CC BY
32
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УЧАСТИЯ НАРОДНЫХ ДРУЖИН В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА: РЕАЛИИ И ТЕНДЕНЦИИ
И.В. ПОТАПЕНКОВА,
адъюнкт заочной формы обучения, факультета подготовки научных и научно-педагогических кадров Московского университета МВД России, преподаватель кафедры административной деятельности
ОВД Московского университета МВД России 12.00.14 — административное право; финансовое право; информационное право
irina—_ abuzova@mail. ru
Аннотация. Излагается обоснованная точка зрения о том, что сегодня деятельность народных дружин по участию в охране общественного порядка на территории разных регионов России противоречит не только Федеральному закону «Об общественных объединениях», но и Конституции РФ. Излагается позиция об организационно-правовой форме деятельности народных дружин как государственно-общественных объединений.
Ключевые слова: общественные объединения, государственно-общественные объединения, народные дружины, участие в охране общественного порядка.
ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION OF THE PARTICIPATION OF NATIONAL SQUADS IN THE PROTECTION OF PUBLIC ORDER:
REALITIES AND TRENDS
I.V. POTAPENKOVA,
the graduated in a military academy of a correspondence mode of study, faculty of preparation of scientific and scientific and pedagogical shots of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia, the teacher of chair of administrative activity of law-enforcement bodies of the Moscow university
of the Ministry of Internal Affairs of Russia
The summary. The author presents a reasonable view that, to date, the activities of national squads in the participation in the protection of public order in various regions of Russia is not only contrary to Federal Law «On public associations», but also the Constitution of the Russian Federation. The author expresses his position on the legal form of national squads, as state-public associations and offers his version of the concept.
Key words: public associations, state-public associations, national squads, in the protection of public order.
В настоящее время участие объединений граждан в обеспечении охраны общественного порядка — это осуществление на основании нормативных правовых актов России и субъектов Федерации совместно с ОВД деятельности по предупреждению и пресечению правонарушений. По мнению С.И. Шкуркина, в соответствии с Законом РФ «О безопасности» граждане и общественные объединения являются субъектами безопасности, так как обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении правопорядка. При этом понятие «участие» он рассматривает в узком смысле слова как участие граждан в обеспечении правопорядка на общих основаниях по законодательству без возложения на них специальных обязанностей и предоставления определенных полномочий1. Это положение характеризует деятельность общественных объединений граждан, ставящих своей уставной це-
лью участие в обеспечении общественного порядка, так как устав данных объединений не является нормативным актом, распространяющим свое обязательное действие на других граждан, и не может предоставить членам объединений специальные права и обязанности в области обеспечения общественного порядка, в связи с чем их участие в обеспечении общественного порядка будет осуществляться на общих основаниях.
Государственно-общественные объединения граждан, созданные с участием государства в отличие от общественных обладают рядом признаков, позволяющих им осуществлять участие в обеспечении общественного порядка в рамках содействия ОВД по выполнению возложенных на них задач в сфере общественного порядка, и обладать рядом обязанностей и прав по участию в охране общественного порядка. К таким признакам можно отнести следующие:
® государственно-общественные объединения граждан создаются по инициативе органов государственной власти, а не по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, что составляет различие в порядке их создания;
® государственно-общественные объединения граждан не являются самоуправляемыми формами ввиду того, что их деятельность организуется, направляется и координируется органами государственной власти;
® руководители государственно-общественных объединений не избираются членами объединения, а назначаются с изданием индивидуальных правовых актов органами государственной власти;
# финансирование государственно-общественных объединений осуществляется, как правило, органами государственной власти за счет средств местных бюджетов, а не за счет членских взносов и пожертвований.
Одним из примеров функционирования на территории ряда субъектов Федерации государственно-общественных объединений граждан и участие их в охране общественного порядка являются народные дружины. Так, согласно Сведениям о работе общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка в целом по России за январь—декабрь 2009 г., полученным в Главном информационном аналитическом центре МВД России в 2009 г., на территории России насчитывалось 17 687 народных дружин общей численностью 218 729 человек (табл. 1).
Таблица 1
Сведения о работе объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка, 2009 г.
