CC BY
14М.Н. Кобзарь-Фролова,
доктор юридических наук, профессор, заведующий сектором административного права и административного процесса Института государства и права РАН
БО!:
M.N. Kobzar-Frolova,
Doctor of Law, Professor,
Head of the Sector of Administrative Law
and Administrative Process
of the Institute of State and Law
of the RAS
adminlaw@igpran.ru
К ВОПРОСУ О ФОРМИРОВАНИИ ОСОБОЙ ГРУППЫ ОТНОШЕНИЙ - АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ОХРАНЫ (ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ)
Аннотация: современные условия развития государства и общества опосредовали выделение и формирование в административном праве особой группы правовых отношений - отношений административно-правовой охраны. Сложился круг специфических общественных отношений в сфере охраны (например, охрана консти- и туционных прав, в том числе права на здоровье человека, охрана здоровья нации), g регулируемых административным правом. Тема исследования (статьи) представляет U J интерес как симбиоз правоприменительной практики (практической деятельности § § уполномоченных в сфере охраны органов и организаций, в том числе в области охраны | о здоровья) и теории административно-правового отношения, где общественные связи g ^ между уполномоченными публичными органами власти и человеком проявляются как ? § гармония, как баланс публичных и частных интересов. В работе использованы методы "S g научного познания, синтеза, сравнительно-правовой и другие. В заключении сделаны g § соответствующие проведенному исследованию выводы. s. S
о и
Ключевые слова: охрана, защита, права и свободы, правовые отношения, админи- S s
стративное право, административно-правовая охрана, баланс публичного и частного ^ §
интересов, обеспечение охраны конституционных прав и свобод. ? о
О S(
ззЗ
о ?
TO THE QUESTION OF THE FORMATION S §
OF A SPECIAL GROUP OF RELATIONS - ADMINISTRATIVE О О AND LEGAL PROTECTION (PROBLEM STATEMENT) g Ц
I
75
Abstract: modern conditions of the development of the .state and .society mediated the
identification and formation in administrative law of a special group of legal relations -
relations of administrative and legal protection. There is a circle ofspecific public relations
in the field ofprotection (for example, the protection of constitutional rights, including the right to human health, the protection of the health of the nation), regulated by administrative law. The topic of the research (article) is of interest as a symbiosis of law enforcement g practice (the practical activities of authorized bodies and organizations in the field of health gg protection, including in the field of health protection) and the theory of administrative and o legal relations, where public relations between authorized public authorities and a person © manifest themselves as harmony, as a balance ofpublic and private interests. The methods g of scientific cognition, synthesis, comparative legal and others are used in the work. In n conclusion, the conclusions corresponding to the conducted research are made.
Keywords: protection, protection, rights andfreedoms, legal relations, administrative law, administrative and legal protection, balance ofpublic and private interests, ensuring the protection of constitutional rights andfreedoms.
Представляется, что постановка вопроса о выделении и формировании в административном праве особой группы правовых отношений - отношений административно-правовой охраны стала возможной и актуальной по двум причинам позитивного и негативного характера, отразившимся на течении и развитии в России социальных процессов. Соответственно, первая - позитивная причина - в том, что произошло качественное обновление отдельных положений российской Конституции, внесенных законом о поправке к Конституции РФ в 2020 году [1], и вторая - негативная - в том, что весь мир столкнулся с угрозой воздействия и молниеносного распространения нового, ранее неизвестного человечеству вируса Covid-19. § И дело даже не в том, как тяжело, а кто-то легко переносит заболевание, а в том, что это создало угрозу всей системе здравоохранения ^ не только России, но и многих высокоразвитых стран, негативным об-§ разом отразилось на стабильной работе внебюджетных финансовых ® институтов, повлекло за собой целую цепочку потерь и разрушений С в уже, казалось бы, отлаженных механизмах. Так, понес серьезные 5 потери бюджет страны в целом, бюджеты регионов и местного самоу-
2 правления, произошло разорение и банкротство огромного количества предприятий малого и среднего бизнеса, возросла безработица, гарусу шились транспортно-логистические связи и сообщения, возникли про-§ блемы в системе образования и многое другое. Нормативно-правовое ^ регулирование ни на федеральном, ни на местном уровне не было го-§ тово к таким вызовам. Тем не менее, путем проб и ошибок, ситуацию
3 удалось локализовать и взять под контроль. Правительством РФ были 2
£ применены меры организационно-правового, санитарно-эпидемиологического, информационного, финансово-правового воздействия 76 и иные. Огромное значение имело введение и воздействие административно-правовых мер и мероприятий, таких как: правовое регу-(V «
С^ лирование и регламентация действии, введение запретов и ограниче-® ний, контроль (надзор), установление мер ответственности и многих других. При всем этом, если практико-ориентированные меры были оперативно выработаны и преимущественно успешно реализованы, то в вопросах теоретико-правового обоснования возникших обстоятельств, в выработке понятийного аппарата возник вакуум, который необходимо заполнить.
В настоящее время можно с уверенностью утверждать, что сложился круг специфических общественных отношений в сфере охраны (например, охраны конституционных прав, в том числе права на здоровье человека, охраны здоровья нации), регулируемых административным правом. Автором статьи уже неоднократно подчеркивалось, что современное административное право тесным образом связано с конституционным правом и призвано реализовать нормы российской Конституции, обеспечить проведение в жизнь государственной политики. Нормы административного права ориентированы на реализацию и охрану закрепленных в Конституции РФ прав и свобод человека и гражданина.
