CC BY
51АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЗДАНИЯ ФИЗКУЛЬТУРНО-СПОРТИВНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
ВУЛАХ Михаил Григорьевич,
кандидат юридических наук, доцент, руководитель БИТИ - филиала МИФИ. E-mail: bratfoot@mail.ru
Краткая аннотация: В статье исследуются вопросы создания физкультурно-спортивных организаций. Анализируются институты разрешительной системы: лицензирование и регистрация. Рассматривается пробельность российского спортивного законодательства.
Abstract: In article questions of creation of the sports organizations are investigated. Institutes of an authorization system are analyzed: licensing and registration. The probelnost of the Russian sports legislation is considered.
Ключевые слова: Спорт, организации, общественные объединения, регистрация, лицензирование, административные отношения.
Key words: Sport, organizations, public associations, registration, licensing, administrative relations.
Говоря об особенностях административно-правового регулирования деятельности физ-культурно-спортивных организаций (ФСО), необходимо, прежде всего, рассмотреть организационно-правовые формы, в которых они функционируют в России. Переход нашего государства от государственной экономики к рыночной вызвал к жизни различные формы их организации и деятельности. Несмотря на то, что значительное место в структуре организационно-правовых форм занимают коммерческие организации, в области физической культуры и спорта в большей степени превалируют некоммерческие организации. Это связано с тем, что в соответствии с требованиями законодательства, в первую очередь Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федера-ции»[1] (далее - ФЗ О спорте) большая часть ФСО создается в организационно-правовых формах, именно, некоммерческих организаций. Например, такие ФСО, как федерации по видам спорта должны в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О спорте» образовываться в форме некоммерческих организаций.
В свою очередь некоммерческие ФСО могут создаваться в следующих организационно-правовых формах: потребительский кооператив, общественные объединения и т.д.[2]
Единственным существенным отличи-
тельным признаком коммерческой ФСО, являющейся юридическим лицом выступает основная цель ее деятельности - извлечение прибыли. Некоммерческие ФСО не преследуют в своей деятельности извлечение прибыли и не распределяют ее между участниками. В то же время, они могут осуществлять предпринимательскую деятельность, поскольку это служит достижением ее основных целей.
В силу ст. 49 ГК РФ все коммерческие ФСО наделены общей (универсальной) правоспособностью. Анализ законодательства показывает, что правоспособность коммерческих организаций может быть ограничена не только законом, но и по решению их учредителей (участников) в соответствии с п. 2 ст. 52 ГК РФ. К ограничению правоспособности коммерческих ФСО закон относит и лицензирование (ст. 49 ГК РФ).
Отметим, что административно-правовой институт лицензирования является одной из разновидностей государственной разрешительной политики в области физической культуры и спорта.[3] В рассматриваемой области лицензированию подлежит достаточно широкий набор видов деятельности. Например, деятельность по организации спортивного и любительского лова ценных видов рыб, водных животных и растений.[4] Подлежат лицензированию также и некоторые виды деятельности в области про-
фессионального спорта. В качестве примера можно привести те виды профессионального спорта, которые связаны с использованием огнестрельного оружия и патронов к нему,[5] с использованием авиации[6] и т.д.[7]
Безусловно, каждая организационно-правовая форма ФСО, предусмотренная действующим законодательством, имеет свои особенности. На наш взгляд, при выборе организационно-правовой формы ФСО, необходимо учитывать следующие ее особенности, предложенные М.Н. Илюшиной:
- во-первых, адекватность выбранной организационно-правовой формы соответствующим видам физкультурно-спортивной деятельности, которые будет осуществлять ФСО;
- во-вторых, требование законодательства о внутренней организации, которая может способствовать или затруднять спортивную деятельность;
- в-третьих, наличие механизма ответственности учредителей (участников) ФСО, отвечающего или не отвечающего потребностям ее участников в имущественном обороте, сделка и т.д.;
- в- четвертых, наличие или отсутствие нормативных требований к ведению и оформлению внутренней организационной структуры и функциональной направленности деятельности ФСО;
- в-пятых, наличие особенностей создания ФСО и ее ликвидации, требований к оформлению уставного капитала;
- в-шестых, следует учитывать и соответствующие публично-правовые управленческие факторы, например, налоговый режим, таможенное законодательство и т.д.[8]
Продолжая анализ административно-правовых аспектов регулирования деятельности ФСО, отметим, что важнейшее место в системе этого регулирования занимает регламентация их создания.[9]
Как показывает анализ специальной ли-тературы[10], вопросу создания ФСО уделяется незаслуженно мало внимания, хотя этот процесс во многом определяет их дальнейшую деятельность. С другой стороны, от будущей деятельности ФСО зависит и процедура ее создания.[11]
Приобретение коммерческими и некоммерческими ФСО правоспособности возникает с момента оформления их государственной регистрации внесением соответствующей записи в государственный реестр юридических лиц (ст. 49, ч. 2 ст. 51 ГК РФ). Государственный реестр юридических лиц является административно-правовым институтом, главное назначение которого состоит в официальной легализации государством создания, реорганизации и ликвидации организаций и обеспечение их единого государственного учета.