Показатели работы Народные дружины Казачьи дружины Общественные пункты охраны порядка
ВСЕГО 17 687 872 12 208
Общая численность членов 218 729 45 372 100 240
Раскрыто преступлений 20 947 4 929 939
Выявлено административных правонарушений 280 931 52 327 11 394
Задержано правонарушителей 251 560 45 285 —
В том числе, совершивших преступление 9 126 1 396 —
В условиях отсутствия единой организационно-правовой формы деятельности народных дружин в разных регионах России, они осуществляют свою деятельность в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Федерации и органов местного самоуправления, закрепляющими за ними не одинаковый по своему содержанию административно-правовой статус, с наделением разнообразными правами и обязанностями.
В организационно-правовой форме государственно-общественного объединения осуществляет свою деятельность Московская городская на-
родная дружина (ст. 1 Закона г. Москвы от 26 июня 2002 г. № 36 «О Московской городской народной дружине»). Дружина, создана в целях оказания населением Москвы содействия органам государственной власти и правоохранительным органам в обеспечении общественного порядка (см. Статистические данные о работе Московской городской народной дружины за 2009 г.). Она состоит из жителей Москвы, объединенных под руководством уполномоченного государственного учреждения — Московского городского штаба народной дружины (табл. 2).
Приложение 2
Статистические данные о работе Московской городской народной дружины за 2009 г.
Наименование показателя ВСЕГО Подразделения МГДН
ЦАО САО СВАО ВАО ЮВАО ЮАО ЮЗАО ЗАО СЗАО Зел.АО НД при МГШНД
Численность членов НД на конец года 17 245 922 1 663 1 502 1 806 1 449 2 015 989 1 561 983 495 3 860
Общая численность выходов 509 655 25 546 51 186 50 269 43 465 37 012 66 697 33 776 44 868 27 407 11 345 118 384
Патрулирование в местах массового скопления граждан 175 361 13 216 14 819 16 069 16 365 19 479 28 327 14 691 17 707 12 375 1 437 20 876
В том числе 63 280 5 633 5258 4 363 7 963 9 021 18 251 4 025 2 577 1 762 — 4 427
возле станции
метрополитена
Патрулирование 71 440 868 12 261 8 814 7 600 4 055 12 134 5 960 7 317 2 831 1 252 8 348
совместно с УУМ
ООП на городских 22 011 2 059 2 884 2 233 1 939 1 881 3 385 2 062 1 229 403 147 3 789
массовых
мероприятиях
ООП на окружных 9 113 48 943 109 469 527 2 160 1 796 148 743 753 1 417
массовых
мероприятиях
ООП на раионных 17 929 1 832 600 2 492 1 252 2 287 4 561 1 750 2 664 468 23 —
массовых
мероприятиях
Дежурства на 1 019 0 182 0 0 388 0 0 0 0 449 0
стационарных постах ДПС
Дежурства при 43 934 546 4 896 7 476 7 143 4 225 4 696 4 428 5 947 3 171 1 406 0
дежурных частях
Дежурства в 1 321 819 — — — — — — — — 502 —
медвытрезвителях
Дежурства на объектах 37 796 — — — — — — — — — — 37 796
метрополитена (внутри станции)
Количество правонарушителей, задержанных с участием народных дружинников
ВСЕГО задержано 29 449 5 256 112 1 960 1 529 1 679 2 514 183 661 703 928 13 924
В том числе в 1 866 24 14 86 32 131 177 178 384 131 92 617
общественных местах
За административные 841 13 14 226 11 161 174 0 31 78 32 101
правонарушения,
совершенные
несовершеннолетними
По подозрению 262 88 4 0 12 10 65 0 18 0 61 4
в совершении
преступлений
Согласно структурному построению Правительства г Москвы, утвержденному распоряжением Правительства Москвы от 6 мая 2008 г. № 970-РП «О структуре Аппарата Мэра и Правительства Москвы», координацию деятельности Московского городского штаба народной дружины осуществляет Управление координации деятельности по обеспечению безопасности г. Москвы, созданное на основании постановления Правительства Москвы от 29 апреля 2008 г. № 353-ПП «Об утверждении Положения об Управлении координации деятельности по обеспечению безопасности города Москвы». Территориальными подразделениями Московской городской народной дружины являются народные дружины районов г. Москвы, которые объединяются в народные дружины административных округов.