Изучение публикаций, приближенных к рамкам заявленной темы, позволило прийти к выводу, что специалистов главным образом интересует практико-ориентированная сторона охраны (защиты) конституционных прав, в том числе право на охрану, защита здоровья § человека и существующие пробелы законодательства в данной об- | ласти. Преимущественно вопросы правового регулирования охраны | § и защиты человека изучаются в рамках правоохранительной деятель- § § ности органов внутренних дел. Теоретические исследования, хотя § § бы приближающиеся к сути и содержанию данной разновидности 1 ■§ административно-правовых отношений, встречаются крайне редко, О | вследствие чего сложно развить полноценную теоретико-правовую § о дискуссию в данном направлении. § |
Между тем тема исследования представляет интерес как сим- § | биоз правоприменительной практики (практической деятельности 1 § уполномоченных в сфере охраны органов и организаций, в том числе о в области охраны здоровья) и теории административно-правового от- § 1 ношения, где общественные связи между уполномоченными публич- § § ными органами власти и человеком проявляются как гармония, как § § баланс публичных и частных интересов. Симбиоз науки и практики, § подчеркивал О. С. Иоффе, способствует укреплению законности, уси- | ^ лению охраны прав граждан, укреплению правопорядка [2, с. 21-64]. В этой связи возможно выразить уверенность в том, что настоящая 77 тема весьма своевременна и актуальна. ^
А. И. Елистратов, разрабатывая в 1917 году основы советского ад- I министративного права, исходил из того, что задачи государства не за- | висят от воли отдельных членов общественного жития. Государство Ц принимает на себя обязанности и задачи, связанные с обеспечением ^ безопасности, охранением народного здравия, попечением о народном ^ образовании, вмешательством в экономику и проч. Для индивида во § взаимоотношениях с правящими структурами возникает потребность
в том, чтобы эти отношения были упорядочены правовой нормой [3, с. 2-3].
С. С. Алексеев, рассматривая вопрос о направленности регулятивной деятельности государства, выразил мнение, что регулятивные нормы имеют охранительную функцию, предназначение которой - закрепить в правовой норме меры государственного принуждения, применяемые за нарушение правовых запретов [4, с. 285-287]. Представители советской юридической науки выражали убежденность в том, что одним из наиболее эффективных способов обеспечения гарантий на охрану прав граждан является судебная защита нарушенного права [5, с. 220-224; 6, с. 59-69].
К. С. Бельский, исследуя функции исполнительной власти, опираясь на труды Г. Гегеля и М. Н. Коркунова, писал, что в функциях исполнительной власти воплощается основное назначение государ-„о ства - охранять внутренний и внешний мир общества [7, с. 15-19]. го Основная функция - охрана общественного порядка и обеспечение безопасности. Ее ослабление ведет к росту административных право-сс нарушений [7, с. 15-16]. Реализовать эту функцию исполнительной
§ власти призваны правоохранительные органы. о
■в
<£ государственного управления присуща так называемому принуждаю-^ щему управлению и является необходимым элементом демократиче-— ского правового порядка [8, с. 172-173]. В учебнике 2008 года Юрий § Николаевич приводит классификацию административно-правовых
§ отношений, выделяя в них две группы: «в первую очередь охрани-§
I
Ю. Н. Старилов в 2003 году утверждал, что охранительная функция
тельные (в том числе деликтные) и регулятивные» административно-правовые отношения [9, с. 117]. К сожалению, ученый не раскрыл сути и содержания приведенных групп отношений.
о Н. Ю. Хаманева говорила о том, что административное право регу-^ лирует (материальные и процессуальные) общественные отношения, С возникающие в регулятивной и охранительной административной деятельности [10, с. 3].
Д.Н. Бахрах в предмете административного права России вы-^ делял три группы общественных отношений: 1) регулятивные (свя-СЧ занные с созидательной деятельностью публичной администрации); ® 2) охранительные; 3) административного судопроизводства судами.
78
Охранительную деятельность Демьян Николаевич связывал с сущностью организующей функции исполнительной власти: «... охранительная работа: защита прав личности, собственности, нормальных условий существования государства, общества, граждан», «.предметом административного права являются обе стороны функционирования
публичной администрации: созидательная ("активная администрация") и охранительная ("пассивная администрация")» [9, с. 64-66]. Вместе с тем значение охранительной функции Д. Н. Бахрах связывал с юрисдикционной деятельностью: «Органы исполнительной власти законодательно наделены полномочиями по применению к юридическим и физическим лицам мер государственного (административного) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства» [9. С. 53].
П. И. Кононов, А. И. Стахов пишут о том, что современное административное право регулирует посредством использования специальных методов общественные отношения в сфере административно-распорядительной и административно-охранительной деятельности государства и связывают последнюю в первую очередь с административной юстицией, с вопросами судебной защиты прав граждан [11, с. 29-37]. §
Иные авторы увязывают различные аспекты административно- г правового регулирования отношений по охране с вопросами госу- 5 § дарственного управления и полномочиями исполнительной власти § § [12, с. 23-27; 13, с.14-19] и практически не обращаются к вопросам § § юридической теории. 1 §
Научные работы по вопросам деятельности органов МВД в части 0 | защиты (охраны) здоровья граждан проводятся в рамках Федерального § о закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О Полиции» [14]. Данный закон § | установил основное предназначение российской полиции: защита § о жизни, здоровья, прав и свобод граждан, охрана общественного по- Ц § рядка, собственности и обеспечение общественной безопасности о ё (ст. 1). Среди основных направлений деятельности полиции в ст. 2 §1 названа защита. В комментарии к данному закону [15, с. 4-7] авторы ! § (Ю. Е. Аврутин, С. П. Булавин, Ю. П. Соловей, В. В. Черников), рассуж- § § дая о социальном предназначении полиции, пишут: жизнь, здоровье, § права и свободы граждан есть самостоятельный объект полицейской | ^ защиты независимо от того, угрожают ли охраняемым ценностям преступные и иные противоправные посягательства. Со ссылкой на российскую Конституцию авторы утверждают: защита прав и сво- ^ бод человека и гражданина осуществляется полицейскими мерами, 1 предусмотренными Законом «О Полиции» [15, с. 4-7]. §
Л
Не ставя в данной статье такую задачу, как разобраться в сути ё и содержании понятий «охрана» и «защита», убеждены, что назна- ^ чение данных категорий в юриспруденции разное: правовая охрана ^ отношений требуется в целях создания условий безопасности отно- § шений, а правовая защита необходима гражданину в случае, если его
право нарушено, если возникли обстоятельства, создающие угрозу охраняемым отношениям и интересам. Аргументом может служить то, что среди задач и направлений деятельности полиции нет такой, как «охрана здоровья человека». И подмена (взаимозамена) понятий в фундаментальной науке недопустима.
