CC BY
30
Проблемы экономики и юридической практики
5'2017
14.2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ ДОРОЖНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА В РОССИИ
Дудаева Марина Владимировна, преподаватель Кафедры государственного управления и права Место работы: МГИМО МИД России
[email protected] Рязанцев Александр Александрович, секретарь-референт консульского департамента МИД России Место работы: МИД России
alejandro. ryaz@gmail. com
Аннотация: необходимость написания настоящей статьи обусловлена существующей системой реализации проектов ГЧП в сфере дорожного строительства, которая, на сегодняшний день, находится на этапе активного развития, что предполагает наличие неиспользуемых или неэффективно используемых механизмов такого сотрудничества. В статье проводится анализ базовых принципов эффективного управления, потенциально применимых в сфере ГЧП. Особое внимание уделяется вопросу распределения рисков при реализации механизмов ГЧП в дорожном строительстве, как основополагающей проблеме всего института ГЧП в целом.
Основным ожидаемым последствием публикации является модернизация института ГЧП в Российской Федерации, усовершенствование законодательной базы, связанной с данной сферой.
Ключевые слова: ГЧП, дорожное строительство, риски, принципы эффективного управления.
ADMINISTRATIVE REGULATION OF IMPROVING THE EFFICIENCY OF APPLICATION OF PROJECTS OF THE STATE-PRIVATE PARTNERSHIP IN THE SPHERE OF ROAD CONSTRUCTION IN RUSSIA
Dudaeva Marina V., lecturer Departments of public administration and law Work place: MGIMO-University
[email protected] Ryazantsev Alexander A., secretary-referent Consular Department of the Ministry of Foreign Affairs of Russia Work place: Ryazantsev Alexander A., secretary-referent Consular Department of the Ministry of Foreign Affairs of Russia
Annotation: the necessity of writing the article is conditioned by the existing system of PPP projects implementation in the field of road construction, which, to date, is at the stage of active development, which implies the availability of unused or inefficiently used mechanisms of such cooperation.
The article analyzes the basic principles of effective management that are potentially applicable in the sphere of PPP. Particular attention is paid to the issue of risk sharing in the implementation of PPP mechanisms in road construction, as a fundamental problem for the entire institution of PPPs as a whole.
The main expected consequence of the publication is the modernization of the PPP institution in the Russian Federation, the improvement of the legislative framework related to this field. Keywords: PPP, road construction, risks, principles of effective management.
Современная система реализации проектов ГЧП, относящихся к области дорожного строительства, в настоящее время усиленно развивается, что способствует появлению малоэффективных или неиспользуемых инструментов сотрудничества.
Эффективное управление строится на множестве принципов, но наиболее распространенными стали шесть основных интерпретаций максимализации эффективности в управлении, относящейся к сфере ГЧП:
1. Вовлеченность в процесс всех заинтересованных в конечном результате сторон;
2. Постоянный надзор, т.е. степень, когда процесс создания и контроля над соблюдением установленных правил не вызывал недовольства со стороны гражданского населения и не наносил материальный ущерб любой из сторон, в том числе и сторонам не задействованным в процессе;
3. Полная прозрачность процесса принятия важных решений;
4. Справедливость - принцип, основанный на едином соблюдении установленных правил всем заинтересованными в процессе сторонами;
Дудаева М. В., Рязанцев А. А.
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ ДОРОЖНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА В РОССИИ
5. Подотчетность - уровень ответственности политических деятелей или организаций перед гражданским населением за сказанное ими слово;
6. Эффективность - степень использования временных, финансовых и человеческих ресурсов для достижения поставленной цели без срыва сроков, раздутия бюджета и нанесения ущерба будущим показателям.
Опираясь на вышеописанные принципы эффективного управления, задачи по достижению эффективности управления в области ГЧП можно определить через:
1. Соблюдение открытых процедур выбора ключевых контрагентов, позволяющих правительству развивать различные формы делового сотрудничества; [11, с.15]
2. Получение гарантий оправданности затраченных на достижение цели ресурсов;
3. Оптимизацию наиболее важных для гражданского общества услуг, особенно для социально уязвимых групп населения, и обучение лиц и организаций, которые будут вовлечены в новый процесс взаимодействия; [6, с56]
4. Справедливость идентичности поощрений, а также через гарантии возмещения затрат тем сторонам, которые возлагают на себя определенные риски, связанные с нацеленностью на достижение определенного коммерческого успеха;
5. Цивилизованное разрешение возникающих конфликтных ситуаций, которое обеспечивает продолжение оказание услуг и предотвращение неудач, связанных с реализацией проектов и малоэффективным использованием выделенных ресурсов;
6. Способность противостоять возникающим трудностям и угрозам с целью обеспечения надежности услуг, предоставляемых гражданскому населению структурами ГЧП.