Во многих субъектах Федерации созданы добровольные народные дружины. Например в Архангельской области дружины действуют на основании положения о дружине на территории поселения, городского округа Архангельской области, утверждаемого соответственно представительным органом поселения, городского округа Архангельской области, в котором определяется структура дружины, компетенция и порядок формирования руководящих
органов дружины (Закон Архангельской области от 21 января 2009 г. № 657-33-ОЗ «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка на территории Архангельской области»). Эта организационно-правовая форма также соответствует форме государственно-общественного объединения.
Анализ правового регулирования деятельности объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка на территории ряда субъектов Федерации, показывает, что статус государственно-общественного объединения имеют не все объединения, осуществляющие участие в охране общественного порядка в качестве народных дружин. Так, добровольные народные дружины на территории Пензенской области создаются и функционируют на основании устава в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях» (ст. 6 Закона Пензенской области от 20 февраля 2003 г. № 440-ЗПО «Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка на территории Пензенской области»). Руководство деятельностью дружин осуществляют предусмотренные их уставами руководящие органы, кандидатуры которых согласовываются с начальниками
ОВД городов и районов Пензенской области. Члены добровольной народной дружины, действующие на территории Пензенской области, имеют право при пресечении правонарушений изымать у нарушителей орудия их совершения с последующей передачей в ОВД. Однако это право противоречит принципам функционирования общественных объединений (ст. 19 Федерального закона Российской Федерации «Об общественных объединениях»), так как в рамках устава члены общественных объединений не могут быть наделены мерами административного принуждения, каковым является изъятие орудий совершения правонарушения.
Законодательство Воронежской области определяет, что коллективное участие граждан в охране общественного порядка может осуществляться в форме общественных объединений граждан, создающихся и осуществляющих свою деятельность в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях», уставные цели которых предусматривают оказание содействия ОВД по Воронежской области в охране общественного порядка (ст. 5 Закона Воронежской области «Об участии граждан и общественных объединений в охране общественного порядка на территории Воронежской области»). Причем к числу их прав отнесено право содействовать правоохранительным органам в охране общественного порядка путем патрулирования на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, вокзалах и в других общественных местах, а также при проведении культурно-массовых мероприятий. Установлен перечень граждан, не имеющих право вступать в народную дружину, являющуюся таковым объединением, что противоречит ст. 17 и 3 Федерального закона «Об общественных объединениях», в соответствии с которым согласно законодательству Воронежской области создаются народные дружины на ее территории.
Нормативные акты других субъектов Федерации предусматривают более властные полномочия дружинников:
® требовать от водителей автотранспортных средств, нарушающих правила дорожного движения, документы на право управления транспортными средствами, доставлять в ближайший ОВД водителей, управляющих этими транспортными средствами в состоянии опьянения либо без водительских документов; при пресечении правонарушений изымать у нарушителей орудия их совершения с последующей незамедлительной передачей в ОВД (постановление главы Ногинского района Московской области от 24 июля 2003 г. № 1438 «Об утверждении Положения о добровольных народных дружинах муниципального образования, постановление главы Подольского района Московской области от 23 октября 2003 г. № 1488 «Об утверждении Положения о добровольных народных дружинах по охране общественного порядка»);
# составлять в присутствии работников милиции протокол в случаях злостного нарушения общественного порядка или причинения правонарушением имущественного или иного ущерба гражданам, предприятиям, организациям и учреждениям с последующей передачей командиру дружины (постановление главы муниципального образования «Волоколамский район» Московской области от 31 октября 2003 г. № 1285 «Об утверждении Положения о добровольных народных дружинах по охране общественного порядка», Закон Волгоградской области от 9 июля 1996 г. № 69-ОД «О добровольных народных дружинах»);
# применять в соответствии с законодательством закрепленное в установленном порядке гражданское оружие в целях пресечения преступлений и оказываемого сопротивления дружиннику при защите граждан от противоправных посягательств, угрожающих их жизни и здоровью, для задержания лиц, оказывающих вооруженное сопротивление, и доставления их в ОВД (постановление администрации Завьяловского района Удмуртской Республики от 25 августа 2004 г. № 977 «Об утверждении Положения о деятельности народных дружин на территории Завьяловского района»).
Эти полномочия противоречат не только нормам Федерального закона «Об общественных объединениях», в соответствии с которыми народные дружины созданы, но и Конституции РФ, а именно ст. 55, допускающей ограничение прав и свобод граждан только федеральным законом.