В русском литературном языке термин «охрана» возник относительно недавно. Такое предположение сделано из того, что ни в одном русском словаре до середины XIX века оно не встречается. Хотя в старославянских морфемах имеются корни хорон, хран. Вероятное происхождение слова - вторичное от «хоронить», «похороны» [16], но не в современном понимании, а в значении «создать условия для безопасного сохранения состояния вещи или человека (людей)». В жалованных грамотах Екатерины Великой (II) (конец XVIII века) присутствуют термины: «сохрана», «наблюда», «соблюда» [16]. .а Впервые характеристику словам «охрана» и «охранять» дал В. И. Даль го в Толковом словаре живого великорусского языка (1881) - как действие по глаголу. В. И. Даль приводит примеры: охранное войско, гарнизон; се охранный лист, данный властью; отдать деньги под охрану; врачебная § охрана в обширном значении [17].
§ В связи с изложенным хотелось бы выразить убежденность 2 в том, что вопросы административно-правовой охраны имеют место ^ во всех тех случаях, когда необходимо создать условия и гарантии — обеспечения прав и свобод, в первую очередь граждан, охрану жиз-§ недеятельности граждан: охрану здоровья, охрану и безопасность 25 труда, охрану обучения, природы, в финансовой сфере (тут следует § согласиться с В.И. Далем) - охрану финансовых средств, сбережение ^ денег в банке и др. Сводить отношения административно-правовой охраны к области административной юрисдикции - значит сделать о их примитивными, «бедными». Это значительно более широкая сфе-^ ра. Поскольку в рамках одной статьи невозможно рассмотреть весь С круг отношений административной охраны, ограничимся вопросами
охраны здоровья граждан. 80 Б. М. Лазарев писал о том, что отношения гражданина и государ-^ ства должны выстраиваться согласно конституционным принципам: (V «уважение личности, охрана прав и свобод граждан». Это есть «обя-® занность всех государственных органов, общественных организаций ^ и должностных лиц» [18, с. 120].
С. С. Студеникин, раскрывая содержание исполнительной и распорядительной деятельности государственных органов, разделял деятельность, связанную с охраной прав, и деятельность по обеспечению выполнения обязанностей граждан [19, с. 3-4]. «На основе и во ис-
полнение законов советские государственные органы организуют оборону СССР, .. .охраняют государственную безопасность, .. .охраняют жизнь, здоровье, права и законные интересы граждан» [19, с. 5, 57, 88]. «Административное право регулирует те общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления органами государства исполнительно-распорядительной деятельности, направленной <.> охрану прав граждан и обеспечение выполнения гражданами своих обязанностей, на охрану государственной безопасности.» [19, с. 23]. «Административноправовое отношение представляет собой особую связь между его участниками. указано в административно-правовой норме и охраняется государством» [19, с. 25]. Предмет административного права С. С. Студеникин тесно связывал с охраной прав граждан. Обеспечение охраны конституционных прав граждан достигается методами, приемами и способами, выработанными административным правом. К важнейшим из них ученый относил меры, обеспечивающие § исполнительно-распорядительную деятельность: административно- | правовое регулирование, меры, обеспечивающие законность, включая О § меры административного принуждения, контроль (надзор), админи- § § стративную юстицию [19, с. 25-26]. § §
Здоровый человек, здоровая нация, охрана здоровья человека, га- 1 § рантии здравоохранения - это все есть достояние граждан правового 0 | демократического государства и важнейший приоритет государствен- § о ной социальной политики Российской Федерации. Охрана здоровья § | человека гарантируется российской Конституцией (ч. 2 ст. 7). Правом § О на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь в государ- Ц § ственных и муниципальных учреждениях здравоохранения обладает о каждый гражданин Российской Федерации с рождения. Медицинская § 1 помощь оказывается гражданам за счет средств соответствующего § § бюджета, страховых взносов и прочих источников (ч. 1 ст. 41) [20]. § § Президент России В.В. Путин, определяя стратегические на- § правления национальной безопасности государства, отметил, что | ^ Российская Федерация выступает за сбережение морального и физического здоровья человечества [21]. Реализуемая российская государ- 81 ственная социально-экономическая политика направлена на обеспе- ^ чение достойной жизни человека, создание условий для укрепления 1 здоровья граждан, увеличение продолжительности жизни, снижение ? смертности (п. 29). Важнейшей целью в развитии человеческого по- ё тенциала является устойчивый естественный прирост численности ^ населения и укрепление здоровья граждан (п. 32). ^
Государство создает условия для охраны и поддержания здоровья § населения. Конституция РФ закрепляет гарантии финансирования
федеральных программ по охране и укреплению здоровья населения, обеспечения развития государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, поощрения деятельности, способствующей укреплению здоровья человека и санитарно-эпидемиологическому благополучию в стране (ч. 2 ст. 41).Таким образом, вопросы административно-правовой охраны (здоровья) относятся к сфере государственно-правового регулирования отношений и обеспечения исполнения требований законодательства.