Схемы реализации проектов в области ГЧП зависят от их рентабельности, которая напрямую характеризует их коммерческую эффективность. Рентабельность является основным критерием для инвесторов. Кроме того, эффективность реализации и от уровня существующих проектных рисков. Рентабельность можно определить, как соотношение доходов, полученных в процессе эксплуатации, к расходам на его возведение и обслуживание.
Самыми главными рисками для государственного партнера являются:
- Технические ошибки, которые могут образоваться на стадии проектировании и в момент закупки материальных ресурсов;
- Использование формы государственно-частного партнерства, характеризующегося высокой степенью нерациональности;
- Недобросовестное отношение к стоящим задачам со стороны частного партнера;
- Заведомо плохое качество оказываемых частным партнером услуг. [8, с. 59]
Все риски, относящиеся к деятельности частного партнера, можно соединить в несколько групп:
- Риски, связанные с функционирование государственных инстанций;
- Риски, которые возникают в момент вхождения правительства в проекты государственно-частного характера; [10, с.15]
- Бизнес-риски, которыми характеризуются любые проекты;
- Возможность возникновения противодействия со стороны гражданского населения и общественных организаций. [7, с.85-86]
На основе вышеизложенной информации для повышения эффективности внедрения механизмов управления ГЧП в области улучшения транспортной ситуации на территории Российской Федерации важно на федеральном уровне закрепить
порядок выбора и утверждения инфраструктурных проектов, что позволяет:
- отбирать проекты по показателям их рентабельности и финансовой выгоды;
- обсуждать наиболее эффективные методы реализации одного, конкретного взятого проекта; [9, с.83]
- обеспечить прозрачность принятых решений для всех контрагентов.
Например, в проектах, связанных с использованием внебюджетных средств, используются заемные средства (для сферы дорожного строительства сумма заемного инвестирования может составить 80% от средств, полученных из внебюджетных источников). Поэтому анализ платежеспособности становится важным этапом работы по оценке коммерческой стабильности всего проекта, что на данный момент никак не учтено в современных методиках, который используются на практике.
Имеющиеся практика предполагает выполнение оценки в натуральных показателях (улучшение положения нетрудоустроенных граждан, стабилизация экологической обстановки и т.д.) и финансовых (в виде добавленной стоимости, которая обеспечивается за счет реализации проектов). Для некоторых показателей, которые не могут быть оценены количественными характеристиками, применяются метод экспертных оценок. Но в том случае, когда речь идет о сравнении методов реализации одного проекта, то за основу необходимо брать денежные показатели, которые позволяют обеспечить сопоставимость с имеющимися финансовым показателями.[4, с.432]
Главный принцип распределения рисков в сфере ГЧП - принятие их той из сторон, которая имеет более широкий инструментарий для их минимизации и преодоления. Исходя из этого, на практике реализуется схема, когда все риски, появление которых возможно на этапе проектирования или во время строительства объектов, перекладывается на частного партнера. Помимо этого, частный партнер берет на себя и значительную часть финансовых рисков.
Хорошим мировым опытом считается финансовая поддержка проектов ГЧП правительством стран, которая представляет собой предоставление гарантий, государственных субсидий, помощь в подписании прямых соглашений с финансирующими организациями, снижение налоговых ставок или избавление партнеров от полной уплаты налогов. Все стороны могут равномерно разделить между собой коммерческие, социальные и экологические риски. Политические и правовые риски всегда возлагаются на государственные органы, выступающие в качестве контрагента при реализации проекта, из-за того, что государство есть ключевой элемент правовой и политической системы. [1, с. 99]
Большое внимание должно уделяться рискам, которые напрямую связаны полосами отвода возводимого объекта, правилами эксплуатации и оптимизации инфраструктуры в направлении размещения объектов обслуживания транспортных средств и водителей, таких как АЗС, СТО, мотелей и пр [2, с 12-15]. Кроме того, важно анализировать наличие конкурирующих транспортных путей, продумывать эффективную систему взимания платы, рассчитывать возможную максимальную нагрузку на проектируемую дорогу.
