «административно-защитным» отношениям, стать их составной частью или разновидностью. В структуре «административно-защитных» отношений наряду с «административно-охранительными», по нашему мнению, следует выделять отношения в области «административной безопасности», «административного восстановления».
Говоря о системе административного права, отметим, что сегодня ученые выдвигают различные идеи о ее изменении. Так, например, предлагается вместо общей и особенной частей отрасли административного права выделять в ней подотрасли и институты [13, с. 3-24; 17, с. 85].
Однако, как нам представляется, высказываемые предложения пока не подкреплены убедительными и обоснованными аргументами, доводами, выделенными в связи с этим понятными критериями.
В рамках назревших системных и структурных изменений в национальной отрасли административного права в современных условиях мы предлагаем использовать исследуемую нами концепцию механизма административно-правового воздействия, предусматривающую три основных направления, соответствующие трем функциям (назначениям) этого воздействия, среди которых мы выделяем: административно-правовое регулирование, административное правоисполнение и административную правозащиту [11, с. 37-44].
Эти же функции должны, на наш взгляд, определять границы административно-правового воздействия, поскольку имеют свое содержательное наполнение по осуществлению конкретных видов административной деятельности, урегулированных нормами права.
В теории административного права Китая в связи с этим отмечается, что функции механизмов административного права
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2017
становятся системным соединением между различными частями административного права. По мнению Ло Хаоцай, система — это носитель механизмов административного права [9, с. 56].
Таким образом, основными частями (разделами) в системе курса административного права России, на наш взгляд, могут быть: административно-правовое регулирование; административное правоис-полнение; административная правозащита (досудебная, судебная и внесудебная -охранительная). При такой системе учебная дисциплина административного права, на наш взгляд, будет максимально соответствовать духу времени и социальной действительности.
Следует отметить, что в китайском административном праве к основным его звеньям относят: административное законотворчество, административное правоис-полнение, судебный надзор [9, с. 36].
Такой подход вполне соответствует, на наш взгляд, более широкому концептуальному взгляду на проблему реформирования отрасли административного права, а также конституционно установленному в Российской Федерации разделению властей — выделенным трем ветвям власти. Любопытно в связи с этим, что именно одной из видимых причин назревших перемен в отрасли административного права А.А. Фатьянов называет необходимость практической реализации принципа разделения властей [18].
Подводя итоги рассмотрению заявленной темы, можем заключить следующее.
Несмотря на внешне кажущееся разнообразие взглядов ученых-администрати-вистов, их, на наш взгляд, объединяет в основном одно общее мнение — необходимость перемен в отрасли современного административного права.
Можно согласиться с мнением большинства специалистов, обсуждающих проблему реформирования рассматриваемой отрасли, что ее система, сложившаяся еще в советский период, состоящая из общей и особенной частей, в новых условиях не отвечает требованиям времени. В связи с постановкой обозначенной проблемы актуальны, на наш взгляд, слова А.В. Кирина:
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2017
«Задача скорейшей разработки и обоснования адекватной современным условиям общей концепции развития административного права Российской Федерации, включая реформирование внутренней организации отрасли, представляется сложной, но вполне выполнимой. Для этого необходимо объединение усилий всех ведущих ученых-административистов» [5, с. 55].
В отдельных научных изысканиях, без особых к тому научных обоснований, предлагается новая система современного административного права, состоящая из его подотраслей и институтов.
Однако с учетом рассмотренных выше взглядов изменение системы современного административного права, на наш взгляд, можно было бы привести в соответствие с его основными функциями, к которым необходимо отнести административно-правовое регулирование, административное правоисполнение и административную правозащиту. В свою очередь, каждую из представляемых функций можно рассматривать как самостоятельный механизм в общей структуре механизма административно-правового воздействия, имеющих собственное характерное содержание.
Список литературы:
[1] Бахрах Д.Н. Новая программа по административному праву: Проблемы преподавания административного права, административного процесса и административной юстиции // Проблемы административной юстиции: Материалы семинара. М.: Статут, 2002.
[2] Бахрах Д.Н. Предмет и источники административного права России. Проблемы теории административного права // Административное право на рубеже веков: Межвузовский сборник научных трудов. Екатеринбург: Изд-во Урал. ун-та, 2003.
[3] Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. № 11.
[4] Зеленцов А.Б. Новое административное право: юридическая природа и проблемы концептуального обоснования // Актуальные проблемы публичного права в России и за рубежом: Материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 60-ле-
тию д.ю.н., проф. А.Б. Зеленцова / Отв. ред. А.М. Волков. М.: РУДН, 2011.
[5] Кирин А.В. О реформировании системы административного права // Журнал российского права. 2012. № 3.
[6] Князев С.Д. Предмет и система административного права Российской Федерации: традиционные взгляды и современные реалии // Юрист. 2001. № 5.
[7] Кононов П.И. О современных подходах к пониманию административного права: право публичного управления или право публичного благополучия // Административное право и процесс. 2017. № 3.
[8] Лончаков А.П. Предмет и система административного права Российской Федерации. Хабаровск, 1999.
[9] Ло Хаоцай. Очерки современного административного права Китая / Перевод с китайского доктора экономических наук В.В. Жигулевой, Б.Я. Надточенко / Под редакцией кандидата юридических наук, доцента А.А. Демина. М.: Книгодел, 2010.
[10] Немытина М.В., Нехайчик В.К. В поисках сущности современного административного права: к вопросу о формировании концепции механизма административно-правового воздействия в России // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия «Юридические науки» 2012. № 1.
[11] Нехайчик В.К. В поисках сущности современного административного права: к вопросу о формировании концепции механизма административно-правового воздействия в России // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия «Юридические науки». 2012. № 1.