В Российской Федерации сложилась и действует система нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, направленные на социальное обеспечение и охрану здоровья россиян. Отечественной Конституцией - а это высшая ступень правового регулирования в стране - закреплены основные принципы и основные гарантии в области охраны здоровья российского гражданина. „о Свое развитие конституционные постулаты получили в нормах го Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (в ред. от 2 июля а 2021 г.) [22] (далее - Федеральный закон № 323-ФЗ), нормы которого § направлены на урегулирование отношений по охране здоровья росси-§ ян. Что весьма важно - в данном законе нашел свое юридико-правовое 2 закрепление термин «охрана здоровья граждан». Законодатель раскрывает его через систему (комплекс) мер политического, экономиче-— ского, правового, социального, научного, медицинского, в том числе § санитарно-противоэпидемического (профилактического), характера. 25 Указанные меры осуществляются уполномоченными публичными § органами на уровне Российской Федерации, ее субъектов, органов ^ местного самоуправления, организациями, их должностными лицами, а также гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения о и укрепления здоровья человека и т.д.
^ Весомое значение в вопросах охраны здоровья российских граж-С дан имеет Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [23], нормы которого создают условия охраны здоровья граждан посредством ^ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия. Закон СЧ устанавливает систему организационных, административно-право® вых, санитарных, информационных и иных мер охраны.
Нормы Федерального закона от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» [24] направлены на предупреждение, ограничение распространения и ликвидацию инфекционных болезней (ст. 4). Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» [25] устанавливает
82
правила и систему требований законного и безопасного обращения лекарственных средств.
Особая роль среди нормативных правовых актов, обеспечивающих охрану здоровья, принадлежит Трудовому кодексу РФ [26], который закрепляет систему гарантий охраны здоровья работников (например, ст. 185.1). Охрана труда трактуется законодателем как система сохранения жизни и здоровья работников в процессе их трудовой деятельности, посредством применения правовых, социально-экономических, организационно-технических, санитарных мер и иных мер и мероприятий.
Проведение единой социально ориентированной государственной политики в Российской Федерации, в том числе реализация мер по обеспечению и охране прав и свобод граждан, конституционно возложено на Правительство РФ (ч. 1, п. в) ст. 114) [1]. Полномочия и функции Правительства РФ в социальных и иных областях обще- § ственной жизни закреплены в нормах Федерального конституционно- | го закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской О § Федерации» [27]. § §
Федеральное Правительство, являясь высшим органом испол- § § нительной власти, в соответствии с указами, распоряжениями и по- 1 § ручениями Президента РФ координирует деятельность федеральных 0 | министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, § о в том числе в вопросах обеспечения и охраны прав и свобод граж- §' | дан, включая сферу здравоохранения [27, ч. 1, ст. 12]. Правительство § О организует работу подведомственных органов исполнительной вла- 1 § сти, осуществляет их взаимодействие и контроль их деятельности, о преодолевает и устраняет разногласия. Российское Правительство § 1 обеспечивает реализацию национальных целей и проектов, форми- ! § рует федеральные целевые программы и общенациональные планы § § действий, реализует предоставленное ему право законодательной § инициативы [27, ч. 1, ст. 13]. Кроме того, оно наделено правом при- | ^ нимать подзаконные нормативные правовые акты в социальной сфере, тем самым участвуя в формировании единых правовых основ обе- 83 спечения безопасности и охраны прав и свобод российских граждан. ^ Правительство вырабатывает меры по реализации гражданами своих 1 конституционных прав и гарантий и обеспечивает их соблюдение. §
Например, в сферах здравоохранения и санитарно-эпидеми- §ё ологического благополучия обеспечивает и охраняет права граж- ^ дан на здоровье система органов, созданная и координируемая ^ Правительством РФ: Министерство здравоохранения РФ (Минздрав о§ России) [28], Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав
потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) [29]. В ведении Минздрава России находится Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения [30], (далее - Росздравнадзор), федеральные государственные учреждения и федеральные государственные унитарные предприятия. Обеспечивая право граждан на охрану здоровья, Минздрав России разрабатывает правила и типовые положения, принимает стандарты в сфере здравоохранения, в том числе санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Так, ведомство разработало и утвердило своим приказом Отраслевой стандарт ОСТ 91500.01.0007-2001 Система стандартизации в здравоохранении [31]. Стандартизация здравоохранения направлена на оптимальное упорядочивание системы охраны здоровья граждан посредством установления правил, требований, например по защите здоровья населения от повреждающих факторов, охране репродуктивного здоровья и др. .а (п. 7.3 ОСТ 91500.01.0007-2001). Утвержденная стандартом система го нормативного обеспечения направлена на защиту прав граждан в области охраны здоровья, решение задач по нормативному обеспечению се реализации законов в области охраны здоровья граждан и др. [32]. о5 Исполняя функции по охране здоровья, Росздравнадзор действу-§ ет в соответствии с утвержденным Правительством РФ (от 30 июня 2 2004 г. № 323) Положением о Федеральной службе по надзору в сфере ^ здравоохранения и осуществляет функции по контролю и надзору — в соответствующей сфере [33]. Правительство в Постановлении § от 30 июня 2004 г. № 322 наделило Роспотребнадзор полномочиями 25 федерального государственного санитарно-эпидемиологического § контроля (надзора), федерального государственного лицензионного контроля (надзора) за деятельностью в области использования возбудителей инфекционных заболеваний человека [29] и иными. о Роспотребнадзор осуществляет контроль (надзор) за исполнением ^ обязательных требований законодательства РФ в сфере обеспечения С санитарно-эпидемиологического благополучия населения [29, п. 5.1].
