CC BY
147
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
М. С. Игнатова
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ГОСУДАРСТВЕННУЮ РЕГИСТРАЦИЮ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО И СДЕЛОК С НИМ
Рассматриваются основы административно-правового статуса органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Проанализированы положения нормативно-правовых актов, действующих в данной сфере, выявлены недостатки правового регулирования и предлоэюены меры по совершенствованию законодательства.
В настоящее время в России особую актуальность приобрели вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В соответствии с п. 1 ст. 9 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»1 (далее —■ Закон о регистрации прав) государственную регистрацию прав на недвижимость осуществляют федеральной орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации, и его территориальные органы, действующие в соответствующих регистрационных округах. Такими органами являются Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация) и ее территориальные органы — Главные управления Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации (далее — Управления). Данные органы были созданы специально для осуществления определенных видов регистрационной деятельности.
Результаты деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимость, находятся в сфере гражданского оборота, частного права, однако сама эта деятельность носит административный характер. Правовой статус данных органов и порядок совершения ими различных действий регулируются нормами административного права.
В административно-правовом статусе государственных коллективных субъектов выделяют три блока:
1) целевой (юридически закрепленные цели, задачи и функции);
2) структурно-организационный (нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации субъектов, их подчиненности и передачи из ведения одних организацйй в подчинение другим, установления и изменения их организационных структур, права на организационное самоопределение, процедур деятельности и права на официальные символы);
3) компетенционный (включает права и обязанности, связанные с осуществлением власти, в том числе право издавать определенные акты, и подведомственность — правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия)2.
Административно-правовой статус Федеральной регистрационной службы закреплен в Положении о Федеральной регистрационной службе, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года № 1315 «Вопросы Федеральной регистрационной службы» (в редакции Указов Президента от 23 декабря 2005 года № 1521, от 2 мая 2006 года № 450)3 (далее — Положение). Правовой статус территориальных органов Федеральной регистрационной службы закреплен в Общем положении о территориальном органе Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденном Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 3 декабря 2004 года № 1834 (далее — Общее положение). Структура названных положений включает три раздела:
1) общие положения;
2) полномочия;
3) организация деятельности.
Рассмотрим подробнее элементы административно-правового статуса органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
1. Целевой блок — юридически закрепленные цели, задачи и функции.
Необходимо отметить, что цели деятельности Федеральной регистрационной службы и ее территориальных органов в соответствующих нормативных актах не определены. В положениях названы основные задачи данных органов. Так, одной из задач Росрегистрации является обеспечение установленного порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а одной из основных задач Управлений — осуществление государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним на объекты недвижимого имущества, расположенные на территории регистрационного округа.
В Положении (п., 1) указано, что Федеральная регистрационная служба осуществляет функции:
в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
в сфере регистрации некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий и религиозных организаций;
в сфере ведения единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и реестра арбитражных управляющих;
правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния;
функции по контролю деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.
В юридической литературе к определению функции управления существует два подхода: предметный (через перечисление объектов воздействия) и инструментальный (через перечисление способов воздействия)5. В соответствии с предметным подходом Федеральная регистрационная служба (а также ее террито-
риальные органы) выполняет функции по обеспечению безопасности личности, общества, государства (обеспечению общественного порядка). Определяя содержание деятельности Федеральной регистрационной службы через инструментальный подход, можно назвать ее следующие основные функции управления в рассматриваемой сфере: планирования, руководства, организации, обеспечения (кадрового, материально-технического, информационного), контроля.
Планирование осуществляется в соответствии с Инструкцией по организации планирования и контроля за выполнением планов в Федеральной регистрационной службе, утвержденной Приказом Федеральной регистрационной службы от 1 июня 2005 года № 66.
Руководящая функция реализуется в том, что Федеральная регистрационная служба в соответствии с Положением о ней руководит деятельностью территориальных органов, а также анализирует деятельность территориальных органов и разрабатывает меры по ее совершенствованию (пп. 21, 22 п. 6 Положения). Закон о регистрации прав (ст. 10) закрепляет, 'что федеральный орган в области государственной регистрации разрабатывает и издает методические материалы по вопросам практики ведения государственной регистрации прав органами по государственной регистрации.
Организационная функция Федеральной регистрационной службы заключается в координации работы по созданию органов по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (пп. 2 п. 6 Положения). Территориальные органы Федеральной регистрационной службы действуют в пределах регистрационных округов, создаваемых Министерством; юстиции Российской Федерации. Местонахождение таких органов и их обособленных подразделений в границах регистрационного округа определяется Федеральной регистрационной службой.
Росрегистрация обеспечивает соблюдение правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также создание и функционирование системы ведения указанного реестра в электронном виде (ст. 10 Закона о регистрации прав, пп. 3 п. 6 Положения).