Правила государственной регистрации юридических лиц установлены специальным законом от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц».
Для регистрации ФСО учредитель представляет заявление или соответствующий договор учредителей, устав ФСО, документ об уплате государственной регистрационной пошлины.[12]
Документы представляются в регистрирующий орган непосредственно и направляются почтовым отправлением с объявленной ценностью и описью вложения. Требования к оформлению документов, истребуемых при государственной регистрации юридических лиц, утверждены Постановлением Правительства РФ от 19 июня 2002 г. № 439[13].
С момента государственной регистрации ФСО считается созданным. В регистрации может быть отказано лишь в случае нарушения установленного законом порядка или несоответствия закону учредительных документов. Отказ должен быть мотивирован и дан в письменной форме. Немотивированный отказ в регистрации может быть обжалован в суде.
ФСО может быть реорганизовано в другие виды физкультурно-спортивных организаций по решению учредителя, если это не влечет за собой нарушения обязательств ФСО и если учредитель принимает эти обязательства на себя.[14]
Реорганизация ФСО может происходить в виде слияния, присоединения, разделения, выделения, преобразования, изменения организационно-правовой формы. Например, муниципальная ФСО может быть преобразована в му-ниципально-государственную или частную.[15] Ликвидация ФСО может осуществляться:
- по решению ее учредителей либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами;
- по решению суда в случае осуществления деятельности без надлежащий лицензии, либо деятельности, запрещенной законом, либо деятельности, не соответствующей ее уставным целям;
На взгляд М.В. Лукина, дополнительными оговорками могут быть как минимум следующие основания, защищающие, прежде всего, права граждан, занимающихся физической культурой и спортом:
- систематическое нарушение прав занимающихся;
- несоблюдение нормативов и правил техники безопасности при занятиях на спортивных сооружениях;
- систематическое психическое и физическое насилие по отношению к физкультурникам и спортсменам (в первую очередь к несовершеннолетним);
- низкое качество проводимых занятий, тренировок, оказания оздоровительных услуг. Применительно к занимающимся в ДЮСШ, ШВСМ - если при аттестации 40% занимающихся не освоили учебно-тренировочную программу.^]
Предваряющим другие правовые отношения, возникающие у ФСО, являются их отношения с учредителем (учредителями). Проанализируем их правовую основу.
В качестве учредителей ФСО могут быть:
1) органы государственной власти, органы местного самоуправления;
2) отечественные и иностранные организации всех форм собственности и их объединения (ассоциации и союзы);
3) отечественные и иностранные общественные и частные фонды;
4) общественные и религиозные организации (объединения), зарегистрированные на территории Российской Федерации;
5) граждане Российской Федерации и иностранные граждане.
Допускается совместное учредительство ФСО. Учредитель ФСО является собственником имущества или обладателем права пользования имуществом, которое закрепляется за создавае-
мым ФСО. Компетенционным актом, регламентирующим отношения учредителя (учредителей) с ФСО, является учредительный договор.