К государственной системе здравоохранения относят также 84 исполнительные органы государственной власти субъектов РФ ^ и органы управления в сфере охраны здоровья, а также медицин-(V ские и фармацевтические организации, организации здравоохра-® нения по обеспечению надзора в сфере защиты прав потребителей ^ и благополучия человека, судебно-экспертные учреждения, иные организации и их обособленные подразделения, осуществляющие деятельность в области охраны здоровья (ст. 29). Муниципальную систему здравоохранения представляют сами органы местного самоуправления различного уровня на местах, осуществляющие
полномочия в сфере охраны здоровья, и их подведомственные медицинские и фармацевтические организации. Частную систему здравоохранения образуют медицинские, фармацевтические и иные организации, осуществляющие предпринимательскую деятельность в сфере охраны здоровья (ст. 29).
Российская Федерация гарантирует охрану здоровья гражданам независимо от пола, расы, возраста, языка, наличия заболеваний, а также защиту от любых форм дискриминации, обусловленной наличием у них каких-либо заболеваний [22, ст. 5]. Административно-правовое регулирование отношений по организации охраны здоровья основывается на функционировании и коллаборации государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения.
Сравнительно-правовой, системно-аналитический, формальнологический и иные методы исследования сделали возможным обозначить систему административно-правовых мер, способов и приемов, ш посредством которых Правительство РФ обеспечивает гражданам | право на охрану здоровья. Так, нормы Федерального закона N° 323-ф3 | § «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» по- Ц § зволили выделить меры, обеспечивающие охрану здоровья (поскольку § § рамки одной статьи не позволят описать каждый из них, ограничимся 1 ■§ их перечислением): О |
■ государственное нормативно-правовое регулирование в сфере § о охраны здоровья, в том числе стандартизация, нормирование, лицен- § | зирование, регистрация и др; § |
■ профилактика; 1 §
■ контроль (надзор), в том числе за соблюдением требований, о запретов, ограничений; § 1
о»
■ мониторинг; ^ §
■ медицинская статистика; § §
■ установление мер информационной безопасности, соблюдение ? §
м I,
^ I
врачебной тайны, введение Единой государственной информационной системы (ЕГИС) в сфере здравоохранения (ст. 91.1);
■ другие меры и мероприятия.
Право на охрану здоровья и санитарно-эпидемиологическое ^ благополучие обеспечивается следующими мероприятиями: охрана а: окружающей среды; установление безопасных и благоприятных ус- ? ловий труда; формирование здорового образа жизни населения; создание условий для обеспечения быта, отдыха, воспитания и обучения граждан; организация лечебного питания; организация медицинских осмотров, диспансеризация; организация социального и медицинского страхования и другие.
85
Федеральный закон № 323-ФЗ выделил следующие административно-правовые меры контроля, направленные на обеспечение охраны здоровья: федеральный государственный контроль (надзор) качества и безопасности медицинской деятельности (ст. 87); ведомственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности (ст. 89); внутренний контроль качества и безопасности медицинской деятельности (ст. 90); федеральный государственный контроль (надзор) за обращением медицинских изделий (ст. 95); мониторинг безопасности медицинских изделий (ст. 96).
Полагаю уместным обратить внимание на то, что все перечисленные меры и мероприятия не являются мерами и средствами право-охраны и осуществляются не правоохранительными, а гражданскими органами и учреждениями, включая органы и учреждения здравоохранения, образования, стандартизации, контроля и иные. .а Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» [33] закрепил формы административно-правового обеспечения охраны здоровья: се ■ государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование; § ■ подтверждение соответствия санитарно-эпидемиологическим § требованиям; 2 ■ лицензирование; ^ ■ государственная регистрация;
— ■ социально-гигиенический мониторинг;
§ ■ формирование и ведение открытых и общедоступных феде-25 ральных информационных ресурсов и др.
§ Среди разнообразия административно-правовых мер охраны с- прав и свобод российских граждан, в том числе права на охрану здоровья, особо выделяются меры ответственности. Однако вопросы о ответственности в исследуемой сфере отношений - отдельная тема. ^ В рамках данной статьи они будут лишь обозначены - как одна из мер С административно-правового регулирования.
Законодательно установлена система мер ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, ^ должностных лиц организаций за необеспечение и/или не должное СЧ соблюдение прав и свобод граждан, включая меры ответственности за ® нарушения, покушающиеся на здоровье граждан. Так, за нарушение установленных обязательных требований по охране здоровья уста-
86
новлены меры: гражданско-правовой, административной [34, ст. 6.2, 6.3, 14.47], дисциплинарной [26, ст. 192, п. 6 ст. 81] и уголовной [35, ст. 109, 118, 122, 124, 137, 235, 293] ответственности. Медицинские организации, медицинские и фармацевтические работники также не-
сут ответственность за нарушение прав граждан на охрану здоровья, причинение вреда жизни и (или) здоровью при оказании гражданам медицинской помощи [36, ст. 98]. Гражданским законодательством установлена обязанность возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина при исполнении договорных либо иных обязательств. Производитель лекарственного препарата обязан возместить вред, причиненный здоровью граждан вследствие применения лекарственного препарата [36, ст. 1084]. В качестве мер государственно-правового регулирования можно отметить ликвидацию медицинских организаций, а также прекращение деятельности их обособленных подразделений.
Таким образом, можно подвести некоторые итоги и сделать промежуточные выводы.