Росрегистрация осуществляет в установленном законом порядке международное сотрудничество по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности (пп. 35 п. 6 Положения).
Кадровое обеспечение осуществляется посредством назначения на должность и освобождения от должности государственных регистраторов прав. Так, Федеральная регистрационная служба осуществляет кадровое обеспечение центрального аппарата Росрегистрации и территориальных органов, организует профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку кадров (ст. 10 Закона о регистрации прав, пп. 26 п. 6 Положения).
Помимо кадрового обеспечения Федеральная регистрационная служба осуществляет материально-техническое и информационно-техническое обеспечение деятельности центрального аппарата и территориальных органов (пп. 24, 31 п. 6 Положения).
Функция контроля закреплена в ст. 10 Закона о регистрации прав, пп. 2 п. 6 Положения о Федеральной регистрационной службе: служба координирует и контролирует деятельность органов по регистрации прав на недвижимое иму-
щество и сделок с ним; проводит в установленном порядке проверки по вопросам, относящимся к ее компетенции, принимает по их результатам меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации (пп. 34 п. 6 Положения).
В соответствии с пп. 33 п. 6 Положения Федеральная регистрационная служба организует прием граждан, обеспечивает своевременное и в полном объеме рассмотрение их устных и письменных обращений с уведомлением граждан о принятии решений в установленный законом срок.
2. Структурно-организационный блок административно-правового статуса органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Установлено, что Федеральная регистрационная служба является федеральным органом исполнительной власти и подведомственна Министерству юстиции Российской Федерации. Федеральная регистрационная служба руководит деятельностью территориальных органов. Территориальные органы (Управления) действуют в пределах регистрационных округов, создаваемых, как уже упоминалось, Министерством .юстиции Российской Федерации. Необходимо отметить, что регистрационных округов менынё, чем субъектов в Российской Федерации, некоторые из них входят в один регистрационный округ.
Росрегистрация и Управления в своей деятельности руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами, актами Министерства юстиции Российской Федерации, а также соответствующими положениями. Федеральная регистрационная служба осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями. Финансирование расходов на содержание центрального аппарата Росрегистрации и территориальных органов осуществляется за счет средств федерального бюджета. Управления в пределах своих полномочий независимы в своей деятельности от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Финансирование Управлений осуществляется Федеральной регистрационной службой за счет средств, выделяемых из федерального бюджета, а также из других законных источников.
Организация деятельности Федеральной регистрационной службы закреплена в части III Положения. В соответствии с пп. 9 Положения Росрегистрацию возглавляет директор Федеральной регистрационной службы — главный государственный регистратор Российской Федерации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. Директор несет персональную ответственность за осуществление возложенных на Росрегистрацию полномочий. В Положении перечислены полномочия директора Федеральной регистрационной службы.
Директор Федеральной регистрационной службы имеет заместителей Федеральной регистрационной службы — заместителей главного государственного
регистратора Российской Федерации, назначаемых на должность, и освобождаемых от должности Президентом Российской Федерации. Количество заместителей директора устанавливается Президентом Российской Федерации.
Организация деятельности Управлений закреплена в Общем положении. Управление возглавляет руководитель — главный государственный регистратор субъекта (субъектов) Российской Федерации. Руководитель несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Управление задач. В пункт 9 Общего положения названы полномочия руководителя Управления. Руководитель имеет своих заместителей. В структуре территориальных органов Федеральной регистрационной службы, кроме руководителя и его заместителей, имеются также отделы, в том числе отделы в муниципальных образованиях.
Государственные регистраторы (работники Управлений) назначаются на должность и освобождаются от должности главными государственными регистраторами — руководителями Управлений (п. 1 ст. 15 Закона о регистрации прав).
Положение о Федеральной регистрационной службе и Общее положение о территориальном органе Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) .Российской Федерации предусматривают, что данные органы являются юридическими лицами, имеют печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета в банке.
,3. Компетенционный блок административно-правового статуса органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
П. 3 ст. 9 Закона о регистрации прав устанавливает, что к компетенции федерального органа в области государственной регистрации при проведении им государственной регистрации прав и органов по государственной регистрации относятся:
проверка действительности поданных заявителем документов и наличия соответствующих прав у подготовившего документ лица или органа власти;
проверка наличия ранее зарегистрированных и ранее заявленных прав;
государственная регистрация прав;
выдача документов, подтверждающих государственную регистрацию прав;
выдача информации о зарегистрированных правах;
принятие на учет в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, бесхозяйных недвижимых вещей;
выдача правообладателям по их заявлениям в письменной форме копий договоров и иных документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой письм!енной форме.