Другим не менее важным правовым актом, регламентирующим функционирование ФСО, является его устав. Устав разрабатывается и принимается общим собранием или советом ФСО.[17]
Проведенное нами исследование уставов, действующих в ряде ФСО Приволжского региона (Самарская, Саратовская, Волгоградская области), отмечает следующие типичные недостатки их содержания:
а) неточно определяется организационно-правовая форма ФСО;
б) неполно перечисляются задачи ФСО;
в) недостаточно точно определяется порядок управления ФСО;
г) не перечисляются все виды локальных актов, издаваемых ФСО;
д) неполно перечислены права и обязанности участников физкультурно-спортивных отношений;
е) не перечислены все виды предпринимательской деятельности, которые могут осуществлять ФСО, виды платных услуг.[18] Более поздние исследования нормативного содержания и форм уставов ФСО свидетельствуют о нерешенности проблемы и в настоящее время.[19]
Кроме учредительных договоров, уставов, типовых положений правоотношения, возникающие с участием ФСО, регулируются иными локальными актами. Ими могут быть правила внутреннего распорядка, в которых фиксируются права и обязанности учреждений физической культуры и спорта (в этом случае в уставе должно быть указано, что права и обязанности будут зафиксированы в правилах внутреннего распорядка: правила, регламентирующие отношения ФСО с физкультурниками и спортсменами; правила предоставления платных физкультурно-оздоровительных услуг; положение о совете ФСО; положение о собственности ФСО; положение о предпринимательской деятельности и другие).
Учитывая значительную роль общественных спортивных объединений, как одной из разновидностей ФСО, наличие усложненной нормативно-правовой базы по регламентации
их создания, отметим ряд особенностей, возникающих при административно-правовом регулировании создания ОСО.
Одним из определяющих, а в ряде случаев и конкурирующим правовым актом, закрепляющим правовое положение ОСО, наряду с ФЗ О спорте 2007 г., выступает ФЗ «Об общественных объединениях», в ст. 3 которого зафиксировано положение о том, что «создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном... законом, и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица».
Таким образом, в процессе создания ОСО можно выделить несколько этапов. Например, В.М. Манохиным предлагается выделить «. три этапа: инициатива организаторов, разработка проекта устава, государственная регистрация устава». [20]
Учитывая то, что Федеральный закон «Об общественных объединениях», как было сказано, не имеет императивной установки на регистрацию общественных объединений, нам представляется возможным при создании ОСО выделить два этапа в его создании и обозначить их как «обязательный» и «факультативный».[21] При этом обязательный этап должно пройти любая ОСО. Сюда включаются действия, закрепленные ст. 18 Закона «Создание общественных объединений», а именно: принятие решения о создании ОСО, об утверждении ее устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионного органов на съезде (конференции) или общем собрании. С этого момента ОСО считается созданным и осуществляет в соответствии с той же статьей: 1) уставную деятельность; 2) права, за исключением юридического лица, и обязанности, предусмотренные законом.
На данном этапе органы исполнительной власти не принимают участие в создании ОСО. Ее учредителем могут выступать физические лица - не менее трех, если иное не установлено законодательством; и юридические лица - общественные объединения. Часть 7 ст. 19 Закона «Об общественных объединениях» запрещает органам государственной власти и органам местного самоуправления быть учреди-
телями, членами и участниками общественных объединений.
«Факультативный» этап создания ОСО включает в себя все действия, связанные с ее государственной регистрацией.
Таким образом, в отношении тех ОСО, которые не намереваются пользоваться правами юридических лиц, действует явочный порядок. Здесь не требуется разрешения органов исполнительной власти на создание ОСО. Для тех же ОСО, которые желают получить статус юридических лиц, применяется явочно - регистрационный порядок. То есть, сначала они создаются в установленном ст. 18 Закона «Об общественных объединениях» порядке, а затем проходят процедуру государственной регистрации.[22] В данной процедуре участвуют органы исполнительной власти, а именно Министерство юстиции РФ и его территориальные органы. В этом случае возникающие здесь правоотношения являются административно-правовыми отношениями. Поэтому, исследуя административно-правовую природу государственной регистрации, отметим, что она, прежде всего, является юридическим фактом, то есть обстоятельством, с которым у ОСО связано возникновение как у субъекта прав юридического лица.