1. Отношения административно-правовой охраны, без сомнения, - правовые отношения. Это отношения, урегулированные § юридической нормой. Русский правовед Н. М. Коркунов писал, что | сложившееся из субъективных прав и юридических обязанностей от- | § ношение есть юридическое отношение [37, с. 139-141]. «Юридические § § нормы, разграничивая людские интересы, неизбежно ограничивают § § осуществление отдельных интересов, налагая обязанности ради обе- 1 § спечения возможности осуществления чужих интересов» [37, с. 139]. О | Не соглашусь с теми моими оппонентами, кто бы сделал уточнение, § о что речь идет о властных отношениях. Осмелюсь предположить, что § | это отношения истинной демократии, в которых проявляется баланс § | публичного и частного интересов. Государство заинтересовано иметь 1 § здоровую, образованную, трудоспособную нацию, а граждане - в том, о чтобы права и свободы, гарантированные на высшем конституционном § 1 уровне, были им предоставлены и обеспечены. Граждане должны быть § § уверены, что если их личное право не будет нарушено, они могут рас- § § считывать на защиту любыми законными средствами. §
2. Отношения административно-правовой охраны - это раз- | ^ новидность административно-правовых отношений, направленных
на обеспечение охраны конституционных прав и свобод российских 87 граждан. Правовая норма, опираясь на конституционные принципы, ^ принципы международного права, отраслевые принципы, устанавли- а вает круг прав и обязанностей участников отношений, ответственность ? в случае несоблюдения правовых предписаний и принятых на себя Ц обязательств. На уровне законодательных актов установлена система ^ мер и мероприятий, обеспечивающих административно-правовую ^ охрану прав и свобод, а также формы административно-правового § обеспечения охраны.
3. В данной группе отношений как минимум две стороны (участники): 1) гражданин, любые установленные гражданским законодательством формы объединения граждан, учреждения, местное самоуправление; 2) все те, на кого направлена охрана, и представитель государства (государственный орган, должностное лицо - те, кто в силу своих полномочий обязан обеспечить охрану). При этом врачи, иной медицинский персонал, педагоги не являются субъектами охраны. Их задача в другом - лечить, учить.
Уместно заметить, что обязанности по охране своего здоровья законодательно возложены и на самих граждан. В частности, ст. 27 Федерального закона № 323 -ФЗ обязывает граждан заботиться о сохранении своего здоровья, проходить медицинские осмотры, а граждан, страдающих заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, - проходить медицинское обследование и лечение, а также заниматься профилактикой заболеваний [22]. Находясь на лечении, § граждане обязаны соблюдать режим лечения и правила нахождения в медицинских организациях. И тут вновь уместно обратиться
3 к рассуждениям Н. М. Коркунова: «Раз мои интересы по отношению со
б к другим людям определены правом, осуществление моих интересов ® становится в зависимость не только от фактических условий, но такС же и от моих правообязанностей». «Юридические правоотношения ^ предполагают юридическую связь зависимости в форме правообя-2 занности и обусловленное этой зависимостью правопритязание или полномочие [37, с. 139-140]. В случае, если действия нездорового гражданина могут нанести вред жизни и здоровью других людей, С могут быть применены меры принудительного характера (например,
О
«V
СЧ
^ направление на принудительное лечение).
В силу требований семейного законодательства родители обязаны ^ заботиться о состоянии здоровья своих несовершеннолетних детей [38, ^ ст. 68], а трудоспособные совершеннолетние дети обязаны проявлять заботу о здоровье своих нуждающихся в помощи родителей [38, ст. 87]. 88 Охраняя интересы престарелых, нуждающихся в поддержке граждан, а также несовершеннолетних детей, государство выработало комплекс
(V
С^ мер и мероприятий гражданско-правового, административно-право-
вого и уголовно-правового воздействия, направленных на поддержку нуждающихся граждан.
Принципиально важным является то, что в отношениях административно-правовой охраны не принимают участие правоохранительные органы. Эти отношения обеспечиваются уполномоченными гражданскими органами и учреждениями, не имеющими правоохрани-
тельных функций. Это не исключает, что правоохранительные органы не могут стать участниками (стороной) правовой охраны.
Н.М. Коркунов, исследуя различные проявления правоотношений, писал о том, что каждое юридическое отношение определяется частично фактическими условиями, частично юридическими нормами. Нет таких отношений, которые всецело определялись бы только правом, в котором участники отношений делали бы только то, что определено правовой нормой, на что они уполномочены и что определено законом [37, с. 141-142]. В связи с этим, без сомнения, верно отмечал (в 1993 году) Ю.П. Соловей: «Милиция (в настоящее время полиция) - универсальный орган охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Ее функции - не только применение административного принуждения, но и оказание помощи населению» [39, с. 17, 91]. Это вопрос не только правового регулирования, но и этики, морали, воспитания и проч. §
При настоящем состоянии правового регулирования обеспечение | государственной защиты потребуется в случае нарушения прав граж- | § дан или возникновения угрозы их нарушения [40, 41]. §§
4. Отношения административно-правовой охраны - это специфич- §§ ный, обособившийся тип административно-правовых отношений. 1 § Их специфика заключается: О |
а) в направленности (охрана обеспечивает прежде всего консти- § о туционные права и свободы граждан); § |
б) содержании - объеме субъективных прав и юридических обя- § | занностей участников; 1 §
в) субъектном составе (эти отношения могут складываться как о
с участием представителей государства (органов власти, должностных § 1 лиц), так и между двумя равными субъектами, в том числе частными § § (физическими) лицами; § §
г) объекте (объект - право, которое принадлежит гражданину § в силу закона и подлежит охране); | ^
д) предмете правового регулирования;
е) системе вырабатываемых и применяемых мер и форм обеспе- 89 чения охраны; ^
ж) целях и задачах, в наличии общественной социальной потреб- а ности и государственного интереса; ?