Полномочия Федеральной регистрационной службы названы в п. б Положения. Что касается территориальных органов Федеральной регистрационной службы, то в соответствии с п. б Общего положения Управления осуществляют следующие полномочия:
1) принимают документы, необходимые для государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в соответствии с Федеральным
законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с.ним», регистрируют такие документы;
2) проводят правовую экспертизу документов, представленных на государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и проверку законности сделок с недвижимым имуществом;
3) вносят записи в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним при отсутствии оснований для отказа или приостановления государственной регистрации прав;
4) совершают соответствующие надписи на правоустанавливающих документах и выдают документа^ подтверждающие проведение государственной регистрации прав на недвижимое имущество;
5) принимают на учет бесхозяйные объекты недвижимого имущества;
6) выдают информацию о зарегистрированных правах на объекты недвижимого имущества;
7) выдают правообладателям по их заявлениям в письменной форме копии договоров и иных документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой письменной форме;
8) осуществляют иные полномочия.
Анализируя нормы законодательства, определяющие административно-правовой статус органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, можно отметить, что вышеуказанные Положение и Общее положение нуждаются в совершенствовании. Положения о федеральных органах исполнительной власти должны отличаться полнотой регулирования их статуса, способствовать известной унификации6. Учеными-ад-мииистративистами А. Ф. Ноздрачевым, А. В. Калмыковой, Ю.А. Тихомировым разработаны Предложения к типовой схеме положения о федеральной службе7, в которых содержатся рекомендации по созданию положений, наиболее полно регламентирующих правовой статус соответствующих органов.
К недостаткам Положения о Федеральной регистрационной службе можно отнести следующие. Во-первых, в Положении необходимо закрепить цели и принципы деятельности данного органа. К принципам деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, можно отнести принципы законности, публичности, единства, объективности и самостоятельности в принятии решения, охраны интересов личности и государства, равенства сторон, использования национального языка, принцип ответственности компетентных органов и лиц, быстроты и эффективности.
Во-вторых, в Положении отсутствуют нормы об основных обязанностях Федеральной регистрационной службы (в то время как основным правам посвящена значительная часть Положения), не регламентируются вопросы ответственности данного органа.
В-третьих, в Положении указано, что Росрегистрация не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации. При этом не определено значение и юридическая сила актов, издаваемых Росрегистрацией.
В-четвертых, необходимо урегулировать вопрос о праве должностных лиц органов, осуществляющих государственную регистрацию прав, по своему усмотрению определять, какое правовое действие из числа предусмотренных соответствующим нормативным актом совершить в сложившейся ситуации8. Так, государственный регистратор вправе отказать в государственной регистрации права (сделки) в случаях, определенных ст. 20 Закона о регистрации прав, вправе приостановить государственную регистрацию (ст. 19 Закона о регистрации прав). Такой выбор должен делаться исходя из наличия (отсутствия) оснований для совершения данного действия. В Положении ничего не говорится о праве отказа в регистрации прав, приостановления регистрации прав.
В-пятых, в Положении установлено, что Федеральная регистрационная служба и ее территориальные органы являются юридическими лицами, но не определена их организационно-правовая форма. Такой формой, исходя из анализа российского законодательства, является учреждение.
Указанные замечания справедливы и в отношении Общего положения о территориальном органе Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации. Отмеченные недостатки необходимо проработать и закрепить,в соответствующих положениях. Всестороннее изучение правового статуса данных органов, полное и точное его нормативное закрепление имеют большое значение для создания условий реализации прав и свобод граждан, а также обеспечения их всесторонней защиты.
Примечания
1 Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.
2 Бахрах Д. Н. Административное право России: Учеб. для вузов. М., 2001. С. 177-178.
3 Указ Президента Российской Федерации «Вопросы Федеральной регистрационной службы» от 13 октября 2004 года № 1315 // Собр. законодательства РФ. 2004. №42. Ст. 4110.
4 Приказ Министерства юстиции Российской Федерации «Об утверждении общего положения о территориальном органе Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации» от 3 декабря 2004 года № 183 II Бюл. норматив, актов федерал, органов исполн. власти. 2004. № 50.
5 Бахрах Д. Н. Административное право России: Учеб. для вузов. М., 2001. С. 168.
6 Тихомиров Ю. А. Административная реформа — разработки ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации II Журн. рос. права. 2004. № 10. С. 135.
7 Ноздрачев А. Ф. Предложения к типовой схеме положения о федеральной службе // Журн. рос. права, 2004. № 10. С. 148.
8 Кононов П. И. К вопросу о правовых формах юридической деятельности П Журн. рос. права. 2004. № 5. С. 33.