[12] Советское административное право: Учебник / Под ред. профессора Р.С. Павловского. Киев: Издательство «Выща школа», 1986.
[13] Старилов Ю.Н. Административное право: сущность, проблемы, реформы и новая система // Правоведение. 2000. № 5.
[14] Степаненко Ю.В. Нужна ли административному праву Особенная часть? // Административное право и процесс. 2017. № 3.
[15] Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998.
[16] Тихомиров Ю.А. Модернизация административного права: от «наказательности» к «регулирующему обеспечению» // Административное право и процесс. 2015. № 4.
[17] Тихомиров Ю.А. Природа и система административного права. Административное право и процесс: полный курс. 2-е изд., дополненное и переработанное. М., 2005.
[18] Фатьянов А.А. К вопросу о реформировании системы административного права // http://www.studfiles.ru/preview/2477609
Spisok literatury':
[1] Baxrax D.N. Novaya programma po administrativnomu pravu: Problemy' prepoda-vaniya administrativnogo prava, administra-tivnogo processa i administrativnoj yusticii // Problemy' administrativnoj yusticii: Materialy' seminara. M.: Statut, 2002.
[2] Baxrax D.N. Predmet i istochniki administrativnogo prava Rossii. Problemy' teorii administrativnogo prava // Administrativnoe pravo na rubezhe vekov: Mezhvuzovskij sbornik nauchny'x trudov. Ekaterinburg: Izd-vo Ural. un-ta, 2003.
[3] Bel'skij K.S. K voprosu o predmete administrativnogo prava // Gosudarstvo i pravo. 1997. № 11.
[4] Zelencov A.B. Novoe administrativnoe pravo: yuridicheskaya priroda i problemy' konceptual'nogo obosnovaniya // Aktual'ny'e problemy' publichnogo prava v Rossii i za rubezhom: Materialy' Vserossijskoj nauchno-prakticheskoj konferencii, posvyashhennoj 60-letiyu d.yu.n., prof. A.B. Zelencova / Otv. red. A.M. Volkov. M.: RUDN, 2011.
[5] Kirin A.V. O reformirovanii sistemy' administrativnogo prava // Zhurnal rossijskogo prava. 2012. № 3.
[6] Knyazev S.D. Predmet i sistema administrativnogo prava Rossijskoj Federacii: tradicionny'e vzglyady' i sovremenny'e realii // Yurist. 2001. № 5.
[7] Kononov P.I. O sovremenny'x podxodax k ponimaniyu administrativnogo prava: pravo publichnogo upravleniya ili pravo publichnogo blagopoluchiya // Administrativnoe pravo i process. 2017. № 3.
[8] Lonchakov A.P. Predmet i sistema administrativnogo prava Rossijskoj Federacii. Xabarovsk, 1999.
[9] Lo Xaocaj. Ocherki sovremennogo administrativnogo prava Kitaya / Perevod s kitajskogo doktora e'konomicheskix nauk V.V. Zhigulevoj, B.Ya. Nadtochenko / Pod redakciej kandidata yuridicheskix nauk, docenta A.A. Demina. M.: Knigodel, 2010.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2017
[10] Nemy'tina M.V., Nexajchik V.K. V poiskax sushhnosti sovremennogo administ-rativnogo prava: k voprosu o formirovanii koncepcii mexanizma administrativno-pravovogo vozdejstviya v Rossii // Vestnik Rossijskogo universiteta druzhby' narodov. Seriya «Yuridicheskie nauki» 2012. № 1.
[11] Nexajchik V.K. V poiskax sushhnosti sovremennogo administrativnogo prava: k voprosu o formirovanii koncepcii mexanizma administrativno-pravovogo vozdejstviya v Rossii // Vestnik Rossijskogo universiteta druzhby' narodov. Seriya «Yuridicheskie nauki». 2012. № 1.
[12] Sovetskoe administrativnoe pravo: Uchebnik / Pod red. professora R.S. Pavlov-skogo. Kiev: Izdatel'stvo «Vy'shha shkola», 1986.
[13] Starilov Yu.N. Administrativnoe pravo:
sushhnost', problemy', reformy' i novaya sistema // Pravovedenie. 2000. № 5.
[14] Stepanenko Yu.V. Nuzhna li administra-tivnomu pravu Osobennaya chast'? // Administrativnoe pravo i process. 2017. № 3.
[15] Tixomirov Yu.A. Kurs administrativnogo prava i processa. M., 1998.
[16] Tixomirov Yu.A. Modernizaciya administrativnogo prava: ot «nakazatel'nosti» k «reguliruyushhemu obespecheniyu» / / Administrativnoe pravo i process. 2015. № 4.
[17] Tixomirov Yu.A. Priroda i sistema administrativnogo prava. Administrativnoe pravo i process: polny'j kurs. 2-e izd., dopolnennoe i pererabotannoe. M., 2005.
[18] Fat'yanov A.A. K voprosu o reformi-rovanii sistemy' administrativnogo prava // http://www.studfiles.ru/preview/2477609/.
Объединенная электронная редакция
ЮРКОМПАНИ
www.publish.law-books.ru
Научно-издательская группа «ЮРКОМПАНИ»
осуществляет оперативную полиграфию и издание рукописей (монографий, учебников, учебных пособий, учебно-методических изданий и др.). Редакционно-издательский цикл включает несколько стадий: Sрецензирование рукописи; Sредактирование рукописи; ^первая корректура рукописи;
^форматирование и подготовка рукописи к верстке; ^верстка рукописи;
^вторая корректура рукописи и снятие вопросов,
возникших в процессе верстки текста, ^согласование с автором сверстанного текста руко
писи в формате pdf (по желанию автора), ^согласование с автором макета обложки рукописи
(по желанию автора), ^печать согласованного с автором тиража книги.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 8 • 2017