Особое внимание, можно сказать ключевое, надо отводить вопросу о риске спроса, то есть о той ситуации, когда востребованность дорожного пути или автомобильный поток будет ниже запланированного показателя. Этот риск относится к
Проблемы экономики и юридической практики
5'2017
первостепенным из-за того, что именно спрос напрямую влияет на уровень дохода от проекта. Распределение риска спроса - сложная задача, которая не имеет на практике готовых стандартов. Во-первых, сложность обусловлена сложностью в прогнозировании спроса. [5, с. 1152] Когда плата за использования участком автодороги всецело ложится на плечи частного партнера, то и риски в отношении спроса он полностью берет на себя. Надо уточнить, что объемы денежных потоков, которые генерируются эксплуатацией дороги, зависят от разработанных тарифных планов государственным партнером по своим методикам, независимо от того факта, что деньги за проезд с гражданских лиц взимает частный партнер, и именно он является ответственным за содержание дороги. Данный платежный механизм не особо востребован во время реализации ГЧП-проектов в области дорожного строительства из-за высокого коэффициента капиталоемкости, необходимости постоянной регулировки уже существующих тарифов, а также снижения интересов среди банковских организаций к финансированию проекта.
На сегодняшний день на территории Российской Федерации реализуется несколько крупномасштабных проектов с механизмом взимания платы частным партнером. Это «Платный участок трассы М-11», который идет в обход города Одинцово, расположенного в Подмосковье, и «Головной участок 15-58 км трассы М-11», соединяющий Северную столицу с Москвой.
Услуги частного партнера могут оплачиваться на основании фактического потока транспортных средств. В данном случае плата за использования транспортного пути не взимается с гражданского населения, однако, частный партнер и при этой схеме остается ответственным за риски, связанные с величиной потока. Такая практика используется на дорогах в Нидерландах и Великобритании.
Риск частного партнера может быть снижен за счет принятия части рисков публичным партнером. Механизм может быть реализован за счет гарантий минимального уровня потока транспортных средств, то есть публичный партнер обязуется компенсировать частному партнеру недополученные объемы финансовых средств в случае, если фактический поток будет ниже ранее спрогнозированного показателя. Сейчас такой механизм реализуется в проекте «Западный скоростной диаметр».
Еще один вариант оплаты услуг частного партнера заключается в уплате фиксированного объема финансовых средств за доступность, то есть эксплуатационную готовность транспортного участка, а также за предоставление указанных в соглашении услуг, независимо от ежедневного транспортного потока. Это не отменяет возможности сбора платы с гражданского населения за использования дороги, но в этом случае все денежные средства идут в пользу публичного партнера. Данная схема используется на участке 543-684 км скоростной автомобильной дороги М-11 «Москва-Санкт-Петербург».
Можно с уверенностью сказать, что риски переносятся на публичного партнера, когда механизм оплаты основан на доступности дороги и ее эксплуатационных свойствах, и возлагается на частного партнера, когда в основу механизма заложено взимание платы с гражданского населения.
Итогом может стать мнение о том, что успех при ГЧП-проектов в сфере дорожного строительства заключается в тщательном анализе всех существующих рисков и выборе грамотной системы их управления. Все это приводит к получению
оптимального соотношения затрат и дохода и повышению устойчивости проекта.
В результате выполнения работы было выяснено, что риски инвестирования в области ГЧП-проектов, которые реализуются по направлению дорожного строительства, опираются на три основных фактора, распределение которых между участниками проекта должно происходить по следующей схеме: на плечи частных инвесторов возлагаются риски по смене объемов частных инвестиций; правительство отвечает за возможность изменения условий получения разрешения на проведения работ или лицензирования. Риски в закупки основных средств должны распределяться между всеми участниками проекта соразмерно их доле финансирования.
Кроме того, необходимо отметить, что на сегодняшний день различные проекты ГЧП в дорожной сфере применяются преимущественно в рамках решения федеральных задач, что приносит свои плоды [3, с.28-31]. Так, состояние федеральной дорожной сети по состоянию на конец 2015 г. оценивалось как нормативное более чем на 64 %. В тоже время состояние региональной и муниципальной дорожной сети выглядит более чем сложно - не более 38 %.
Наряду с использованием инструментов бюджетного воздействия на дорожную отрасль страны в качестве одного из предложений по повышению эффективности использования механизмов ГЧП в сфере дорожного строительства видится использование механизма контракта «жизненного цикла» в отношении региональной или муниципальной автодороги, частично финансируемой из федерального дорожного фонда и бюджета муниципалитета. Такая форма взаимодействия будет способствовать повышению нормативного состояния региональных и муниципальных дорог, являясь более конкурентоспособной формой по сравнению с ежегодным контрактованием работ по ремонту и обслуживанию дорожных сетей.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 92,87%.
Список литературы:
1. Камолов С.Г., Меркулов М.В., Шитенкова Е.В. Применение цикла PDCA при анализе реализации указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №596 «О долгосрочной государственной экономической политике». Инновации и инвестиции. 2016. № 7. с. 95-103.