Кроме того, ученые применительно к общественным отношениям отмечают и другой административно-правовой аспект, определяя государственную регистрацию как «.форму государственного контроля за их целевым назначением»[23], «. специфическую форму взаимоотношений общественных объединений с государством»[24]. В данном случае акцент здесь делается на характере взаимоотношений общественных объединений с органами государственной власти.
С учетом изученных особенностей государственной регистрации ФСО можно сформулировать ее следующее определение. Под данной стадией создания ФСО следует понимать форму взаимоотношений физкультур-но-спортивных организаций с органами юстиции, целями которой являются: обеспечение соответствия законодательству учредительных документов этих организаций и при этом условии получение ими прав юридического лица.
В целом оценивая роль и специфику участия ФСО в административно-правовых спортивных отношениях, следует указать на существующую пробельность нормативного (пра-
Библиография:
вового и корпоративного) обеспечения их статуса и соответственно необходимость корректировки в этом аспекте спортивного законодательства.
1. СЗ РФ. 2007. № 50. Ст. 6242.
2. Братановская М.С. Правовое обеспечение муниципального управления в сфере физической культуры и спорта // Гражданин и право. 2014. № 1. С. 63-72.
3. Алексеев С.В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта: Учебник. М.: Юнити-Дана, 2005. С. 342-351.
4. Об утверждении положения о лицензировании деятельности по организации спортивного и любительского лова ценных видов рыб, водных животных и растений. Постановление Правительства РФ от 26 сентября 1995 г. № 968 // СЗ РФ. 1995. №40. Ст. 3821.
5. Об оружии. Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681.
6. Постановление Правительства РФ от 24 января 1998 г. № 85 // СЗ РФ. 1998. № 5. Ст. 622.
7. Васькевич В.П. Гражданско-правовое регулирование отношений в области профессионального спорта: Дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. Казань, 2006. С. 103-14.
8. Илюшина М.Н., Челышев М.Ю., Ситдикова Р.И. Коммерческое право: Уч. пособие. М.: Юрайт-Издат, 2002. С. 58.
9. Братановская М.С. Система муниципального управления физической культурой и спортом в России: правовые основы организации и деятельности: Дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук // Волгоградская академия МВД России. Волгоград, 2007.
10. Лукин М.В. Правовая организация управления физической культурой и спортом в Российской Федерации: Дисс.....на соиск. канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 92-93; Братановский С.Н. Спортивное право
как отрасль российского права // Спорт: экономика, право, управление. 2009. № 4. С. 11 13.
11. СЗ РФ. 2001. №26. Ст. 3431.
12. СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2586.
13. СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2586.
14. Братановский С.Н., Вулах М.Г., Майстровой В.В.Организационная структура и органы управления общественных спортивных объединений // Спорт: экономика, право, управление. 2013. № 1. С. 26-33.
15. Братановская М.С. Правовое обеспечение муниципального управления в сфере физической культуры и спорта // Гражданин и право. 2014. № 1. С. 63-72.
16. Лукин М.В. Правовая организация управления физической культурой и спортом в Российской Федерации: Дисс.....на соиск. канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 92-93.
17. Медведев С.А. Теоретико-правовые аспекты функционирования физической культуры и спорта в Российском государстве: Дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. Майкоп, 2006. С. 130.
18. Братановский С.Н. Спортивное право как отрасль Российского права // Спорт: экономика, право, управление. 2009. № 4. С. 12.
19. Солодых Н.К., Гусарова М.Т. Правовые основы спортивной деятельности. Саратов, Научная книга, 2014. С. 46-54.
20. Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право: Учебник. М., 1996. С. 56.
21. Соболева Ю.В. Общественные объединения как субъекты административного права: Дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 106.
22. Братановский С.Н., Майстровой В.В., Вулах М.Г.Административно-правовое регулирование организации и деятельности общественных спортивных объединений в России: Монография. Саратов, 2012.
23. Овсянко Д.М. Административное право: Уч. пособие. М., 1997. С. 17.
24. Агапов А.Б. Федеральное административное право России: Курс лекций. М., 1997. С. 61, 102.