з) конвергенции публично-правового и частно-правового интереса Ц
и др. 4
Кроме того, специфика рассматриваемых отношений - в тесном ^ переплетении норм административного права и норм иных отраслей о§ права (конституционного, гражданского, трудового, информацион-
ного, уголовного и др.). Нормами административного права обеспечиваются и гарантируются принципы и достояния конституционного, гражданского, трудового, семейного права и иных отраслей [42, с. 34-37]. И здесь уместно вспомнить Ю.М. Козлова, который охрану прав и свобод человека относил к элементам механизма, обеспечивающего гарантии юридических прав и законных интересов граждан [43, с. 33-35].
Отдельно имеет смысл прокомментировать пункт в). Данный вывод сделан в поддержку теории административного правоотношения, разработанной Г. И. Петровым, поскольку отношения административно-правовой охраны возникают и в процессе взаимодействия и/ или жизненных обстоятельств между физическими лицами и/или негосударственными организациями без непосредственного участия в них органов исполнительной власти и иных публичных органов, „о но по поводу побуждения исполнения действующих законных требований [44, с. 105-107]. Идеи Г. И. Петрова не были поддержаны его соотечественниками, но настало время, когда они стали приобретать се особую актуальность и находят отражение в трудах современников § [45, с. 76-88].
§ П. И. Кононов высказался о возможности регулирования норма-2 ми административного права отдельных общественных отношений ^ непублично-властного характера, возникающих и существующих — при взаимодействии физических лиц и (или) организаций без непо-§ средственного участия в них субъектов исполнительной власти, иных ^ административно-публичных органов, но под контролем (надзором) § государства. К ним относятся: 1) административные внутренние ^ охранительно-обеспечительные отношения; 2) административные внешние охранительно-обеспечительные отношения. Первые воз-о никают, например, в трудовом коллективе между руководящим со-^ ставом и работниками, по поводу обеспечения исполнения и соблю-С дения установленных публично-правовых обязанностей, требований, ограничений и проч. Вторые - между физическими лицами и (или) 90 организациями, между организациями, например при проведении ^ массовых публичных мероприятий [46, с. 4-8]. Данный подход (V П. И. Кононова применим к отношениям административно-правовой ® охраны, возникающим в трудовом коллективе, по поводу требований ^ руководителя о соблюдении профилактических мер: соблюдении дистанции, ношении масок, перчаток, наличии санитайзеров и прочего.
Общие выводы:
■ отношения административно-правовой охраны - это регулируемый нормами административного права специфический круг
За
|о
о о
общественных отношений, в которых проявляется баланс публичного и частного интереса, имеющих направленность на обеспечение охраны конституционных прав и свобод российских граждан;
■ отношения административно-правовой охраны регулируются нормами материального права, это внесудебные правовые отношения;
■ специфические особенности отношений административно-правовой охраны дают основание говорить о необходимости формирования самостоятельной системы научных знаний с собственным предметом исследования.
Список литературы:
1. О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти : закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2020. - № 11, ст. 1416.
2. Иоффе, О. С. Спорные вопросы учения о правоотношении / О. С. Иоффе // Очерки по гражданскому праву. - Л. : Изд-во ЛГУ, 1957. - С. 21-64.
3. Елистратов, А.И. Основные начала административного права /
A.И. Елистратов. - М .: Издание Г.А. Лемана и С.И. Сахарова, 1917. - С. 2-3.
4. Алексеев, С.С. Теория права. - 2-е изд., перераб. / С.С. Алексеев. Щ |
- М. : БЭК, 1995. - С. 285-287. § §§
5. Личность, общество и государство / отв. ред. : В.Ф. Коток, ■§■§
B.С. Тадевосян, АН СССР. Ин-т государства и права. - М. : Наука, 1966. § §
- 248 с. | §
6. Лунев, А.Е. Обеспечение законности в советском государственном § | управлении / А.Е. Лунев. - М. : Юрид. лит., 1963. - С. 59-69. § |
7. Бельский, К.С. О функциях исполнительной власти / К.С. Бельский 1 § // Государство и право. - 1997. - № 3. - С. 14-19. | ®
8. Старилов, Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. §1 / Ю.Н. Старилов. - М., 2002. - Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. § | Субъекты - 860 с. 1§
9. Бахрах, Д.Н. Административное право : учебник / Д.Н. Бахрах, "о | Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов. - 3-е изд., пересмотр. и доп. - М. : Норма, § | 2008. £ ^
10. Административное право России : курс лекций / К.С. Бельский и др.; под ред. Н.Ю. Хаманевой. - М. : Велби, Проспект, 2007. - 704 с. 91
11. Стахов, А. И. Административное право России : учебник для бакалавров / А.И. Стахов, П.И. Кононов. - М. : Юрайт, 2014. - С. 29-37.
12. Юнусов, А.А. Административно-правовые основы охраны здоровья граждан в Российской Федерации / А.А. Юнусов, С.А. Юнусов // Современное право. - 2020. - № 2. - С. 23-27.
13. Заверткина, Е.В. Субъекты административно-правового регулирования в сфере здравоохранения и защита прав граждан / Е.В. Заверткина, А. В. Куракин, Д. В. Карпухин // Современное право. - 2018. - № 2.
- С. 14-19.
| §
§
14. О полиции : федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ (в ред. от 21 декабря 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2011.
- № 7, ст. 900.
15. Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный) / Ю.Е. Аврутин, С.П. Булавин, Ю.П. Соловей, В.В. Черников).
- М. : Проспект, 2012.