2. Ко второй статье: Кириллова Е.А. Исполнение договора финансовой аренды транспортных средств в РФ: проблемы практики // Российская юстиция. 2016. № 6. С. 12-15.
3. Кириллова Е.А. Наследственное право. Москва, 2017.
4. Костенников М.В., Куракин А.В., Павлюк А.В. К Вопросу о понятии и методах государственного управления в административном праве // Административное и муниципальное право.2013. № 5. С. 430-439.
5. Логвинова И.В. Государственное управление в сфере координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации // Административное и муниципальное право. -2015. - № 11. - С.1149-1156.
6. Павлюк А.В. К вопросу о понятии механизма административно-правового регулирования//Право. Экономика. Безопасность. 2015. № 1. С. 54-57.
7. Павлюк А.В. К вопросу о понятии нормы административного права // Право. Экономика. Безопасность. 2017. № 1-2 (10). С. 85-86.
8. Прокофьев С.Е., Панина О.В., Еремин С.Г. и др. Управление государственной и муниципальной собственностью: право, экономика, недвижимость и природопользование: Монография / Под ред. Прокофьева С.Е., Паниной О.В., Еремина С.Г. - М. Юстицинформ, 2014.
Дудаева М. В., Рязанцев А. А.
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ ДОРОЖНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА В РОССИИ
9. Управление государственной и муниципальной собственностью: учебник и практикум для академического бакалавриата / С.Е.Прокофьев, А.И.Галкин, С.Г.Еремин; под ред. С.Е.Прокофьева. М.: Издательство Юрайт, 2016 - 262 с.
10. Kamolov S., Konstantinova A. E-government: way of modernization and efficiency enhancement of public governance. Право и управление. XXI век. (Law and Management. XXI century) 2017. № 1 (42). с. 13-21.
11. Kamolov S.G., Digital public governance: trends and risks. Giornale di storia costituzionale. 2017. т. 33. № 1. с. 185-194.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью «Административно-правовое регулирование повышения эффективности применения проектов государственно-частного партнерства в сфере дорожного строительства в России» преподавателя Кафедры государственного управления и права МГИМО МИД России Дудаевой М.В. и секретаря-референта консульского департамента
МИД России Рязанцева А.А. Актуальность научной статьи «Административно-правовое регулирование повышения эффективности применения проектов государственно-частного партнерства в сфере дорожного строительства в России» состоит в том, что существующая система реализации проектов ГЧП в сфере дорожного строительства, на сегодняшний день находится на этапе активного развития, что предполагает наличие неиспользуемых или неэффективно используемых механизмов такого сотрудничества. Надлежащее внимание должно быть сосредоточено на проблемах, возникших в результате неэффективного использования инструментов при реализации проектов ГЧП. И первоочередной задачей в сложившихся условиях является модернизация института ГЧП в Российской Федерации, усовершенствование законодательной базы.
К предмету исследования автор относит административно-правовое регулирование повышения эффективности применения проектов государственно-частного партнерства в сфере дорожного строительства, а именно анализ базовых принципов эффективного управления, потенциально применимых в сфере ГЧП. Особое внимание уделяется вопросу распределения рисков при реализации механизмов ГЧП в дорожном строительстве, как основополагающей проблеме всего института ГЧП в целом.
Отметим, что название статьи и ее содержание полностью совпадают. Методология исследования представлена достаточным перечнем методов познания, примененных в ходе исследования, а именно: общефилософского, теоретического: методов (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование, формально-логический, а также методов, используемых в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки).
Научная новизна заключается в выведении основных принципов максимализации эффективности в управлении, относящейся к сфере ГЧП, а именно вовлеченность в процесс всех заинтересованных в конечном результате сторон; постоянный надзор; полная прозрачность процесса принятия важных решений; справедливость; подотчетность, а также эффективность.
Автор приходит к выводу, что успех при реализации ГЧП-проектов в сфере дорожного строительства заключается в тщательном анализе всех существующих рисков и выборе грамотной системы их управления. Аннотация работы информативна и отражает сущность научной статьи. В рамках представленной работы автор демонстрирует широкую научную эрудицию, хорошие навыки работы с источниками, способности к детальному и критическому анализу эмпирического материала, а также генерированию собственных идей.
В орбиту исследования вовлечены отдельные литературные источники, содержащие дискуссии по проблематике научной статьи. Заслуживают внимания и подкрепляют выводы автора данные, характеризующие результаты федеральной дорожной сети по состоянию на конец 2015 г.
Большинство выводов и суждений автора интересны читателю с содержательной точки зрения и имеют достаточную аргументацию.
Заместитель Заведующего Кафедрой государственного управления и права МГИМО МИД России
А.В. Павлюк