Организационное построение народных дружин не может быть реализовано в рамках общих норм Федерального закона «Об общественных объединениях», как того предписывают вышеуказанные нормативно-правовые акты субъектов Федерации. Так, согласно ст. 5 под общественными объединениями понимается добровольно, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.
Народные дружины не являются самоуправляемыми формированиями, поскольку руководство их деятельностью осуществляют органы государственной власти, и создаются они по инициативе не граждан для реализации общих целей, а органов государственной власти (что касается Московской городской народной дружины, таким органом является Правительство г. Москвы) для решения государственной задачи — привлечения граждан к оказанию содействия правоохранительным органам. Эта задача была определена в качестве приоритетной в постановлении Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. № 959 «О мерах по усилению охраны общественного порядка на улицах городов и других населенных пунктов».
В ст. 3 Федерального закона «Об общественных объединениях» закреплено, что граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов. Этому положению противоречат установленное ограничение членства в народных дружинах в некоторых субъектах Федерации.
В соответствии со ст. 17 Федерального закона «Об общественных объединениях» не допускается какое-либо вмешательство государства в деятельность общественных объединений, а также их прямое государственное финансирование. Очевидно, что для народных дружин такой принцип неприменим, поскольку любое участие в правоохранительной деятельности может осуществляться только под повседневным руководством и контролем уполномоченных государственных органов и учреждений. Деятельность народных дружин направлена на обеспечение общественного порядка — задачи, стоящей перед государством и финансированным им, а не на достижение интересов и целей самих дружинников.
Статья 19 Федерального закона «Об общественных объединениях» содержит запрет на учреждение общественных объединений органами государственной власти и органами местного самоуправления, в то время как народные дружины создаются исключительно по решению этих органов, контролируются ими и отчитываются им о выполненной работе. В статье Закона содержится принцип ненаделения членов общественных объединений какими-либо дополнительными правами, льготами или преимуществами, связанными с их членством в объединении, что противоречит практической деятельности, осуществляемой народными дружинами. Так, при причинении гражданину, участвующему в охране общественного порядка на территории Воронежской области, тяжкого вреда здоровью, повлекшего за собой стойкую утрату трудоспособности и (или) инвалидность, этому гражданину из средств областного бюджета выплачивается единовременное пособие в размере 2-летнего денежного довольствия участкового уполномоченного милиции (ст. 9 Закона Воронежской области «Об участии граждан и общественных объединений в охране общественного порядка на территории Воронежской области»).
Эти обстоятельства подтверждают мнение о том, что административно-правовой статус народных дружин должен формироваться в соответствии со ст. 51 Федерального закона «Об общественных объединениях» в форме государственно-общественного объединения.
Необходимо внести изменения в Федеральный закон «Об общественных объединениях», дополнив его статьей «Государственно-общественные объединения граждан» следующего содержания: «1. Под государственно-общественным объединением граждан понимается объединение, созданное по инициативе органов государственной власти в целях оказания содействия органам государственной власти и правоохранительным органам в обеспечении общественного порядка и состоящее из граждан Российской Федерации, принятых в его состав в установленном порядке, объединенных под руководством уполномоченного государственного учреждения.
2. Органы государственной власти имеют право создавать на территории Российской Федерации в целях содействия правоохранительным органам в форме государственно-общественного объединения городские и муниципальные народные дружины, а также осуществлять руководство их деятельностью.
3. В форме государственно-общественного объединения по инициативе органов государственной власти могут создаваться и другие формы объединений граждан, целью создания которых будет являться участие в деятельности по охране общественного порядка».
Несмотря на многообразие закрепленных нормативными актами субъектов Федерации административно-правовых форм, регламентирующих порядок создания и деятельность народных дружин, они могут осуществлять участие в охране общественного порядка в разных формах, в том числе в форме государственно-общественного объединения. Вопрос правомочности дружинников в регионах России решен по-разному, нет единого подхода к определению правового статуса этого объединения граждан, участвующего в охране общественного порядка, поэтому целесообразно урегулировать этот вопрос на федеральном уровне.
1 Шкуркин С.И. Административно-правовой статус общественных объединений правоохранительной направленности в сфере охраны общественного порядка : автореф. ... канд. юрид. наук. М.: Академия управления МВД России, 2003. С. 28.