16. Охрана - История слов (azbyka.ru) / В.В. Виноградов. История слов.
- М. : Изд-е Рос. акад. наук, 1999. - 1138 с.
17. Даль, В. И. Толковый словарь живого великорусского языка /
B.И. Даль. - 1881. - Т. 2. И-О - Система онлайн-просмотра (rusneb.ru).
18. Лазарев, Б.М. Что такое правовое государство? / Б.М. Лазарев // Право в нашей жизни. - 1990. - № 1.
19. Студеникин, С. С. Советское административное право /
C.С. Студеникин. - М. : Юрид. лит., 1949. - 308 с.
20. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // Официальный интернет-портал правовой
g информации. - URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 04.07.2020). ^ 21. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации :
д. указ Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400 // Собр. законодательства Рос. § Федерации. - 2021. - № 27, ч. 2, ст. 5351.
О 22. Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации :
g федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ (в ред. от 2 июля 2021 г.) С (с изм. и доп., вступ. в силу с 1 января 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. S Федерации. - 2011. - № 48, ст. 6724.
g 23. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения : фе-
X деральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (в ред. от 2 июля 2021 г.) 25 (с изм. и доп., вступ. в силу с 1 января 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. § Федерации. - 1999. - № 14, ст. 1650.
С 24. Об иммунопрофилактике инфекционных болезней : федеральный
5 закон от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ // Собр. законодательства Рос. g Федерации. - 1998. - № 38, ст. 4736.
oq 25. Об обращении лекарственных средств : федеральный закон
2 от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. -С 2010. - № 16, ст. 1815.
26. Трудовой кодекс Российской Федерации: федеральный закон 92 от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (в ред. от 22 ноября 2021 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 30 ноября 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. С^ - 2002. - № 1, ч. 1, ст. 3.
О 27. О Правительстве Российской Федерации : федеральный конститу-
¡^ ционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФкЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2020. - № 45, ст. 7061.
28. Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 608 (в ред. от 30 октября 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2012. - № 26, ст. 3526.
29. Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека : постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 (в ред. от 2 октября 2021 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 31 октября 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2004. - № 28, ст. 2899.
30. Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения : постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 323 (в ред. от 25 января 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2004. - № 28, ст. 2900.
31. ОСТ 91500.01.0007-2001 «Отраслевой стандарт. Система стандартизации в здравоохранении. Основные положения» (принят и введен в действие Приказом Минздрава России от 4 июля 2001 г. № 181) // Официальный сайт Минздрава России. - Официально опубликован не был. - ЦКЬ: https:// minzdrav.gov.ru/documents (дата обращения: 20.12.2021).
32. Приказ Минздрава России от 4 июня 2001 г. № 181) // Официально опубликован не был. - ЦКЬ: https://minzdrav.gov.ru/documents (дата обращения: 20.12.2021). £
33. О техническом регулировании : федеральный закон от 27 декабря | 2002 г. № 184-ФЗ (в ред. от 2 июля 2021 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу | § с 23 декабря 2021 г.) // Рос. газ. - 2002. - № 245. Ц §
34. Кодекс Российской Федерации об административных правона- Щ | рушениях : федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собр. § законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 1, ст. 1. ■§■§
35. Уголовный кодекс Российской Федерации : федеральный закон о| от 13 июня 1996 г., № 63-ФЗ (с изм. от 25 марта 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1996. - № 25, ст. 2954; - 2022. - № 13, ст. 1952. § |
36. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая: федеральный закон от 26 января 1996 г. № 15-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1996. - № 5, ст. 410.
37. Коркунов, Н.М. Лекции по общей теории права / Н.М. Коркунов; 8-е изд. - СПб. : Изд-во Книжного магазина Н.К. Мартынова, миссионера Государственной Типографии, 1909. - Сер.: Антология мысли.
38. Семейный кодекс Российской Федерации : федеральный закон ° | от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ (в ред. от 2 июля 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1996. - № 1, ст. 16. £ 7
39. Соловей, Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации : монография / Ю.П. Соловей. - М., 1997.
40. Редкоус, В.М. Административно-правовое обеспечение националь- . ной безопасности в государствах - участниках Содружества Независимых ^ Государств : дис. д-ра ... юрид. наук / В.М. Редкоус. - М. : РУДН, 2011. §
И
Со о О D S. Ш X
S ?
Е о ?! ззЗ
I а о а
И,
^ I
93
41. Редкоус, В.М. Административно-правовое регулирование в сфере экономики (современные формы и методы) : монография / В.М. Редкоус ; под общ. ред. М.Н. Кобзарь-Фроловой, отв. ред. В.М. Редкоус. - Воронеж : Научная книга, 2021.
42. Виноградова, Е.В. Конституционно-правовые и международно-правовые основы обеспечения безопасности // сб. науч. тр. «Взаимодействие
правоохранительных органов и специальных служб государств - участников СНГ в сфере борьбы с преступностью» / Е.В. Виноградова. - М. : Изд-во МАСК России, 2021. - С. 34-37.
43. Козлов, Ю.М. Административное право : учебник / Ю.М. Козлов. - М. : Юристъ, 1999. -320 с.
44. Петров, Г.И. Советское административное право. Часть общая / Г.И. Петров. - Л., 1960.
45. Кононов, П.И. Дискуссионные вопросы теории административных правоотношений / П.И. Кононов // Административное право и процесс. -2021. - № 2. - С. 76-88.
46. Кононов, П.И. О некоторых дискуссионных вопросах понимания предмета современного российского административного права / П.И. Кононов // Административное право и процесс. - 2013. - № 2. - С. 4-8.
I
I
is
0Q
I
I
С
I
iS
0Q
I
94
Я
«V о «V
сч
